制度学习：现代国家建构的政制逻辑

郑吉峰

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410081）

所谓制度学习，指的是由精英集团发起的，以政治制度为核心学习对象，在某国家或地区发生的，以实现国家发展繁荣为主要目标的学习行为。制度学习包括两层含义：一方面，制度是可以学习的；另一方面，必须进行制度学习。政治变革是国家与社会发展进步的发生机制，政治建设是现代国家建设与大国成长的关键。而政治变革是政治建设的核心内容，政治的发展关键是要通过政治变革来实现和完成的，政治变革是现代国家建设与大国成长的基本途径、内容与方法。林尚立认为，“自清末以来，不论是在传统的帝国体制下，还是在中华民国制度和中华人民共和国制度下，经济与社会发展的危机，都在不同程度上直接源于政治的危机与失效；而摆脱危机的最关键前提，就是重塑国家权威力量和领导核心”［1］11。政治危机导致国家与社会发展的危机，政治稳定维持国家与社会发展的稳定。欲进行有效的国家建设，必须进行有效的政治建设；欲实现大国成长，必须实现大国政治的成长。对此，林尚立在进一步的论述之后认为，“政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理，而中国共产党则是中国政治建设和发展的中轴结构”［1］20。大国政治的成长，关键议题是政治有效性的建设。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性［2］。制度问题是现代政治建设的核心问题，政治制度是有效政治建设的关键。而制度本身的可学习性，提供了现代政制建设的基本方法。

一、政治制度：维系现代国家的中轴

亚里士多德认为：“政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系。”［3］109新制度经济学的重要代表诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”［4］从人类社会的起源和发展看，任何制度都不是从来就有的，都有一个产生与形成的过程，对于政治制度而言，尤其如此。国家是一个制度化的政治权力中心［5］，国家本身则是一个制度系统。与传统国家相比，现代国家有着三项基本功能与要求：一是人的解放，二是发展民主政治，三是创造有效治理。政治制度对人类生活本身的影响是决定性的，直接决定了个体在社会中的角色定位。政治组织的原则是适恰性［6］，正如一定的制度必须适宜于一定的环境。政治制度的建构，确保了现代国家功能的实现，是维系现代国家的中轴。

第一，政治制度的建设促进了人的解放。从制度与人的关系来看，人民是马克思眼中的实践主体、历史的创造者，是推动历史发展的决定性力量。国家是人的共同体，现代国家建构的核心是现代国家政治制度的建构。人是实现制度现代化的要件，是实现现代国家建构的关键。而作为社会个体的人的解放是通过政治制度的建设实现的。在传统国家，无论是旧的城邦、封建制还是绝对主义国家之中，国家只有臣民，没有国民，更没有公民。社会个体是封建主的奴隶，乃至私有财产，奴隶主抑或是领主有权对其进行买卖，乃至随意处死。随着近代以来人类的思想启蒙与民族民主国家的建构，社会个体不断被促进和实现着自身的解放，赋予自身更多、更大的自由权利，并且从根本上建立起了保障社会个体合理与权利合法的组织与制度。从政制发展史来看，世界上的君主立宪制政体最早是在英国建立的，世界上的总统共和制政体最早是在美国建立的。区别传统的封建制与绝对主义国家，在君主立宪制政体与总统共和制政体之下，国家权力不再掌握于国王或皇帝之手，配合以两党制的政党制度以及议会制度所形成的代议制民主的出现，使得作为社会个体的民众拥有进行政治表达与参与政治生活的合理的、制度化的渠道。现代国家的历史，是推翻王权的历史，同时也是个人权利不断扩大与受保护的历史，更是人类不断解放的历史。与传统国家相比，现代国家强调主权在民，权力来源于人民的赋予、人民的让渡、契约的达成等。在现代国家中，政府掌握了国家权力，但是政府不再是单一化的权力运行主体。选举制、代议制、政党制等政治制度的建构，将对主权在民、国家的一切权力属于人民进行规定、细化和落实。作为社会个体的人的权利，以政治制度体系建构的方式得以保障；而政治制度的构建，实现了公权力的规范有序运行。

第二，政治制度的建设实现了政治民主运行。传统国家与现代国家相比，其基本区别就在于现代国家普遍实现民主政治。达尔在论述为什么要实行民主时认为，民主会导致十个可取的结果：避免暴政、基本权利、普遍自由、独立自主、道德自主、人类发展、保护基本人权、政治平等、谋求和平、繁荣［7］。按照亨廷顿的划分，在世界近代历史上，自19世纪30年代，人类社会开始并形成了三波民主化浪潮［8］。在一波波的民主化浪潮中，民主成为一项全球性的运动。民主已经在世界范围内成为不可动摇的社会价值、国家的原则和政治制度［9］。城邦是为着某种善而建立的，所追求的是一种至善［3］1。民主政治本身所具备的价值在于——民主政治的目标在于实现社会个体享有充分的政治权利，在于实现“民有、民治、民享”，在于实现“主权在民”和追求一种“善的生活”。当然，民主本身在作为一种价值追求的同时，亦是一种政治制度。作为一种政治制度的民主，实现的是主权在民的政治安排。在民主政治制度之下，国家权力掌握在由民众选举产生的政治领导人手中，民众有权利参与到国家政治生活的重大决策之中，民众亦拥有合理合法的与制度化的渠道进行政治表达与政治参与。对于“民主”本身而言，它作为一种对“主权在民”和“善的生活”的追求，同时更重要的是进行民主政治的制度建构。通过民主政治制度的建构，实现权力的规范化运行，确保“把权力关进制度的笼子”；通过民主政治制度的建构，保障民众进行政治参与、政治表达的权利。就传统国家与现代国家比较而言，民主政治的建设和运行，本身是依托于一系列的政治制度设计来实现的，它既包括宏观层面的制度体系建设，亦包括中观层面的制度建设。现代国家多规定人民享有国家主权，这不仅是一种价值，更重要的是基于这种价值所形成和运行的一套国家制度［10］。君主立宪制、议会共和制、总统共和制等是宏观层面的制度，它还需要诸如政党制度、选举制度等中观层面的制度作支撑。无数的宏观与中观层面的制度与制度设计，构成了一个庞大的政治制度体系，既保障了民主政治的存在，也规范了民主政治的运行，使民主政治展现出旺盛的生命力。

第三，政治制度的建设创造了有效治理。全球治理委员会将治理定义为个人与公司机构管理其自身事务的不同方式之总和，它是一个连续的过程，多种多样或互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法［11］242。治理的基本价值取向是善治，善治包括六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效［11］9-11。现代治理是对传统的管理性思维的超越，意味着多中心、多主体的存在，不再是以强制抑或是命令的方式来实现行政目标，而更多是以合作、协商的方式来促进目标的实现。从国家的发展来看，现代国家的运转，依靠的是以现代化的政治体制为核心的一整套的制度体系。现代国家普遍建构起了代议制民主的民主制度形式。在代议制民主制度体系之下，民众拥有了设立国家治理议题、确定国家治理方式的渠道与能力。国家治理体系是党领导人民管理国家的一整套制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排［12］。俞可平认为国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统［13］。制度是国家治理体系的中轴结构［14］，治理现代化的实质是制度现代化［15］。制度提供了进行现代国家治理的工具和依托，现代国家治理从本质上看是一种制度治理。制度建设是国家治理现代化的题中之义，强调以制度规范权力的运行，强调按制度办事。政治制度是国家制度的核心，现代国家治理本质上是一种制度治理。政治制度的建构，尤其是新的政制的建构直接影响国家治理的效果。良善的政治制度的建构，将会创造出有效的国家治理。

二、政制建设：政治变革的关键内容

每一个国家的制度都是特定历史文化的产物，是各种力量长期博弈所产生的一种均衡［16］143。一国的政治制度是其社会历史阶段的产物。西方政治学中的制度主义的三大流派即理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义对于政治制度的认识略有不同，但也有一定的共同点，用新制度主义的代表人物彼得·盖伊斯的话概括即：“制度是就最直接也是最简捷的方式阐释政治生活的那个变量。”［17］综合来看，政治生活的制度或者说政治制度是以国体和政体为核心的，是一套规则系统的集成。政治制度的关键词是国家，理解政治制度的核心是国家理论，因为国家界定着基本的规则，是人类政治生活的基本载体。对于国家的兴衰可以说存在四种认识视角：“国富国穷”的文化决定论、“大国兴衰”的经济决定论、“霸权轮替”的技术决定论与经济增长理论。文化、经济与技术均有其本身的逻辑，但都不是决定性的，而是被决定的状态。对于文化而言，文化体制的发展与改革所依赖的是政治制度，政治的类型决定了文化的样式。“保守地说，真理的中心在于，对一个社会的成功起决定作用的是文化，而不是政治。开明地说，真理的中心在于，政治可以改变文化，使文化免于沉沦”［18］。经济的发展与技术的进步离不开良好的政治环境，在充满战乱与动荡的环境下实现经济发展与技术进步是不可想象的。基于人民性和道德性的制度结构和制度安排所导致的有效的政府能力和经济绩效即制度竞争力，是一个国家持久性强大的根本保证［16］108。面对无序的制度安排，再好的国家目标也不能实现［16］157。罗马史学家波利比乌斯的《罗马帝国兴起》认为罗马帝国迅速强大的原因就在于其政治制度。

政治制度是一切制度的核心。制度建设是国家成长的核心内容，政治制度的建设是整个制度建设的核心内容，尤其是在国家建设的大背景下，政治制度是政治体制、经济体制以及文化体制的核心。（1）政治是统帅，是灵魂，是一切经济工作的生命线［19］。在亚当·斯密的眼中，政府充当的是“守夜人”的角色，但是自由市场经济的发展无论如何也离不开这个“守夜人”。自20世纪30年代的世界性的经济大危机之后，以凯恩斯主义为代表的主流经济学派更加强调发挥制度在经济发展中的作用，鉴于凯恩斯主义在那场经济危机中的表现，时至今日，政府对经济的干预和调节早已从理论变为现实并被许多国家奉为圭臬。经济的发展需要政府发挥作用，创设一个良好的社会环境、市场环境与政务环境，受政治影响而形成的以经济为中心的制度安排直接决定着经济绩效［16］127。（2）就人类社会的起源和发展看，制度是人类历史发展到一定阶段的产物，人类社会经过了蒙昧、野蛮与文明时代，政治制度便是文明时代的产物。同时，政治制度来源于社会，又居于社会之上，它是国体与政体的结合，是一种凌驾于社会之上的力量。社会是由人组成的，政治制度确定了基本的规则和秩序，决定了作为社会个体的人在社会中所处的地位与位置。国家为社会提供了公共管理与服务，良好的政治制度创造了有序的社会生活，政党政治的发展则是近代社会成熟的一个重要标志。

任何一个国家的发展与进步、革命与变革的目的或途径都是建立良好的政治制度。政治变革是政治发展的基本途径，而政治制度的建设是政治变革的核心内容、基本途径与政治使命。（1）政治制度是政治变革的核心。政治制度对统治阶级与被统治阶级的权益进行了划分，在政治制度的规定之下，不同社会阶级处于社会政治发展中的不同方位。政治变革作为根本性的变革，它的根本性体现在对政治制度的变革之上，通过对政治制度的变革，调整乃至改变统治阶级与被统治阶级的关系，调整乃至改变生产力与生产资料的关系。生产力与生产资料的关系，统治阶级与被统治阶级的关系，是决定国家社会各阶级与各阶层所处地位的根本性关系。政治变革的落实与实现，就必须将政治制度的变革作为政治变革的核心。（2）政治制度的变革是政治变革的基本途径。在政治变革的过程之中，实现政治变革关键是落实关于政治制度变革的各项政策措施。经济制度改革、社会制度改革、文化制度改革等，任何政治制度变革之外的变革均不能代替政治制度的变革。且其制度改革的成果必须由政治制度改革的成果进行确定和保证。尤其是当政治制度变革之外的其他变革措施触及根本性的生产关系、阶级关系时，政治制度变革举措的落实就显得更加重要。（3）政治制度的变革是政治变革的基本使命。政治制度是关乎国家社会各个阶级之间关系进行规定与约束的措施，只有实现政治制度的变革，才能履行政治变革的责任，完成政治变革的责任。从古往今来的政治变革的案例来看，任何政治变革，如果不触及根本性的政治制度，不进行政治制度的破与立，都很难取得成功。从中国的角度看，洋务运动失败的重要原因就是坚持“中学为体、西学为用”，不肯变革中国的政治制度。维新变法运动之所以比洋务运动的影响更大、更深入，一个重要的原因便是维新变法运动或者说资产阶级维新派提出了改革中国的政治制度和建构新的政治制度的政治构想，这是其比洋务运动成功的地方，而其失败的重要原因则在于无论是其提出的还是施行的对于政治制度的改革都不彻底，对于建构新的政治制度执行不到位。

三、制度学习：现代政制建构的方法

制度之争被认为是人类历史前进的主线之一，制度的存在是一个变迁的过程，制度的目的是为了实现更好的治理。制度本身存在的自身的制度脆弱性可能会导致的制度失败。由此，制度的变迁就是一个成功与失败交互的试错过程。基于这一点，政制就存在好坏的判断与创设改进的可能。在美国独立建国的过程中，汉密尔顿问到了这样一个问题——“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治知识”［20］。通过学习建立良好的政制追问，是先贤们对于制度建构的思考。密尔在《代议制政府》中则重点探讨了如何创设良好的政制，即他心目中的代议制政府。同时，关于政制的发展或创设存在四种模式的学说：政制演化说、政制设计说、政制模仿说、政制移植说［21］。建构政制的学说实际上研究的是在既定制度构架下中观性制度的运行过程。这种制度建构的过程，这种制度的分析被视为是中观层面上的制度理论。而创设或建构政治制度的目的则在于通过良好政制的建构规范权力的运作，维护社会稳定，保证公民有序的政治参与，创造有序、规范、生动的社会生活。在现代国家建设的大背景下，建构政治制度是制度建设的必然使命。

制度之间的竞争促使政治发展，这是一个动态的过程［22］。制度资源的有效配置是政治发展的核心问题之一，政治的发展本身就是政治制度不断创新的过程。政治制度的变迁要求不断建构新的政治制度，以新的政治制度的建构来激活社会能力、市场活力，规范政府权力，达成政府、市场与社会间的权力的平衡、分配、制约和高效。（1）建构政制的根本是要塑造良好的国家与社会、公民与社会、个人与政府之间的关系，重点是还权于社会。要解决的是权力分配的问题，在国家、社会、政党、个人之间实现权力的合理划分。习近平强调“把权力关进制度的笼子”，用制度来约束公权力，其实质是划分不同社会主体之间的权力边界、规范权力的运作。（2）建构政制中的政治制度应该具有一般性、稳定性、开放性和确定性。从人类政治发展史的普遍规律来看，决定一个国家采用何种政治制度的主要因素包括社会经济制度、历史文化传统、政治地理环境、意识形态和社会精英集团的性质等，在现今的全球化时代，还应当包括国际政治的格局［23］。任何制度创新都是在既有的制度框架下展开的，政制建构离不开具体的制度环境。在具体的制度环境要求下，制度建构要保持政策上的连续性、制度运作上的稳定性以及对社会精英的有效吸纳。（3）在现代国家建构的背景与要求之下，政制的建构遵循着一定基本原则：民主原则、法治原则和科学原则，其根本的价值取向则是文明。现代国家建构背景之下的政制构建，必须遵循民主的基本原则，按照“主权在民”的基本要求，实现民众对国家权力的有效掌控。法治是现代国家治理的基本方式，在法治的要求与规范之下，任何个体与团体没有超越法律之上的权力与权威。对于制度建设同样如此，制度建设需要以实现法治治理为基本要求，在法治的基础之上建构有效制度。而政制建设本身是一项复杂的系统工程，有效的政制建设需要以一定的科学精神为指导。作为政治制度建构的取向与目标的文明，包括三层内涵，即合理性、合法性与合道德性。合理性指的是政治制度的建构，必须适应一国的国情以及经济社会发展的需要，而不是盲目地进行制度的照抄照搬；合法性是指政制的建构，必须遵守一定的法律法规规范和民约习俗，而不是不受约束地、随意地建构新的政制；合道德性是指新的政制的建构是以实现和维护大多数人的利益为目标的，而不是为了满足人的利益需求或是取悦于少数。

从制度与制度变迁的历程来看，制度本身是可供学习的，而通过制度学习则可实现制度的变迁。（1）制度本身是可供学习的。诺思认为，“我们无法看见、感觉、触摸，甚至是衡量制度，它们是人类的心智结构”［24］。从制度本身的产生来看，制度是从规则、约定、习俗等不成文的规定演化而来的。人是万物的主体，制度的形成，离不开人的参与与制定。制度的形成以及人对制度的形成的深刻参与，使制度本身是可学习的。（2）通过制度学习实现了制度变迁。制度本身是不断变迁、不断发展变化的。制度变迁的实现，原因是多方面的。制度变迁有突变和渐变之分，突破性的制度变迁是制度的根本性变革，是一种政治制度向另一种制度的根本性变革。通过制度学习，提供了实现一种政治制度向另一种政治制度进行转变的可能。任何制度都是一个变迁的过程，而制度本身又是可学习的。从人类社会制度变迁的基本规律来看，人类社会变迁的核心结构是政治制度的变迁。政治制度的变迁受生产力与生产关系调整的影响，而生产力与生产关系的根本性变化对政治制度提出了新的要求，政治制度的变化将最终对生产力与生产关系的变化进行固定和确认。政治制度既是政治思想发展的核心问题，也是政治国家建构与变迁的核心问题，建构优良的政制是人类政治文明发展最集中的体现，更是现代国家建设的终极核心价值［25］。现代政制的构建，既可以通过原创性的制度演化而来，即通过将约定、习俗等以制度固定化的形式来实现，也可以通过将人类经过理论思辨之后形成的制度思维、制度创举进行实现，随后形成成文的制度，亦可以在对其他文明的政治制度进行制度学习之后，将其建构于本国的具体政治生活之中。而从现代政治的发展变化来看，通过将社会契约、习俗衍化为正式社会制度的过程是漫长的，且可能性已愈来愈小，原创性思辨性政治思维的不足导致通过学习其他国家或地区的政治制度成为政制变迁中的制度学习的主要内容。通过对其他国家或地区的政制的学习，一个国家或地区能够确立出明确的学习对象和目标，身处于国家与社会之中的统治阶级和被统治阶级，均可能通过确定制度学习的对象及进行制度学习行为，在相对较短的时间之内，建构一套全新的、完整的制度体系，供统治阶级维系自身统治，抑或是供被统治阶级推翻现实统治从而实现自身统治使用。制度学习行为的进行，提供了一个国家或地区在相对较短的时期内，建构起一套新的制度体系的可能，制度学习是现代政制建构的基本方法。