党内法规论域下的地方治理模式迭代研究——基于地方党政领导班子绩效考核的视角*

杜金根 梁 军

中国特色社会主义进入新时代,中国的治理模式日益受到广泛的关注和研究，而地方治理模式在整体治理中发挥着基础性支撑作用，地方治理模式的推进很大程度上取决于地方党政领导班子的治理能力。从治理现代化的高度来看，地方治理模式的“迭代”迫切需要来自顶层的强力推动。在党内法规的论域下，基于地方党政领导班子绩效考核的视角开展关于地方治理模式转型升级的研究，是新时代坚持党的领导和全面依法治国有机结合的应然选择。

一、地方党政领导班子绩效考核与地方治理模式

在国家治理体系和治理能力现代化的总体进程中，地方治理占据着重要的地位。决定地方治理能力和水平高低的，关键在于地方治理模式的选择。地方治理模式就是关于地方经济、政治、社会、文化、生态等有效运转的体制机制和协作方式。对地方党政领导班子的绩效考核，则是贯穿在地方治理模式“转型升级”全过程的一根“指挥棒”，发挥着关键的制度和行为导向功能。

（一）地方治理模式与治理现代化

2013年11月9日至12日召开的中国共产党十八届三中全会做出了“全面深化改革若干重大问题的决定”，明确指出全面深化改革的总目标是：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”a《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本》，北京：人民出版社，2013年，第3页。有学者指出，治理体系现代化和治理能力现代化可进一步整合，统一称之为治理现代化，这将是中国共产党执政历程上的“第五个现代化”，a许耀桐：《应提“国家治理现代化”》，《北京日报》2014年6月30日第18版。也是决胜全面建成小康，实现中华民族伟大复兴的迫切要求。治理现代化是社会文明进步的标志，治理概念本身是时代发展的产物，是现代性的符号概念之一。在政治话语层面，从统治、管理向治理语境的进化，体现了理论界对于人的社会本质的反思，是近代以来哲学认识理论从主客体向主体间性跃迁的现实表现。学界普遍认可的治理现代化有三个层面的辨识特征：一是多元化的治理主体和理性的治理行为；二是开放和科学化的治理结构；三是民主和法治化的治理方式。b梁军、韩庆祥：《问题、模式与路径：“社会工程”视域下的国家治理现代化》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2017年第4期。相对于中央政权的治理模式，地方治理模式更具实际意义，也更能负载上述特征的具体内涵。在治理现代化的讨论中确立重点范畴时，地方治理模式是不可或缺的主要范畴。

（二）地方党政领导班子与绩效考核

地方治理模式是一个完整的系统，发挥主导作用的是治理主体。坚持党的领导和社会主义制度的根本要求，决定了地方党政机关在地方治理模式中发挥着治理主体作用。社会学家哈维•莫洛奇认为对增长的欲求是促使那些经济政治动员的地方精英能达成共识的首要行为动机。cHarvey Mοlοtch，“The City as a Grοwth Machine”，American Journal of Sociology，82 September, 1976．一段时间以来，对地方党政领导班子绩效考核的核心内容就是经济发展的成绩，这个成绩决定了地方党政领导班子的治理成效，也决定了主要党政领导的进退去留。因此，可看到这样一个连续的逻辑链条：国家治理现代化——离不开地方治理模式——离不开地方党政领导班子的主体作用——离不开绩效考核的导向功能。这样，在当下的国家治理体系与治理能力现代化进程中，地方治理模式是否现代化的问题就与地方领导班子的绩效考核紧密联系在了一起。

（三）地方党政领导班子绩效考核与治理模式“迭代”

人类治理体系的发展史，就是一部地方治理模式的“迭代史”。从共时性的视角来看，欧美国家在近代以来有着比较成熟的地方自治传统，其地方治理模式与中国迥异。而从历时性的视角来看，中国当下的地方治理模式同样有着深刻的历史文化原因。从传统来看，中国有着长期中央集权的历史，地方自治积淀薄弱，从而造就出中央集权与地方宗族乡绅、礼治文化的混合体。一方面，中央集权延伸到地方政府形成了官本位治理，另一方面，一整套礼治秩序渗透在地方治理模式中则大大抑制了地方治理模式自我革新的活力。d麻宝斌、戴昌桥：《中美两国地方治理模式比较》，《吉林大学社会科学学报》2008年第9期。习近平总书记强调：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”e习近平：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社/人民出版社，2016年，第15页。不同时期，国家治理体系的侧重点不同，对地方党政领导班子的绩效考核侧重点也会不同，传导到地方治理模式上也必然呈现不同的特征。改革开放40年来，随着不同时期地方党政领导班子绩效考核的关注点不同，地方治理模式也在不断发生着变化。1981年召开的中国共产党十一届六中全会首次提出社会主义初级阶段的论断以后，社会发展的重点逐步转移到经济建设上，地方党政领导班子绩效考核的重点围绕经济发展指标做文章。党的十九大宣告了中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转变为“人民对美好生活的需求同发展的不平衡不充分之间的矛盾”，针对这个主要矛盾的转变，对地方党政领导班子的绩效考核也必然发生调整，这些转变最终将传导至地方治理模式的调整上，形成治理模式的“迭代”转型。纵观改革开放以来的经济社会发展导向，绩效考核的内容以及其具体方式的动态调整没有形成科学的体制机制，最为明显的特征就是“摸着石头过河”。中国共产党作为中国一切事业的领导核心，在通过党内法规确立绩效考核“指挥棒”，驱动地方治理模式转型升级方面，还存在探索空间。党的十九大以来党内法规越来越成为党建理论研究的热词，意味着以党内法规为抓手，驱动地方治理模式迭代的新时代已悄然开启。

二、地方治理模式迭代的驱动机制：党内法规

党内法规分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等。以党内法规建设推进政党治理，进而促进社会治理，蕴含着国家治理与政党治理相统一的中国政治逻辑。党的十九大进一步明确我国全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，其中就包括深化党的建设制度改革，而党的建设制度改革很大程度是以修订和制定党内法规为其实现形式。

（一）地方党政领导班子与地方治理模式选择

地方党政领导班子一直是我国地方治理的主导力量。我国现有的地方治理模式是改革开放之后，从计划经济体制到市场经济体制、从传统社会治理模式向现代化社会治理模式过渡而逐步形成的。a宣晓伟：《新常态下我国治理模式转型》，《中国经济时报》2017年10月11日第5版。现行地方治理模式主要体现在：地方党委和政府在经济社会发展中起主导作用，中央统一领导和地方相互竞争政绩的制度安排，党委政府主导和选贤任能治理相结合。对地方党政领导班子的考核作为一种激励约束机制，是地方治理模式的重要组成部分，当前其推行方式多为以红头文件的形式来制定考核办法、下达目标任务、兑现奖惩结果。这种模式的好处是高效、灵活，缺点是缺乏“纠偏”机制，充满随意性和不确定性，一旦地方主要领导的判断和看法出现偏差，就会造成很大的目标偏离和不良后果。地方治理模式转型升级目的是实现权力配置更加科学、权力运行更加有序、权力监督更加有效。国家治理现代化的深入推进，对地方治理模式的转型提出迫切要求，将其纳入法治化轨道、实现依法治理成为根本趋势。

相比西方发达国家非常注重政府绩效考核的立法，从国家法律的层面上保障绩效考核制度的权威性，我国在推进政府绩效考核法治化的进展上比较滞后，到目前为止，还没有全国统一的考核方面的基本法。目前规范对领导干部考核的具有党内法规性质的文件还是1998年中组部印发的《党政领导干部考核工作暂行规定》。解决对地方党政领导班子考核有法可依问题，是落实全面依法治国战略的重要体现。高度重视法治、大力推行法治，是以习近平同志为核心的党中央治国理政的鲜明特点。管党治党与国家治理有机结合，依法治国与制度治党、依规治党统筹推进，也是党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要特点。全面依法治国是一场国家治理的深刻变革，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，b《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》，第1页。作为党的历史上第一个加强法治建设的专门文件，确立了全面依法治国的重大战略部署，与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党一并构成“四个全面”的战略布局，完整地展现中央领导集体治国理政的总体框架。国家治理各主要领域的主体框架已经搭建。以从严治党为例，中共中央先后修订出台了《廉洁自律准则》《党内政治生活若干准则》《纪律处分条例》《巡视工作条例》《问责条例》和《党内监督条例》等党内法规，从严治党的制度体系已基本形成。c《中国共产党廉洁自律准则》，2015年10月18日，中发〔2015〕30号；《党内政治生活若干准则》《中国共产党纪律处分条例》，2015年10月18日，中发〔2015〕31号；《中国共产党巡视工作条例》，2015年8月3日由中央纪委会同中央组织部发布，自2015年8月3日起实施，2017年7月1日，中共中央决定修订《中国共产党巡视工作条例》，自2017年7月10日起施行；《中国共产党问责条例》，2016年7月8日，中发〔2016〕19号；《中国共产党党内监督条例》，2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”并明确提出“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治建设的统一领导”，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”基于此，推进对地方党政领导班子绩效考核领域的党内立法，已然成为党运用法律手段领导和治理国家的迫切需要。

（二）地方治理模式的驱动与绩效考核

任何一种治理模式的生成和推行，都有其内在驱动力。改革开放以来地方治理模式的不断改进和完善，一方面动力来自于社会公众对政府提供公共治理和公共服务的要求，一方面来自于上级直至中央对地方官员的政绩评价。随着全面依法治国战略布局的深入实施，以法治化手段推进地方治理在全社会形成了高度的共识。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略，依法执政成为党治国理政的基本方式，管党治党和治国强国与时俱进，党内法规与宪法法律衔接，依规治党与依法治国深度融合，党的领导与依法治国有机统一，法治对全面从严治党的保障作用进一步显现。许多地方在运用考核手段引领发展方向、考核评价干部、规范权力运行、强化监督管理方面做出积极探索。比如，2012年，陕西省委在总结实施了五年的目标责任考核制度经验的基础上，以省委、省政府名义下发了《陕西省年度目标责任考核工作规定》及指标设置、结果运用两个配套办法，并在中央进行了党内立法备案，使陕西省的年度目标责任考核工作开始走上规范化、常态化、法制化的轨道。各地经验的取得，为地方党政领导班子绩效考核法治化的推进起到了未雨绸缪的作用。

（三）党内法规建设在地方领导班子绩效考核中的作用

推进对地方党政领导班子的依法考核，可为社会发展与社会治理提供长期稳定的法治保障。国家治理涉及改革发展稳定、内政国防外交、治党治国治军等国家和社会事务的各个方面，最有效的是法治，最管用的是制度。现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统。依法治国本质上是党领导人民治理国家和社会，管理经济和文化事业，用制度治党管权治吏，防范权力滥用、权力寻租和权力异化，保证人民主体地位，实现人民当家作主的基本途径和根本保障。全面依法治国就是要为国家治理建构法治秩序，提供法治保障，即维护制度权威，推进制度建设。国家治理形成由国家法律、党规党纪等规范手段和道德规范共同构成的综合治理体系。把对地方党政领导班子这个“关键少数”的考核评价用立法的手段固化下来，对一些根本性的问题作出长远制度安排，避免因个人看法改变而改变，可为国家治理现代化提供长期的法治保障。因为考核这根“指挥棒”对党委和政府行为有强烈的引导作用。依法考核地方党政领导班子，或者说让考核走上法治化的轨道，可避免出现多头考核、考核指标层层加码、考核权力被滥用的情况，做到考核主体法定、考核指标法定、考核标准法定、考核奖惩法定。

三、考核制度的发展历程与党内法规的顶层设计

（一）考核制度的发展历程

梳理党史可以发现，中国共产党历来重视干部考核工作，在长期实践中形成了一套行之有效的做法和制度，发展历程大体可以分为五个阶段。早期探索阶段：1921—1978年。早在新民主主义革命时期，中共就开展了干部考核工作，主要表现为对干部的“审查”制度。延安时期，中共中央明确考察干部是组织部重要职责之一，干部考核成为组织工作的一项基本业务。中华人民共和国刚成立，中组部就印发了《关于干部鉴定工作的规定》，干部考核主要实行“鉴定”制。起步发展阶段：1979—1992年。1979年中组部印发了《关于实行干部考核制度的意见》，开始考核德、能、勤、绩。1982年宪法第27条明确规定：“实行工作人员的培训和考核制度”，考核有了根本大法依据。1988年中组部开始对地方县级党政领导干部实行年度考核，1999年开始对中央国家机关司处级领导干部实行年度考核。深化拓展阶段：1993—2005年。1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》，对公务员考核专章做出规定。1995年起，中组部逐步推行县级党政班子工作实绩考核。1998年中组部印发了《党政领导干部考核工作暂行规定》，建立健全了党政领导干部定期考核制度，明确廉洁自律应当作为对领导干部的考核内容，从此开始，干部考核内容为德能勤绩廉5个方面。a宣晓伟：《新常态下我国治理模式转型》，《中国经济时报》2017年10月11日第5版。改革试验阶段：2006—2012年。2006年正式实施的《国家公务员法》构成了绩效考核的基础性文件。b中华人民共和国中央人民政府网站：《中华人民共和国公务员法》，中华人民共和国中央人民政府网站： http://www.gοv.cn/ fl fg/2005-06/21/cοntent_8249.htm，2016年8月20日。同年7月，在经过广泛试点后，中组部出台了地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法，并在地方党政班子换届中普遍运用。2009年7月，中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，中央组织部印发了与之配套的地方、部门、年度考核三个办法，这“一个意见、三个办法”，在各省市县得到了全面实施，标志着比较完备的干部考核评价体系基本形成。2012年7月中组部干部一局曾做过统计，全国31个省区市、394个市（地、州、盟）中的351个、2787个县（市、区、旗）中的2331个，都制定了具体实施办法，形成了体现不同区域、不同层次、不同类型特点的考核评价体系。完善成熟阶段：2013—2017年。党的十八大后，中央对地方的考核从理念到方法上做出重大调整。2013年中组部出台《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，旨在彻底扭转以GDP为中心的考核导向。a《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，《人民日报》2013年12月10日第2版。各级地方党委也先后制定了落实中央精神的考核办法。此后，国家有关部门还制定出台了一些单项考核制度，比如2014年《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》和2016年《省级党委和政府扶贫开发成效考核办法》的出台。

党的十九大对依法推进社会治理、完善干部考核评价机制提出了新的要求。报告提出，“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”b《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》，第1页。党的十九大最重大的理论成果，就是把习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。目前，中央还没有出台一个能够全面体现习近平新时代中国特色社会主义思想的考核办法。修订完善1998年考核暂行规定，系统全面地把党的十八大以来中央对干部考核的新精神，特别是习近平总书记对干部考核的新要求贯彻进去，作为指导地方党政领导班子考核的一个党内法规，具有现实意义。

（二）地方党政领导班子绩效考核的模式

地方党政领导班子绩效考核不仅是一个重大理论问题，更是一个重大现实问题。全国各地对地方党政领导班子的考核进行了大量积极的探索。目前我国几乎所有的省和绝大部分市、县，都在进行不同程度和种类的绩效考核，形成了各具特色的绩效评估模式。大致分为五类模式：c中共中央办公厅、国务院办公厅：《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，2016年，第1-10页。一是与目标责任制相结合的政府绩效评估。以湖南、陕西、山西为代表。二是与经济社会发展指标相结合的绩效评估。以辽宁、广东等地为代表。三是以督查验收重点工作为主的绩效评估。以湖南等地为代表。四是以加强机关效能建设为目标的绩效评估。如福建、吉林、重庆等省（市）在行政机关开展行政效能监察工作。五是以公共评议为主要方式的绩效评估。以甘肃、福建为代表。由于对地方官员的考核是一项复杂的系统工程，各地探索中的做法存在很大的差异，迫切需要从顶层设计的层面，通过党内立法进行规范。

（三）党内法规关于绩效考核的顶层设计

1.确立习近平新时代中国特色社会主义思想作为考核的理论依据。建党以来，党在干部工作中积累的基本经验，在领导班子考核中发挥着基本原则的作用，如德才兼备、以德为先，发扬民主、群众公认，实事求是、客观公正，注重实绩、综合分析等。党的十九大做出重大判断，中国特色社会主义进入了新时代。虽然党的十九大报告中对地方党政领导班子考核没有具体直接进行论述，但从以往习近平总书记对干部考核的一系列重要论述，可总结提练出一些方向性、原则性的要求。一是强调要改进干部考核评价制度。二是强调要改进考核指标体系。三是强调要改进考核的方法手段。四是强调要改进考核结果的运用。习近平总书记关于考核工作的论述，回答了考核怎样引领发展、怎样评价干部、怎样识别干部等重大问题，是考核地方党政领导班子的重要指导思想。同时，西方国家在政府绩效管理和绩效评估方面的相关理论，以及我国古代官吏考核制度留下的历史成果，也可借鉴。

2.建立符合“五位一体”和“四个全面”顶层设计的考核指标体系。考核指标体系是引领发展的风向标，在考核中起关键作用，如何通过指标的合理配置使考核体系更符合实际，历来是学界研究的重点问题。我国1985年引进和建立了GDP核算指标，1992年以来，GDP成为我国国民经济核算的核心指标，在促进经济发展中发挥了重要作用。2010年以来，我国经济总量已是世界第二大经济体，但曾经以GDP为中心的考核所形成的“指挥棒”效应导致的环境问题、社会问题等日益引起学界重视。徐祖荣认为，政府绩效考核应该引入绿色GDP和国民幸福总值CNH，指标体系应包括经济发展指标、国民生存指标、国民发展指标、国民幸福指标，重新构建地方政府的政绩考核体系。a徐祖荣：《构建以GDP和CNH为主要内容的地方政府政绩考核体系》，《求实》2007年第9期。范柏乃以政府绩效评估为核心，以政府绩效管理为主线，围绕政府绩效评估与管理系统的若干核心问题进行深入的理论探索和实证分析。b范柏乃：《政府绩效评估与管理》，上海：复旦大学出版社，2007年，第28页。桑助来2004年在国内首次设计提出了包括33个指标的政府绩效评估指标体系。c桑助来：《中国政府绩效评估报告》，北京：中共中央党校出版社，2009年，第1页。洪向华等学者认为，在设计地方领导干部绩效考核评价体系时，要充分考虑各主体功能区的定位，体现优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类不同功能。d洪向华：《当前党政领导干部绩效考核制度存在的问题及对策》，《中共中央党校学报》2011年第6期。这些研究都基于当时考核工作实践的发展和国家对经济社会发展的要求，有很好的参考作用。当前，亟需以法治化的形式确立新的发展理念，以彻底扭转过去以GDP为中心的考核导向。党的十八大后，经济运行速度换挡、结构调整、动力转换，进入新常态。发展理念、发展方式的调整变化，对完善干部考核机制提出了新要求。党的十九大报告强调，完善坚持党的领导的体制机制，要“坚持稳中求进工作总基调，统筹推进‘五位一体’总体布局，协调推进‘四个全面’战略布局，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。”e《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》，第1页。对地方党政领导班子考核的指标体系，必须体现这些新要求。一是要全面体现“五位一体”总体布局。二是要系统体现“四个全面”的战略布局。三是要科学贯彻“五大发展理念”。

3.规划面向全面建成小康社会和社会主义现代化国家新征程的目标任务。党的十九大对决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程做出战略规划。各级地方党委和政府的一切工作，都要服从这个安排，体现协同性。对地方领导班子考核分阶段目标任务的设定和规划，也应以这个大的阶段规划为纲。

4.再造基于信息化和互联网条件下的政府绩效治理和评估模式。借助于互联网等信息技术的有效支持，运用大数据、新媒体等公众信息平台以及引进第三方评估机构，能够在更大范围整合政治理性、价值理性和技术理性，构建更加科学有效的政府绩效协同治理体系。习近平总书记在十九大报告中强调，要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。对地方党政领导班子的考核立法，除了规范传统的考核方式外，还迫切需要紧跟信息化发展进程，体现科技发展对考核方式的深刻影响，在三个方面积极回应。一是应用大数据推进绩效治理流程优化和再造。充分利用大数据平台，全面收集和深入挖掘考核部门相关信息和数据，构建考核信息综合管理平台。二是运用新媒体搭建多元主体有效参与平台。建立APP群众网上评价系统，运用新媒体让利益相关者、工作相关者和公众直接评价被考核单位，企业、群众在服务窗口办事结束后，可通过手机对服务质量打分。三是引用第三方机构提高绩效评定客观公正性。构建着眼于自上而下和自下而上相结合的双向互动机制，推进多元主体的绩效协同治理。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。全面依法治国是中国特色社会主义的重要保障。把党的领导贯彻落实到依法治国全过程，对地方党政领导班子这个在发展模式中起主导作用的主体进行依法考核，是全面依法治国的重要组成部分。推进对地方党政领导班子的绩效考核立法，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，是中国特色社会主义制度自信的重要体现。把新时代中国特色社会主义新思想作为理论依据写入考核立法，统筹考虑考核党内法规和现行法治体系的对接与融合，使对于地方党政领导班子的绩效考核全面进入法治轨道，必将对我国社会治理和社会发展起到推动作用。