大理模式：宅基地制度改革试点的法理探索

杨一介

(中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732)

十八大以来，农村宅基地制度改革进入了一个崭新的阶段。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重、稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”2015年颁布的《农村综合性改革实施方案》提出：“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，改革完善农民住房保障新机制，对农民住房财产权做出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。”为实施宅基地改革政策，2015年2月，全国人大常委会授权国务院在试点行政区域暂时调整实施有关法律的规定的决定中，涉及宅基地法律制度的内容包括两个方面，一是宅基地审批，二是农民住房财产权抵押中房屋和宅基地使用权的关系。具体而言：(1)在试点县(市、区)行政区域，暂停《土地管理法》第44条第3款及第4款的实施，将宅基地审批权限调整为使用存量建设用地的，由乡(镇)人民政府审批使用新增建设用地的，由县级人民政府审批。(2)在试点县(市、区)行政区域，暂停《物权法》第184条第2项、《担保法》第37条第2项的实施，在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革的基础上，赋予农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押融资功能，允许以农民住房财产权抵押贷款。

云南省大理市既是宅基地制度改革试点，也是农民住房财产权抵押融资试点。本文着眼于大理市宅基地制度改革的基本经验，在此基础上分析其中的法理意义，进而提出完善宅基地法律制度的基本思路，以期抛砖引玉。

一、大理市宅基地制度改革试点的主要做法——银桥经验*笔者的调研得到了大理市银桥镇党委和政府的支持和协助，但文责自负。

大理市银桥镇是该市宅基地改革的先行试点，其宅基地制度改革工作取得的成效主要体现在集中规划、批新让旧和有偿使用等方面。

(一)集中规划与批新让旧相结合

为构建宅基地供需平衡新机制，银桥镇实行宅基地统一集中规划和批新让旧相结合， 即“一个池子蓄水，集体收储宅基地”“另一个池子放水，将宅基地分配给最急需的住房困难户”。其集中规划和批新让旧相结合的具体做法是：整治空心院落、盘活村庄规划区的死角地、空闲地，集中调整和审批宅基地。集中调整宅基地的办法是先将拟整治的地块统一收归集体，由集体补偿原宅基地使用权人，有偿收回的地块成为新批的宅基地地块。有偿收回的补偿标准，参照市辖区内本地同期重点工程征地价格标准，一般不高于10万元/亩。批新让旧指的是自愿退出宅基地使用权的农户，在符合审批条件的前提下，可以再向村集体申请宅基地地块。村民申请宅基地地块坚持一户一宅原则。一户的认定以依法登记的独立户口为单位，以户口簿记载的户主为宅基地使用权人。

根据集中规划和批新让旧相结合的基本规则，在银桥镇政府指导下，镇辖区内的各村民委员会根据其各自然村的人口数、住房困难户数和宅基地规划宗数等因素，制定宅基地分配建设方案，并将该建设方案报镇政府，由镇政府下达各自然村当期可使用的宅基地指标和相应的宅基地宗数。经村民表决和政府审批，旧宅基地上的农户申请在新规划的宅基地上建房的，需将其房屋和原使用的宅基地使用权转让给其共居者(如兄弟)或邻居。从目前来看，集中规划和批新让旧相结合的宅基地供给办法已经取得较好的效果。例如，2015年马久邑村民委员会有3个自然村共集中规划了19宗宅基地，解决了20户住房困难户的用地需求。五里桥村委会的五里桥自然村共有336户农户，统一规划了总面积为46亩的宅基地，宅基地宗数达91宗，目前已使用56宗，剩余的35宗将分期分配给符合宅基地使用权取得条件的农户。双阳村委会双鸳自然村通过将废旧院落用地收归集体后统一拆除旧房、统一规划来实施空心村整治，重新规划了46宗宅基地，预计可基本满足未来十年村民对宅基地的需求。银桥镇集中规划的宅基地地块，公共道路宽度为5米，巷道宽度为4米；每宗宅基地的规划面积为0.36亩，其中建筑用地为150平方米、院落用地为90平方米。

大理市银桥镇的宅基地集中规划和批新让旧的实施以自然村为基本单元。农户取得宅基地使用权的程序如下：农户提出取得宅基地使用权的申请，各自然村召开村民会议，根据家庭人口结构和人均住房面积评定住房困难户；住房困难户评定后，先由住房困难户自行协商各自取得的地块，协商不成时则以抽签方式决定宅基地使用权取得的顺序；此后，公示取得宅基地指标的农户，公示后将宅基地指标分配给符合条件的农户，取得宅基地指标的农户以村集体收回土地的成本价取得建设宗地。

(二)有偿取得宅基地使用权

推行宅基地的有偿使用是大理市宅基地制度改革试点的又一个做法。宅基地的有偿使用有两层含义，一是住房困难户以村集体收回土地的成本价取得宅基地指标，二是由村集体向宅基地使用人收取宅基地使用费。后者包括少批多占宅基地的有偿使用和改变宅基地用途的有偿使用两种情形。具体而言，村民少批多占土地修建自用住宅的，由村集体组织按不低于30元/平方米/年的标准对多占部分收取有偿使用费。对宅基地改变用途用于经营而收取有偿使用费的理由在于，农民对宅基地只有自己居住的使用权，宅基地用于商业经营已改变了宅基地的特定用途。宅基地用于商业经营而收取有偿使用费，以合法凭证为依据实行分类处理。整块宅基地用于商业经营的，依据宅基地使用权证上的面积以30元/平方米/年的标准收取集体建设用地有偿使用费；整块宅基地中部分面积用于商业经营的，根据实际用于商业经营的面积以10元/平方米/年的标准收取集体建设用地有偿使用费；对少批多占或未批强占，但符合土地利用总体规划和村庄规划建设用地范围的，由村集体组织收回宅基地使用权后，再出租给经营户，以200元/平方米/年的标准收取有偿使用费。宅基地有偿使用费实行年租制，一年一收，属于集体经济收入。收取的宅基地有偿使用费，60%用于村组集体公益事业建设，20%用于宅基地管理，10%用于管理者年终绩效考核奖励，其余10%用于其他支出。

(三)通过村民自治体现农民集体的主体性

大理市宅基地改革试点的实践表明，通过村民自治的途径实现村庄内宅基地的分配和使用，使得宅基地使用权取得的公平性得到了充分体现，宅基地使用权取得的长效机制也得以建立。进而言之，经过村民之间的充分、平等协商，以农民集体为主体来推动宅基地集中规划和批新让旧，既能实现宅基地规划的有效性和村民住宅用地的高效利用，也能促进宅基地使用权初始取得的公平性。同时，如何克服基层政府和农民集体之间因土地利用方式而发生的冲突，[1]既能进一步提高基层政府实施宅基地管制的效率，又能充分体现农民集体组织在宅基地规划和分配中的主体地位，大理市的改革试点工作取得了可供其他地区参考的经验。

二、宅基地使用权取得和交易的基本规则

大理市宅基地制度改革工作中推行的有偿使用为分析宅基地使用权取得和交易规则提供了新的视角。

(一)宅基地使用权有偿取得的正当性

一般而言，宅基地使用权的取得，指的是农民集体成员以户为单位取得宅基地使用权，这种取得属于初始取得。宅基地使用权的初始取得与宅基地使用权人的成员权有关。宅基地的集体所有指的是由该农民集体的成员集体所有。因此，农民集体成员资格的界定和成员权的实现方式既是集体所有权的有效实现形式，也是村民取得宅基地使用权的基础，无成员权即无宅基地使用权。宅基地使用权取得机制中宅基地使用权人的范围有变化，如退休回乡职工和华侨曾经可以取得宅基地使用权，而现在的集体成员一般限于“集体经济组织成员”，其原因在于集体成员资格的界定标准发生了变化。发挥村民自治组织的民主管理作用，*参见：2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。其途径之一是在符合规划的情况下,在众多的申请者中如何选定拟分配宅基地的申请者,应由村民自治组织依合法有效的议事规则或村规民约来加以解决。[2]

无偿性是宅基地使用权取得的基本特征之一。然而，宅基地使用权无偿取得规则的实施效果表明，宅基地使用权的无偿取得造成宅基地的不经济使用，多占多用由此而生。[3]宅基地的无偿使用，由于缺乏经济成本的约束，土地利用的无序扩张和违法违规难以避免。另一方面，缺乏有效的宅基地使用权流转和退出机制，则可能导致宅基地闲置。农民集体所有权不仅是宅基地使用权初始取得的法律基础，也是宅基地有偿使用的法律基础。其中的一个问题是，宅基地使用权取得方式从无偿转变为有偿的正当性何在？

长期以来，无偿性是宅基地使用权取得的一项基本原则，而这种无偿性被主流观点解释为其福利性，即村民无偿取得宅基地使用权乃是为村民提供福利。但这种观点在农村社会经济条件发生根本性变化后缺乏充分的法理支持。物权立法对宅基地使用权法律地位的确认，已充分证明其为农民的一项财产权，而不是农民无偿享有的一项福利。宅基地使用权的取得是否需要支付对价，其法律基础是集体所有权。以集体所有权为法律基础的宅基地使用权取得的无偿或有偿，能够体现集体成员的意志，并将集体成员的意志转变为集体成员需要遵循的规则，因而具有了正当性，也具有了可操作性。以无偿方式取得宅基地使用权而导致诸多弊端的一个原因，在于这种取得方式缺乏科学的法理基础。

(二)宅基地使用权退出

与宅基地使用权取得相对应的是宅基地使用权退出。批新让旧是宅基地使用权退出的一种方式。宅基地使用权退出受到农户是否定居城市、土地区位、退地政策和退地后的就业等多种因素的影响。[4]为克服农户退出宅基地使用权后无力购买房屋以解决居住养老的问题，[5]则应从保障农户居住权和其土地权益不受减损来考虑。宅基地使用权人离开集体土地或脱离农民集体而导致的地权变动(转让、抛弃、由集体收回等)是宅基地使用权退出，[6]但宅基地使用权退出还应包括村社集体组织内部的宅基地使用权再分配导致的宅基地使用权变动，如拆旧建新时的原宅基地使用权退出。在实践中，宅基地使用权退出更多是指因实施村庄治理而发生的宅基地使用权变动。村庄内部的宅基地使用权转让交易，宅基地使用权变动遵循了物权变动的一般规则。另一方面，对因土地整理、村庄整治、宅基地置换等因素而导致的宅基地使用权退出，无法从不动产交易的一般规则来衡量。

(三)宅基地使用权交易的限度

实现“户有所居”是农民的一项基本财产权。为保障农民集体成员以户为单位取得宅基地使用权的权利，坚持一户一宅的宅基地使用权取得规则，有其坚实的社会基础。宅基地制度以满足村民建盖住宅及其附属设施的需要为主要目的。根据物权法的规定，同为用益物权，宅基地使用权不像建设用地使用权一样具有收益的权能，这影响了宅基地使用权交易的法律地位，也影响了其资产性功能的发挥。因此，赋予宅基地使用权收益的权能应当成为增加农民财产性收入的一个途径。然而，与保障宅基地使用权人对宅基地的占有、使用、收益的权利同样重要的是保障农民“户有所居”的权利。对将宅基地用于非生活性、非自用性的用途的正当性的解释，需要在保障农民“户有所居”权利的前提下，从赋予宅基地使用权更多权能的立场来理解。

可交易性是财产权的内在本质，财产权的交换价值在交易中得到体现。宅基地使用权交易，终归是由当事人之间的供需关系来决定。开禁城镇居民到农村购置闲置房屋，可以缓解城市商品房的刚性需求、增加农房的财产性。[7]农房买卖的合法性问题直接关系到宅基地使用权交易的合法性。但是，禁止或限制宅基地使用权交易的法理基础首先不在于土地用途管制，而在于村民居住权的保障。城镇居民享有的建设用地使用权与农民享有的宅基地使用权均为权利性质相同的用益物权。[8]另一方面，集体经营性建设用地使用权的交易规则也无法适用于宅基地使用权交易。其中的原因在于，宅基地使用权交易在遵循不动产交易一般规则的同时，应着眼于农村住宅用地基本功能和农业多功能性的维护。

三、重建宅基地管制规则

为适应城乡一体化的发展和城乡融合，完善宅基地使用权、更新宅基地管制规则，以维护宅基地管制机制的有效性。

(一)宅基地管制机制失效原因分析

利益空间激励农民突破管制占用宅基地，形成一户多宅、面积超标等，低成本取得宅基地使用权固然是其中的一个原因，[9]但更多的原因可能还在于宅基地的农民集体所有和农户取得宅基地使用权之间尚未建立一个有效的平衡机制。这种机制的建立，一方面需要强化农民集体的主体地位，另一方面需要建立具有可操作性的宅基地使用权取得规则。

宅基地管制机制无法有效遏制宅基地使用权隐形市场的生成和发展。在实践中，宅基地管制不仅指土地规划和用途管制，还指一户一宅和宅基地使用权交易的禁止或限制。问题在于一户一宅、限制宅基地使用权转让与宅基地使用权随住房所有权移转而移转等规则之间存在矛盾和冲突，而且这些矛盾和冲突会导致宅基地面积超标、一户多宅等。户籍制度的功能曾经主要是严格限制农村人口向城镇迁移，而限制农房买卖的制度则主要是限制城镇人口向农村迁移，以此制止土地投机，加强村镇建设用地管理。[10]宅基地使用权转让受到受让人身份的限制的原因之一是受让人不具有农民集体成员资格。这种成员权规则又影响到了宅基地使用权交易的合法性。另外，在很大程度上，宅基地使用权退出的补偿机制、旧村改造、户籍制度改革等涉及的存量宅基地调整、盘活、整理等缺乏具体、有效的操作规则，也影响了宅基地管制机制的有效性。

村庄的无序扩张也是规划不断变更的结果。由于村庄规划的不断变更，规划缺乏积极的引领作用，出现了农村居民点面积不增反减的悖论。由于不能对居住用地的需求做出准确判断，合理确定居住用地发展规模的规划原则成为一厢情愿的规划。稳定性和可预见性是规划追求的一个目标，但土地利用总体规划和村庄建设规划不能适应人口和家庭结构变化时，规划的稳定性会受到削弱。

为实现公共利益、促进公序良俗的形成，公法对宅基地使用权的规制更多地体现为实施宅基地利用规划和用途管制。[11]禁止城镇居民到农村购置宅基地，*参见：2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)。保障农民利益固然是其中的一个重要原因，但以城镇居民和农村居民(本集体经济组织成员)的二分法为标准限制宅基地使用权交易，可能用错了宅基地管制的方向，误解了宅基地管制的目的和管制的基本规则。

另外一个需要关注的问题是，宅基地规划用地收储补偿款没有来源而由政府垫资，但缺乏配套公共基础设施建设项目和资金支持，既影响了规划的推进，还可能造成基层政府和村民自治组织之间关系的混乱。鉴于此，应制定宅基地收储补偿的公共财政政策。

(二)重构宅基地功能

农村住宅用地和城市住宅用地适用不同的土地利用规划和土地用途管制规则，主要是由其所承担的功能不同决定的。宅基地使用权移转与土地用途改变属于不同范畴，前者由不动产交易规则调整，后者则由土地管制规则调整。宅基地使用权移转不是土地用途改变的原因。

宅基地使用权人在宅基地上建造住宅及其附属设施，其目的是否应当与从事农业生产经营相关，而且应将农业生产经营置于农业的多功能性的背景下，是更新宅基地用途管制的重要议题。

(三)赋予农民集体规划自主权

为实现宅基地管制的有效性，宅基地管制应立足于实现村庄规划的稳定性，以管制为本位的宅基地分配和取得方式转变为以农民集体为本位的宅基地分配和取得方式以及宅基地指标管理机制。在坚持土地用途管制、维护土地规划稳定性的前提下，赋予农民集体组织更多的规划自主权，以适应村庄人口的变动和村庄功能在城乡融合背景下发生的变化。为实施村庄规划并实现其有效性，赋予农民集体组织与其职能相适应的规划权和管理权，基层政府的管制权主要体现在对村庄用地合法性的审查和干预，而不参与具体宗地的分配和管理。至于农民集体组织实施规划权和管理权而产生的纠纷，可探索通过完善村民自治机制的途径来解决，使宅基地治理成为实现乡村治理现代化的重要组成部分。

结 语

集体土地所有权制度建设的推进可以为实现集体成员集体所有的更为清晰的法律表达提供有效的途径，*村民会议讨论决定宅基地的使用方案，属于村民小组的集体所有的土地的经营管理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。参见：《村民委员会组织法》第24条第6项、第28条第3款。村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体。参见：2011年11月《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)。这表明，村民小组在很多情形下是集体土地所有权的主体；村民自治组织是集体土地所有权主体农民集体的具体化。参见：《村民委员会组织法》第3条第3款。进而可以为宅基地使用权在村社内部的取得和分配提供基础性的制度支持。农民集体的主体地位，既要通过探索农民集体所有权的有效实现形式来表达，也要通过农民集体参与到村庄规划中来体现。坚持农民集体所有的性质不变的原则，在实践中主要体现为坚持和保障农民集体的主体地位。 为坚持农民集体的主体地位，可探索通过村民自治的途径，保障和维护农民集体在宅基地使用权的分配、有偿使用和退出以及集体资产管理中享有充分的决策权。与此同时，保障农民集体收益权的实现，同样是体现农民集体主体地位的必要途径。宅基地有偿使用或退出的收益，应作为农民集体的土地增值收益，以此进一步体现农民集体的主体地位。同时，为适应村庄人口和功能已经发生的变化，在保障村民居住权、维护土地用途管制基本原则的前提下，探索宅基地用益物权的实现方式和途径，为农民住房财产权权能的扩展奠定坚实的法律基础。

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