依法治港和有序融合 ——十九大报告涉港论述之法理解读

田飞龙

(1.北京航空航天大学 人文与社会科学高等研究院， 北京 100083；2.北京航空航天大学 法学院， 北京 100083)

一、引言：十九大报告开启“一国两制”新时代

十九大是中国共产党建党史和新中国治理史上的里程碑，是中国以初具规模之资本、制度、文化与全球治理视野总结规划全面改革发展的重大历史事件。〔1〕在洋洋三万余字的十九大报告中，涉及“一国两制”与港澳台治理的部分占据了重要的文字比例与结构性地位。其中，香港是“一国两制”实践最早、法律成形最早、内外张力最为复杂、典范性与制度实验价值最高的地方自治区域。〔2〕在香港回归20周年这样的“中期时刻”〔3〕，十九大报告继往开来之战略定位与规划，对于“一国两制”在香港的继续成功实践及其对国家治理的反哺预期有着基础性的指导意义，确立了“一国两制”新定位〔4〕，有助于开启“一国两制”新时代〔5〕。

十九大报告涉港论述主要集中于三个部分：(1)报告第一部分关于过去五年工作有专节“港澳台工作取得新进展”；(2)报告第三部分将“一国两制”作为新时代中国特色社会主义基本方略之一加以确定；(3)报告第十一部分专章论述坚持“一国两制”，推进祖国统一。报告将港澳台合并论述，但又将港澳与台湾有所区分，这是因为港澳所涉乃“一国两制”内部的治理问题，但台湾所涉则是国家完全统一的结构性问题〔6〕。

放宽历史的视界，在西方主导的全球化长周期里，港台一度是大陆现代化与国际化的对标范本，而港台资本家与学者也每每在大陆人眼中成为人生成功的典范，而这一切的背后，最根本的因素被追溯到对西方模式的“精致尾随”。〔7〕当全球经济体系和意义话语完全掌握在西方一边时，港台就成为西方对落后中国的示范窗口以及落后中国现代化的准入关卡。台湾海峡与深圳河因而负载了特定的文明冲突与文化竞争的世界历史内涵。是在这样的宏大历史背景下，“一国两制”逐步成为大陆处理与港台关系的基准思维，而港台亦得以安享这种“文明代理权”所带来的经济、文化与政治红利，具体而言就是香港基本法和“九二共识”分别维系的高度自治或实质分治状态。当然，香港是严格“一国”之下的高度自治，属于“内嵌型”“一国两制”，而台湾则是宽泛“一国”之下的完全自治，属于“外挂型”“一国两制”。

港台之“一国两制”现实秩序根源于全球化过程，也受到这一过程变迁的直接影响〔8〕。“一国两制”背后包含着某种观念上的实用主义和实力上的均衡主义，中国的决策者并未严格遵循主权国家原理来建构一种规范主义的国家宪制〔9〕，而是承认现状并予以合法化，将规范性的国家统合目标后置，即对香港是“五十年不变”，对台湾是“和平发展”〔10〕。但是，现状合理性受到全球化秩序的持续严格塑造，当中国由卑微的全球化尾随者逐步转变为新全球化定义者时，这种“维持现状”式的“一国两制”安排就日益不符合整体国家利益，也不符合港台的发展利益，而需要加以适当调整了。这种国家立场的调整取向是推动“一国两制”从原初的松散协作型向紧密融合型转变。在这一转变过程中，香港基本法仍然可以“五十年不变”，“九二共识”下的台湾仍然可以“和平发展”，但“两制”不再模糊分立，而是突出宪制性的“融合”主题。

一叶落而知天下秋。大陆崛起及其对全球化秩序的再造，尤其是“一带一路”〔11〕系统规划的有效推展，使得港台的“亚洲四小龙”优势被对冲，其自治体系日益受到国家资本与政治力量的渗透与整合。港台习惯于称之为“统战”，比如“太阳花学运”期间就将两岸新协议一概视为“统战阴谋”，而香港本土派对于内资背景的香港开发以及中联办的政治影响力过度敏感，其社会运动隐约指向北京。对新全球化及国家整合的过敏反应，以及对自治空间完整性的未来主义焦虑，共同作用于港台相对狭小和脆弱的岛民心理之上，刺激并加速了其寻求外部援助及本土分离的政治论述和行动。“港独”追随“台独”应运而生，已然破坏了“一国两制”的旧有默契和底线，反向刺激国家加速对港台的宪制性整合，比如国家近期提出了以“融合发展”取代“和平发展”的战略构想并逐步付诸实践。这就造成了一种关于“一国两制”未来发展的新趋势，“一国两制”进入有序融合时代。

在此背景下，以过去五年对港工作新发展为依托，以《习近平在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》(本文以下简称为“习近平七一香港讲话”)为前奏，以十九大报告涉港论述为基调，以依法治港和有序融合为战略性抓手，2017之后的香港“一国两制”实践正在稳健有序地进入一个切合“中国特色社会主义”整体发展的“新时代”。本文即聚焦于十九大报告涉港论述的背景、内涵与战略指向展开解读与分析，为“一国两制”的未来发展澄清基础和方向。

二、背景与前奏：习近平七一香港讲话的政策要义

比较习近平七一香港讲话与十九大报告涉港论述，可以清晰发现其中基本思路与政策论述的连续性，同时将十九大报告涉港论述放置于香港回归祖国20年之际习近平的权威性讲话背景之中，与之进行融贯性解释，也能够更加全面准确地把握中央治港方略的精髓。

2017年7月1日，习近平主席在香港会展中心庆祝香港回归祖国20周年大会上发表重要讲话。这是香港与国际社会期待已久的一次讲话，希望从中觅寻中央治港的新思维。整篇讲话铿锵有力，充满历史感、民族正义观和国家法治观，对于澄清长期以来关于“一国两制”与基本法的诸多误解和偏见，对于重建中央主导的基本法法理学及形成对香港自治与法治的有效监督体系，保障“一国两制”在港实践不变形不走样，具有重要的战略指导意义。〔12〕

历史观的回溯与清理成为讲话的重头戏。这并不奇怪。因为长期以来，香港所谓的“爱国”至多关涉“文化中国”，而与“政治中国”渐行渐远，甚至“港独”本土主义〔13〕连“文化中国”亦缺乏有效认同，这使得“一国两制”赖以存在的政治文化基础遭到冲击和消解。香港的去殖民化因回归过渡期的政策失误及形势局限也未能有效开展，导致殖民史观横行于香港，至今未有改观。与殖民史观相配合的是香港本土史观的兴起，二者共同编织成香港反对派的精神底色，成为一种对抗国家及破坏“一国两制”宪制基础的历史观。与之相比，爱国爱港史观则处于艰难的转进重建阶段，在香港明显失衡的公共文化与媒体生态中处境并不乐观。与历史观危机相比，基本法法理学的本地化及对抗意识也很突出，背靠“普通法适用地区”的香港本地法理学未能合理兼容及整合入中国法律体系及法理学体系。

因此，在香港回归祖国20周年之际，习总书记侧重回溯历史、重构法理，试图为未来的中央治港与香港本地管治提供必要的监督和指引，这本身就具有重要的纪念与建构意义。

(一)爱国爱港史观的重建

习总书记在讲话开篇即用相当篇幅回溯中国和香港地区的历史，凸显了对殖民主义的批判和对民族正义观的弘扬。在2017年的特定历史时刻，中国最高领导人如何看待1840年来的百年近代史以及香港的历史性质，是一个关系“一国两制”之历史观与国家理性的重要问题。习总书记的历史回溯之线索与立场非常清晰：

其一，近代史的“苦难”意识。讲话中多次提及“苦难”“屈辱”“悲痛”等归属于中华民族的集体情绪和历史体验，这种民族性记忆的重新规整有助于打通百余年殖民史对香港与国家命运共同体意识的文化与政治隔离，也有助于从源头处清理构成香港人核心政治意识的殖民史观与本土史观，推动一种合理而适当的“去殖民化”，重建爱国爱港史观。中国近代史整体上是屈辱苦难史，也是民族团结与建设的发达史，但苦难是基本氛围与背景，是民族奋斗牺牲的历史动因。

其二，对殖民主义的“批判”意识。“苦难”意识是中华民族的一种身体化的历史体验，但如何对待及转化“苦难”意识，各民族却有不同表现。中华民族是有尊严和文明自信的民族，面对殖民主义带来的深刻“苦难”和“屈辱”，出现了此起彼伏的救亡图存与维新革命运动，但这些爱国主义进步运动不是一种精神上自我放弃和屈服的“全盘西化”运动，而是“中学为体、西学为用”式的自主性革新与改良。与学习西方先进经验相伴而行的是，中国保持着对殖民主义侵害行为的严肃政治批判立场。这种批判既是对自身遭受“苦难”的本能性反应，也是对殖民主义两面性的理性意识，更是使中国成为被殖民国家解放斗争的重要领导力量。对殖民主义的“批判”意识及其文化成果本身就是香港匮乏而亟需的“去殖民化”素材与营养。如何讲好中国近代史中的“反殖民主义”国家故事，使香港青少年具备对国家近代史的完备理解与认同，是香港国民教育的关键议题。

其三，基于党的领导的“奋斗”意识。在讲话中，习总书记凸显了中国共产党之“建党”与“建国”大业的历史创造性意义。党的领导权是历史形成和人民选择的，这是一个客观事实。面对英国鸦片战争所揭开的中国半殖民地史，习总书记的概括是“写满了民族的屈辱和人民的悲痛”。这似乎成了中华民族无法摆脱的历史命运，之前每一次的救亡图存运动，无论是洋务运动、戊戌变法、辛亥革命还是后来的国民革命，都在列强干预和内部四分五裂的政治消耗下归于失败，民族苦难命运未能改变。中国共产党的建国大业实现了中国人民在历史与政治上的完全出场和站立。因此，完整的香港历史观应适度容纳与国家命运密不可分的党史与党的基本理论，这是“一国”对“两制”的必要精神统合。

其四，辩证务实的“一国两制”国家理性。内地的近代建国史与香港自身的现代史尽管有所交织，但香港毕竟曾遭受英国的殖民统治，禀有英国政治社会文化的构成性特质，尤其是主导社会文化的香港华人精英对英国文化的吸收与内化达到了相当的程度，而且香港社会的治理架构也是英国式的。面对这样一个“极度”西化的社会，如何设计宪制框架及进行具体管治是一个重大挑战。习总书记回溯了香港回归谈判的历史及“一国两制”在促成回归和形塑基本法秩序上的国家理性，彰显了共产党人的辩证务实思维以及在发展演变中解决矛盾分歧的历史唯物主义观念。“一国两制”成为一种“以时间换空间”的政治实验。

其五，对爱国爱港史观重建的积极期待。基于上述历史回溯与史观清理，习总书记提出了如下三个基本判断：第一，香港的命运从来同祖国紧密相连；第二，回到祖国怀抱的香港已经融入中华民族伟大复兴的壮阔征程；第三，香港同胞同内地人民共享伟大祖国的尊严和荣耀。这样的判断既是对中华民族百年奋斗史的浓缩与升华，也是对小平同志1980年代“爱国者治港”之宪制原则与历史自信的合理延伸。

总之，历史观回溯的根本目标在于促进一种“爱国爱港史观”的生成及主导化，以对冲消解150余年形成的殖民史观和依托殖民史观对抗国家的本土史观。这对香港政制发展前途亦有重要启发，即香港反对派如不能与时俱进更新历史观，转化为“忠诚反对派”，从“背向国家的民主观”转为“面向国家的民主观”，则其政治命运、政治利益甚至香港民主前途都会受到严重损害。缺乏历史共识，缺失国家认同，是香港反对派之“民主回归论”的重大精神缺陷〔14〕，习总书记的历史观论述或许有助于香港社会在“一国两制”的新阶段觅寻到精神转型的正确方向。回归20年，香港的“精神成年”或许仍有前路要走。以资深香港学者吕大乐教授的话来说，“时至今日，经历了三十多年(由中英谈判至今)的政治过渡，香港人始终仍未发展出一套站立于‘一国两制’基础之上的香港论述”。〔15〕

(二)宪法与基本法夯实宪制基础〔16〕

香港是法治社会，但这种法治是殖民法治的“基本不变”，在回归初期保持繁荣稳定及便利内地利用香港平台学习现代化与国际化基础经验的特定阶段或有其合理性，但随着中国自身的全面现代化及对新全球化的担纲，香港法治正在面临一种“国家整合”的必要性和宪制压力。人大释法与决定在回归20年来对香港法治进行了一定的监督与整合，〔17〕但还不够系统化和制度化，在法理上亦不能与香港本地的普通法体系相对抗与整合，因而需要更完整系统的法理纠偏、重构与体系化。

“一国两制”是中央治理香港的基本方针，基本法是中央治理香港的基本规范。回归20年之际，如何更加全面准确地理解“一国两制”的内部逻辑、“一国”与“两制”的具体关系，以及如何看待宪法与香港基本法及香港法治变迁的关系，一直是“一国两制”香港实践的重点和难点。香港人习惯于将基本法称为“小宪法”，习惯于按照普通法传统加以解释和实施，这是香港法治的固有思维和方式。这种延续普通法传统的香港法治在处理普通的涉基本法案件时基本可以接受，甚至是显著的制度优势，但是在处理涉及国家主权、安全和发展利益，甚至涉及基本法整体秩序利益时，就会跑偏、走样、变形。这些情况在回归20年来央港的多次宪制争议中暴露无遗，所以有早期护法法学家的权威论述，有多次人大释法与决定的纠偏，有白皮书法理学的系统整合。但这些还远远不够。

习总书记在讲话中对“一国两制”的未来发展提出了“四点意见”，其中前两点就是关于“一国两制”与基本法法理学的重建重构问题，相对完整地阐发了香港法治的宪制基础与制度变迁问题，为依法治港和香港新法治的生成提出了国家理解与国家期待。

第一，宪制基础论的更新。从单纯强调基本法的“小宪法”地位到宪法与基本法共同构成宪制基础的共同基础论，来自于白皮书法理学的更新，这是中央在依法治港层面的理念性进步。此次习总书记讲话更进一步突出“共同但有区分”的宪制基础论，即宪法高于基本法，宪法是基本法及特区制度的法律渊源，在此前提下来定位基本法及其具体实施路径。至于香港反对派继续留恋或有意抬高《中英联合声明》的宪制地位，混淆国际法与国内法的秩序分野，误解宪法的效力与支配力原理，误解成文法传统与普通法传统的法哲学差异，恰恰构成了中央进行基本法法理学重建的行动理由。

第二，中央管治权的积极行使与制度化。既往中央治港较多依赖统战传统和非正式规则，这在作为法治社会的香港有一定负面观感。依法治港是正确认识及落实“一国两制”的新战略，侧重于依据基本法并以法治思维和法治方式落实中央管治权及中央对香港自治权的监督权。习总书记提出要将中央权力行使与香港主体责任相结合，也就是要求中央管治权和香港自治权共同承担其各自依据基本法管治香港的宪制性责任，不可偏废，不可推卸。此外，习总书记还明确提出要完善与基本法实施相关的制度机制，这实际上提出了基本法“继续细化”的要求，其具体路径包括人大解释、人大决定、人大立法列入附件三、中央管治权逐步完善与香港自治三权的全面监督对接机制，等等。

第三，加强对公职人员与青少年的基本法宣传教育。“占中”运动是违法行为，旺角暴乱是严重的本土分离行为，“港独”更是颠覆“一国两制”与基本法的政治背叛及违宪行为，这些行为构成了对基本法权威的严重挑衅，也对香港利益和国家利益构成重大损害。因此，基本法的“再教育”“再普法”十分必要。对基本法教育权的竞争与行使，是香港管治权争夺的重要领域。我们看到“占中”以来中央和特区政府已经清醒意识到问题的严重性而相应、相机采取了一些措施，比如基本法课程进入中小学，基本法教育加大投入，师资培训等。但这些显然还不够。此外，不仅青少年需要通过基本法教育增强国家认同，而且公职人员也存在基本法观念淡薄和理解错位的问题，也需要加强培训和指导。

总之，习总书记讲话涉及“一国两制”的基础法理的重构与更新，涉及宪法与基本法的宪制基础论的深化，涉及中央管治权在基本法实施中的宪制责任以及基本法对公职人员与青少年的教育议题，环环相扣，切中肯綮，对于“一锤定音”地巩固“一国两制”信心与香港法治基础，提升“两制”互动融合水准，增进香港青少年与公职人员的基本法认同与国家观念具有战略性的指导与实践意义。

三、十九大报告涉港论述的法理与政策意涵

在邓小平时代“一国两制”政策与法律的既定基础之上，尤其是依托五年来中央应对香港“占中”等一系列政治挑战以及国家开展“一带一路”建设的治理经验，延续习近平七一香港讲话的基本定位，十九大报告对“一国两制”与香港基本法实践进行了更富深度和战略性的总结及远景规划。

具体而言，涉港论述主要存在如下值得认真对待的八大亮点：

第一，“全面管治权”进入报告，成为中央治港的新法理。五年来，中央面对香港社会围绕政改及本土分离问题的一系列挑战，对治港具体方略进行了适应时代与形势要求的调整，对既往偏重“两制”的治理思维与政策取向进行了检讨与修正，显示出对“一国”之法理与制度化的重心转移。“全面管治权”提法来自2014年白皮书，是对中央治港地位与权力的总括性概念，与之相对的就是香港依据基本法享有的高度自治权。“全面管治权”由国务院新闻办的政策用语正式被纳入党代会报告，表明中央对既往五年治港工作与方向的政治肯定，以及未来治港的制度进取方向。依法维护中央的“全面管治权”是“一国两制”全面准确实施的关键，是高度自治权的前提与保障。当然，中央的全面管治权是基本法秩序内的法定管治权，其制度化的重点在于完善针对香港自治权的“全面监督权”，同时对中央直管事项采取更加明确的法治化思维与方式。“全面管治权”成为取代“井水不犯河水”式“两制”隔离法理的新法理，是对“一国两制”完整法理意涵及基本法整体秩序的回溯与重塑，整体上有助于凝练一种关于基本法的“监督—自治”型共识法理学，打破既往“一法各表”的法理混乱状态与治理僵局。

第二，“长期繁荣稳定”是“一国两制”的政治伦理，是民族复兴的必然要求。中央治港，“高度自治”是宪制手段，“繁荣稳定”是根本目标，也是中华民族伟大复兴目标之一。这种将某个地区之“长期繁荣稳定”确定为国家民族之整体目标的做法，来源于特定的历史背景与“一国两制”的制度竞争逻辑。香港回归前已是港英治理下的“亚洲四小龙”之一，享有资本主义体系内的“繁荣稳定”，在殖民主义的制度外形之下，其现代化已达到相当高的程度。这种属于资本主义体系的“物质文明”与“制度文明”构成回归以来“一国两制”的起点以及与之对标竞争的基本参照系。香港回归，既包含着祖国统一的民族主义宏大叙事与历史进步意义，也包含着接受资本主义文明之挑战与竞争的制度博弈内涵。如果回归后的香港治理和发展不能确定性地优于回归之前，则难以证明“一国两制”的优越性，也难以间接证明社会主义制度的强大生命力和创造力。“一国两制”的制度竞争并不完全或主要不是在内地与香港之间展开，而是在中国与发达的西方之间展开。因此，香港之“繁荣稳定”就不仅仅是香港社会的成就维系，而是国家治理能力及制度优越性的一种世界性证明。同时，在民族伟大复兴的条件下，香港的“长期繁荣稳定”又转换为国家民族整体进步的一项优先测试指标，表明中国的发展具有“共同富裕”的社会主义本质优越性，而绝不可能放任香港“自然衰落”。为了香港的“长期繁荣稳定”，中央对香港事务的合法介入以及在国家“一带一路”建设和粤港澳大湾区建设中相对突出香港的独特优势与角色，就是一种在“新时代”保障香港获取新发展资源和空间的战略统筹行为。

第三，“有序推进民主”再现，显示中央对香港民主化的期待与支持。香港民主化，具体而言就是香港基本法第45、68条规定之“双普选”的实现。中央在基本法中纳入普选，以及在回归后的普选进程中坚持“循序渐进”原则并充分凝聚香港社会共识稳步推进，是因为中央将香港普选视为“一国两制”整体制度实验的重要议题，同时也是着眼“五十年”周期中内地政治改革与治理现代化的可能需求而在一个可控的地方自治秩序中先行先试。香港普选，是测试“一国两制”与基本法之宪制合理性与完备性的绝佳议题。普选，对香港而言，是其回归后民主运动、意义政治及社会参与的焦点，是其自治民主发展的合逻辑延伸，但对国家而言则是一种特别意义上的“宪制试点”，是一种需要与国家之“主权、安全、发展利益”相平衡的地方制度议题。普选的“基本法标准”与“国际标准”之争，所折射的正是中央与香港地方在“普选”意义与方式理解上的差异。十九大报告重现“有序推进民主”，既释放了中央继续支持香港民主化的政治信号，也提示了民主发展的“有序”性。这个“序”既指基本法普选条款的“循序渐进”之序，也指“八三一决定”确定的具体普选秩序。能否回归这个“有序”，还是继续陷入占中和本土分离以来之过度政治化的“无序”，是香港民主化能否继续前行的政治要害。

第四，发展主义的历史观与治理观更加明确。在统筹规划香港进一步发展的论述中，“民主”是放置在“齐心协力谋发展、促和谐，保障和改善民生”之后的，显示中央在思考香港问题上的议题次序。中国自身的模式与经验可被凝练为一种“发展主义”，即相信历史与社会的矛盾冲突需要通过更充分的发展来加以解决，这是共产党人的历史唯物主义与辩证法史观推演出来的结论，也是改革开放40年的基本经验总结。香港社会之多方面矛盾，尤其是贫富分化、经济结构老化、青年发展受限等问题，中央认为与发展不足及空间局限有关，而不是与香港未能实现普选有关。聚集经济民生促发展，是中央真诚地以自身理解和经验对香港社会基本矛盾与问题的诊断和处方，也是中央治港在政策上的侧重与取向。这种思路与香港地区及西方社会的“发展援助”思路颇有差异，也与规则主义的形式法治观颇有差异。当然，“一国两制”之下的香港社会到底如何回应及利用中央的模式启发与政策利好，不是中央单方面能够解决的问题，也是香港社会发展思路转型调整的问题。甚至，中国在“一带一路”倡议中倡导的也是一种有别于西方之“民主优先论”的“发展优先论”。

第五，国家安全领域信赖香港社会的补充责任论。十九大报告没有专门提及“港独”而提及了“台独”，港媒对此多有关注和疑问。难道是中央认为“港独”问题已经解决了？其实不然。2017年9月初香港中文大学的民主墙“港独”事件及之后的“港独”力量“重返校园”的社运动向，以及“港独”与“台独”的密切互动，表明这个问题并未得到真正的解决。〔18〕不过，如下一些理由决定了中央在“港独”问题上的基本立场与态度：其一，反“港独”已经常态化，成为中央及涉港工作部门的基本任务，同时取得了积极的阶段性成效，因此没有必要再专门提及；其二，新特首在竞选纲领与施政纲领中清晰表明了反“港独”的社会治理措施与立场，中央需要支持特区政府依法施政；其三，2016年底人大释法以来香港司法的自我调整，尤其是在“港独”宣誓案、旺角暴乱案和“占中”改判案中对国家利益与公共秩序的法理肯定与兼容保护，显示出香港司法对反“港独”及维护香港稳定的积极宪制功能；其四，香港社会的“港独”余波(比如香港中文大学“民主墙事件”)主要通过香港大学与社会自治(内地学生反弹反制、十校校长联合声明、香港社会舆论制衡等)形式加以解决，显示了香港公民社会的自我净化能力；其五，香港社会进入一个“休养生息”期，政治性议题相对淡化或后置，反“港独”有条不紊地形成了系列化的机制和经验。当然，国家安全领域中央在香港必然继续承担最终的宪制性责任，这是一种优先信任和支持香港政府及社会处理“港独”问题的补充责任。如果“港独”出现了特区政府与社会无法解决的复杂局面，中央一定会依法介入，以及时恢复基本法秩序与社会稳定。

第六，以“粤港澳大湾区”建设为抓手促进香港再发展及融入国家。新全球化以中国为主场，这是香港近代史所未有之“大变局”。经过国家驱动，梁振英政府铺垫以及新特首接力推行，相关的区域发展战略已成为特区及社会发展的一个共识性方向，一系列的合作议题与政策规划正在开展。值得注意的是，这一次报告未提及香港在“一带一路”中的明确角色，而是强调以“粤港澳大湾区”为重点，梁振英所谓的“超级联系人”之说似乎未被中央重视和吸纳。如何理解这种论述取向呢？其一，报告指出“要支持香港、澳门融入国家发展大局”，这个“大局”首要包括的就是“一带一路”，只是基于国家整体规划，港澳只是参与者角色，而不是“超级联系人”或决定性角色，改革初期过度依赖港澳的国家发展阶段已经过去；其二，粤港澳大湾区建设是“一带一路”建设的一部分，作为华南地区的创新科技中心与海陆丝绸之路交汇点而起到重要的“基地支撑”作用；其三，中国的国家发展是一列定时出发的高速列车，面向新的全球化地域和空间，港澳需要与中央对表而不是相反，这在客观上提示港澳需要有发展和融入的紧迫感，误了班点自己负责。依托国家发展战略的“有序融合”是香港在“一国两制”新周期里的发展指南。

第七，“一国两制”是长期的“最佳安排”。“一国两制”从回归过渡期及初期的“回归安排”逐步发展为一种关于香港繁荣稳定的“治理安排”。这种转变使得香港社会面临一种重新理解自身与祖国、中国与世界关系的历史压力和实践紧迫感。1984年《中英联合声明》及1990年《基本法》建构的香港自治制度是历史上最为优化的地方自治宪制。因此，就香港自身而言，尽管不是中英谈判的主体和参与方，但却是这场谈判的最大受益者。由此确定的“一国两制”框架成为香港宪制的最佳安排，也是其长期繁荣稳定的坚实基础。“五十年不变”之“2047问题”其实并非现实化的“变法”问题，而是宪制检讨与合理化的内部秩序调整问题。香港有识之士亦明确承认，2047年之后“一国两制”仍然是香港宪制最佳安排。十九大报告之规划是在“两个一百年”尺度中的战略安排，对“一国两制”作为最佳方案的重申是与“2049中国”相关的。但这不代表中央对“一国两制”内部的具体制度机制不进行任何改变，因为一方面这是一个高度弹性化的宪制框架，需要不断根据新情况、新问题加以调整和填充，另一方面则是因为“繁荣稳定”成为国家的政治伦理，从而客观上需要国家获取适度的权力和权限来保障这一目标的实现。

第八，高度自治是权利与义务的复合体。〔19〕报告提及“让香港、澳门同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任”，以及国家近些年在国家安全立法和“一带一路”倡议等法律与政策制定过程中对港澳宪制责任与义务的明确提及，这些论述表明“一国两制”下的高度自治不完全是一种权利，也是一种地方自身责任及对国家负有的积极责任。“一国两制”下的香港，既往不仅是“两制”讲得太多，“权利”也讲得太多，长期来看造成了香港的某种“偏安”“割据”与“自私”的取向，在某些议题与时段上使香港成为国家治理与发展的负担，这些偏颇需要在“一国两制”的“新时代”予以矫正。

全国人大常委会香港基本法委员会李飞主任在香港回归祖国20周年的纪念研讨会上提出了香港应当思考和承担的“四大宪制责任”〔20〕，其中突出了香港人惯常忽视的对国家主权与发展的责任。这是近些年中央调整治港法理论述、相对凸显香港人义务面向的又一次集中表达，也是对十九大报告涉港论述的进一步细化和具体化。

总之，“一国两制”是中国完成国家统一、推进治理现代化及自身全面国际化的“宪制杠杆”，在港澳台三地显示出不同的制度化模式与实践成效，其中香港最为典型、丰富及富有张力。十九大报告系统总结过去五年对港工作基本方略与成效，将“全面管治权”作为新法理，将“发展主义”作为新动力，将“有序民主”作为长期承诺，将“粤港澳大湾区”作为融合架构，将高度自治作为优先治理机制，将国家“两个一百年”战略目标作为定位与拉动香港转型发展的战略契机。由此，“一国两制”之香港模式开始进入“新时代”，一个“2.0版”的依法治港与有序融合的新时代。

四、“一国两制”“分立”模式的式微

对十九大报告治港“新定位”的理解应当具有相对完备的历史意识和辩证法心智，认识到“一国两制”设计与实践初期选择“分立”模式的历史合理性以及最终向“融合”模式过渡的实践必然性。

“一国两制”的最初构想是因应台湾问题而起。台湾问题是国共内战的遗留问题，对大陆而言是“将革命进行到底”，遵奉一种严格的“解放法理”，但由于朝鲜战争干扰及美国的直接介入，导致大陆无法“将革命进行到底”，而采取理性务实的态度逐步转向一种和平主义的战略思考。“一国两制”就是这种“和平法理”之下的战略产物。毛泽东时代的两岸和平建立在两岸执政者共同的民族主义情结与共识基础之上，甚至出现过国家利益受侵犯时的默契合作，彼时的国共两党都不可能容忍“台独”。当时的双方事实上已经在“一国”的宽泛共识之下各自立宪及构建自身的主权/治权叙事，而且仍然存在着对完整的中国主权的政治竞争。如此迭经演变，“一国两制”便成为大陆的统一主张，而“三民主义”成为台湾的统一主张。彼时两地皆心向“一中”，分别筹谋，长期角力。“一国两制”对台湾未来地位与秩序的构想超乎寻常，甚至可以保留军队，其模式类似于抗战时期的陕甘宁边区。共产党人善于从历史中发掘智慧，其陕甘宁边区的宪制模式必然对“一国两制”的台湾模式有着重要的启发。当然，共产党人也一定深知这种边区模式在国家统合上的过渡性和政治脆弱性，深知这只是现状合法化的一种特殊安排，不是一种常态化的国家宪制结构。即便如此，背靠边区模式的“一国两制”对台设计也仍然是划时代的宪制创新，意味着“和平法理”对“解放法理”或“阶级斗争法理”的某种规范性超越，意味着共产党在治国理政顶层设计上的政治成熟。

对台的“一国两制”酝酿于毛泽东时代，成形于邓小平时代。如果说“一国两制”的法理基础在毛泽东时代还更多具有统战性与策略性的内涵，那么在邓小平时代则具有了更多的规范性与宪制性意义。邓小平时代以“经济建设”取代“阶级斗争”，国际秩序思维上以和平与发展取代既往的国际主义解放观，更加弱化了严格意识形态对两岸互动的限定。“九二共识”在此基础上产生，这不仅是“两会”模式下的政治协议性共识，还是两岸关系的宪制根本法。马英九八年执政，大体在这一共识范畴内推行和平发展路线，是对邓小平治理哲学的呼应。马英九在2012年胜选连任时提出两岸“主权互不承认，治权互不否认”，试图在宪制层面梳理清楚两岸关系，习马会也象征性地要拉动两岸关系向前走。但是，2014年3月18日台湾爆发“太阳花学运”，青年本土分离派登上政治舞台，所冲击的绝非仅仅是直接指向的服贸协议，而是整个对台“一国两制”的政治基础，即“九二共识”。随着国民党的政治崩盘和民进党的完全执政，分立模式下的和平发展已丧失最根本的政治合意基础。民进党的转型正义和文化“台独”正在全面清理“中华民国”宪法的规范根基，使之渐成待拆的“政治危楼”，而国民党在岛内政治中的过度本土化及延续日久的“割据生存”思维，更使得其既无力对抗制衡民进党的“台独政治”，又无力延续与大陆的和平发展路线。对台的“一国两制”“分立模式”已经式微。

与台湾相比，香港的“一国两制”有着相对完备的宪制基础，但也存在着潜藏的宪制危机，而“分立”模式则不断加剧着这种结构性危机，2017年9月的校园“港独”事件就是一个示警信号。香港“一国两制”的“分立”模式存在如下危机性因素：其一，主权未治权化的宪制漏洞，这与基本法的原初设计有关，基本没有考虑中央在香港的落地性权力，也未审慎设计和行使对香港自治权的监督权，久而久之塑造了一种“两制”对“一国”的疏离习惯；其二，基本法起草与实施初期不甚严谨的政策性话语导致了对基本法秩序的规范性消解，比如“井水不犯河水”之类的解释，以及中央对香港普选完全不干预的表态，这些政策行话并不严格符合“一国两制”与基本法，在香港社运中常被贴出来为反对派张目；其三，对现代法治原理及其权威性的疏忽，比如放弃了终审权，相对轻视司法权，而紧抓“行政主导”，与香港自治宪制的长期发展趋势(普选与司法至上)之间出现冲突与张力；其四，畸形的“建制—泛民”二元政治，导致香港基本法无法有效吸纳泛民主派，中央则不断被动地加大对香港本地政治的资源投入和管治影响负担；其五，青年国民教育的失败与本土分离主义的兴起，这是由于两制长期相互隔离以及对教育主权的轻忽所致；其六，基本法秩序内部保护香港资本主义的保守性与香港社会之大众民主、福利社会发展需求之间出现规范性张力，既有体制难以有效回应社会公平正义需求。香港“一国两制”“分立模式”亦呈现式微态势。

当然，港台的“一国两制”仍然是一个有意义的战略性、宪制性框架，只是其1.0版本深植于20世纪后半期的“改革中国”政治经济秩序之中，尤其是具体成形于邓小平时代的“和平发展”治理哲学之中，有着彼时迫切希望融入西方现代化体系以及将港台作为对标对象与准入关卡的理性意识，而不可能超前预见到港台本土分离主义对“一国两制”底线的严重突破，也不可能超前预见到2017的中国成为“新全球化”的主导性力量。根据辩证唯物主义的认识论，世界的变化必然带来世界观的变化，“一国两制”也属于中国人当代世界观的一部分，也需要相应作出调整。

五、新全球化〔21〕 ：“一国两制”“融合”模式的结构性动因

实际上，国家融合是现代宪法秩序的规范语义，任何宪法就其本身都应当包含政治统一体的根本决断及维护共同体存在及融合的宪制保障。现代国家的一个基本特征就是在规范意义上克服了古典国家的“离散型秩序”，而立足于以公民合意建构一个整体化、紧密型的宪制秩序。“一国两制”提供了高度“分立”的宪制安排，但“分立”不是终极宪制目的，而只是承认现实并合理促进现实演变的技术性手段。“五十年不变”本身是一种关于“变”的历史哲学，是历史变化的周期论，而不是关于“不变”的历史哲学。这里的“变”是“两制”面向“一国”的融合性宪制建构。那么，到底是什么原因导致了“一国两制”的1.0版不凸显“融合”主题呢？理由有两个，其一是当初提融合既无资本，亦无契机，甚至回归谈判及过渡期安排都很难顺利完成；其二，维持“两制”相对“分立”有助于国家整体上的现代化与国际化。因此，“一国两制”在具体化为宪制秩序时并未循着“主权治权化”的常规国内法秩序向下走，而是基本停留在了高度自治权的门槛边。这种宪制建构只要求主权回归或“一中”确认，不要求国家权力对自治体的具体穿透与管治，甚至也不建立针对性的监督权体系。

这种特别宪制安排有着很强的国家理性内涵。“一国两制”的1.0版本是国家理性偏离国家理论的典型体现，带有古典“离散型秩序”的遗痕，以及帝国宪制安排的二元化逻辑。之所以如此，除了国家理性上的谋划计算之外，还有着当时全球化秩序的严格限制。“一国两制”的现实是：港台是全球化与现代化的优等生，而大陆是落后的存在。因此，在“一国两制”的1.0版本中，国家对港台地区之融合既是不利的，也是不自信的。而港台之所以大体能够接受宽泛的“一国两制”框架，乃是对西方文明与全球化的深刻自信，是对自身“文明代理权”的现实肯定与愿景期待，更有着带动大陆文明化、民主化的“文化中国”情怀。港台新儒家、香港泛民主派、台湾国民党皆有类似取向，民主回归论、儒家中国论等论述与立场皆出于此。

但是，1500—2000的西方全球化长周期正在走向终结，新全球化正以中国崛起为最主要动力而迅速展开〔22〕：其一，西方经济全球化的动力衰竭与逆全球化的政治保守主义〔23〕兴起，具体体现在英国脱欧与特朗普当选，以及美国对TPP与巴黎气候协定的废弃；其二，西方民主全球化及其“第四波民主化”造成更多“失败国家”，以及催生“伊斯兰国”和中东、北非难民危机，反向侵蚀欧洲民主与福利体系；其三，中国以高铁与互联网为战略抓手逆转了西方全球化的“海权优越论”，在空间革命与大地法的意义上复兴“陆权”，统筹海陆平衡，显示出带动欧亚新秩序建构及超越西方“海洋文明”的世界历史范式变迁趋势；其四，“一带一路”成为中国立足21世纪新语境的最高顶层设计，和平与发展成为中国主导性的价值输出，“发展优先论”已经在理论和实践两个层面挑战着西方模式输出的“民主优先论”，综合性的治理主义体系及其哲学也在修正西方的形式主义法治；其五，港台的“亚洲四小龙”时代基本终结，迅速由西方经济体系内的优等生和前沿基地萎缩为西方战略收缩条件下的边缘化“飞地”，而中国对地缘政治经济秩序的重构则形成了对港台经济体巨大的转型与融合机遇及压力。

新全球化提供了中国重新思考港台与国家、国家与世界关系模式的新契机，“一国两制”在1.0版阶段高度亏欠的“融合赤字”正在引起国家及港台社会的理性反思和补偿努力。中国在“一带一路”全球化进程中不断将自身的发展资本、模式与治理经验与人类社会分享。这种角色与身份规范的历史变迁，是“一国两制”实践遭遇的最大变数，也因此邓小平的“五十年”之经验判断在实际的历史进程中可能被大大压缩，自然时间被历史时间改写，转变的契机翩翩而至。

六、有序融合的实践原则与前景

有序融合不是简单的“一制化”，不是简单粗暴地忽视内地与港台之间仍然且将长期存在的巨大文化与制度差异，而是立足港台繁荣稳定及国家发展的全新战略定位进行的一种宪制性的、针对“融合赤字”的纠偏行动。有序融合的实体方向是融合，是“两制”面向“一国”的互动整合，但其程序正当性原则是“有序”。这个“有序”将大体遵循如下的若干实践性原则：

第一，宪制根本法上的“一国”底线原则。对港是实行“港独”“零容忍”，这在习近平主席香港七一讲话中表达得特别清晰。对台则是牢固守住“九二共识”，警示“基础不牢，地动山摇”。但中央对港台的治理绝不限于底线盘旋，而包含着与时俱进的“发展利益”与国家整合期待。

第二，高度自治的法治保障原则。港台高度自治将长期成为“一国两制”的基础性原则，其是高度的，但不是完全的。国家宪制将对此提供具体化的制度保障，对港主要是完善中央对特区自治权的全面监督权，对台则是谋求在“九二共识”基础上更进一步，通过内外协力阻却“台独”逆流，推动和平统一，加速两岸政治协商与宪制整合。

第三，人员管理上的公民平等原则。根据中国宪法，香港居民与台湾居民属于中国公民，不宜再按照“准外国人”进行管理和对待，人为造成心理隔离，而需要朝着“公民身份平权化”方向不断改革和突破，不仅仅是开放一般性的公民经济待遇，还包括开放国家的公权力服务岗位和体系，以国家体制平等吸纳港台居民。直接将港台居民当作真正的“中国公民”管理、教育与吸纳，是中国式宪法爱国主义的重要进步。

第四，和平与发展的治理现代化原则。在核心价值观上，中国国内秩序的价值基础是“社会主义核心价值观”，这是一个具有巨大包容性但也充满张力及有待规范整合的价值序列，而国际秩序的核心价值则是邓小平时代奠基的和平与发展，但其内涵有所更新，由原初融入西方的现代化发展转变为与西方具有竞争意义的自主性发展。港台处于中西秩序与体系的断层线及结合部，在中国主权体系内但又与主体中国存在一定的规范差异及意义体系的对峙，需要以和平与发展来统筹“一国两制”在港台的宪制性事务。和平在香港体现为反社运暴力，在台湾则经受着“台独战争化”的挑战。和平并不意味着两岸统一不可以考虑其他方式，2005年《反分裂国家法》即订有非和平方式完成统一的制度条款，对其触发条件与实施方案中国大陆本身有自主判断和处置权。

第五，新全球化的兼容性原则。中国主导的新全球化是一种超越西方模式的全球化，不是回归毛泽东时代的国际主义或儒家古典时代的天下主义，而是在既有全球化规则和体系基础上的、具有世界历史哲学意义的综合与扬弃。这将意味着港台既往继受自西方的生活方式、价值观与制度体系将得到包容，更有国家主场效应下的改良、修正式的增量发展。中国的新全球化是一种包容性全球化〔24〕，是向现有全球化体系中输入中国因素与中国方案，是更加促进现有全球化体系的公正性、民主性与发展性。

第六，“一国两制”对“一带一路”的从属性原则。在没有“一带一路”建设的改革开放初期，“一国两制”就是中国的“一带一路”，是中国改革开放走出去的唯一出海口，是融入西方和世界的垄断性通道，当时的“一国两制”在国家战略中具有某种主导性与核心性地位。但随着全球化发展变迁与国家提出“一带一路”构想，“一国两制”的宏观战略地位有所下降和调整，其从属及辅助于国家之“一带一路”建设。参与“一带一路”，对港台居民个人而言是机遇和命运，对港台社会整体而言则是一种适应国家战略的宪制义务。

总之，“一国两制”已经出现了从“分立”模式的1.0版本向“融合”模式的2.0版本的转型，这种变化比邓小平时代的原初设想来得要早一些，但并未超出“一国两制”的宪制框架及其根植的国家理性范畴。进入有序融合时代的“一国两制”，已经不是简单的重构“一国”与“两制”关系，而是这种重构将严格服从和服务于作为国家顶层战略的“一带一路”。港台现代化的存量优势可以在中国主导的新全球化进程中得到更大的发挥与释放，其收益空间与反馈形式将可结构性改变港台既有的产业格局及经济困境，为港台社会与青年世代的成长和发展带来远超其他地区的机遇和红利。〔25〕

当然，这种从“背向国家”转为“面向国家”的精神大转型，对港台社会并非易事，其意识形态局限、泡沫化的旧时光记忆以及在中西体系竞争中的“双重边缘化”阵痛将继续煎熬着敏感冲动的青年世代与本土精英。“港独”与“台独”逐步呈现出反“一国两制”、反全球化、反规范法治的面向与本质，日益走向其曾经标榜之普世价值的反面，对港台社会的生活方式、价值观与发展利益造成了日益严重的结构性破坏。这些阵痛是剧烈转型过程无法避免的，但也需要国家和港台社会共同理性而负责任地面对和解决。十九大报告之“融合”之路已经开启，“分离”之痛不时呻吟，考验着国家的执政理性与人民智慧，而一个多元一体、生机勃勃、紧致聚合、与世界和谐共生的“文明中国”将成就于其中。〔26〕

当然，这一过程会造成香港本土派甚至香港社会的巨大恐惧和忧伤，小确幸、后现代的乡土乡愁以及歇斯底里的分离主义都可能发生，但大国崛起不可能长期包容和放任内部既存的过大差异和张力，必然通过积极的国家建构与宪制再造完成对地方多样性的再嵌入与再整合。

注释：

〔1〕英国BBC对此大会的评价颇为精妙，称之为“站在世界地图前召开的大会”以及中国成为全球市场之网中“新的服务器”，参见《“站在世界地图前”召开的大会》，《新华每日电讯》2017年10月21日。

〔2〕香港基本法是“一国两制”香港模式的集中体现，邓小平对此有过高度评价，参见邓小平：《香港基本法具有历史意义和国际意义》，《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年。

〔3〕对这一“中期时刻”之国家建构层面的法理评判，参见田飞龙：《香港基本法与国家建构》，《学海》2017年第4期。

〔4〕香港中联办新任主任王志民有此解读，参见王志民：《十九大报告确立“一国两制”新定位》，《文汇报》2017年10月22日。

〔5〕对这一新时代的具体勾勒，参见田飞龙：《一国两制进入“2.0版”》，《明报》(香港)2017年11月10日。

〔6〕台湾问题在“一国两制”脉络中的复杂性分析，参见田飞龙：《台湾民主巩固、转型正义与两岸宪制危机》，《“一国两制”研究》(澳门)2017年第2期。

〔7〕对台湾发展模式的正面推介，参见郭岱君：《台湾往事：台湾经济改革故事1949～1960》，北京：中信出版社，2015年。

〔8〕专治香港史的西方学者也有同感，参见〔英〕法兰克·韦尔许：《香港史：从鸦片战争到殖民终结》，王皖强、黄亚红译，香港：商务印书馆(香港)有限公司，2015年，第5页。

〔9〕对这一特殊宪制思维的政治哲学解读，参见陈端洪：《理解香港政治》，《中外法学》2016年第5期。

〔10〕笔者将这种偏离主权国家常态宪制的现象称为“国家理性对国家理论的合理偏差”，参见田飞龙：《一国两制的国家理性与未来发展》，《多维CN》2017年7月号；田飞龙：《“一国两制”的国家理性——评梁美芬〈香港基本法:从理论到实践〉》，《天府新论》2017年第6期。

〔11〕关于“一带一路”的战略分析，参见王义桅：《世界是通的——“一带一路”的逻辑》，北京：商务印书馆，2016年，第3-8页。

〔12〕参见田飞龙：《“一国两制”需凝聚历史与法理共识——学习习近平总书记在庆祝香港回归20周年大会上的重要讲话》，《紫光阁》2017年第7期。

〔13〕这一脉络的理论建构，参见方志恒编：《香港革新论》，台北：漫游者文化事业股份有限公司，2015年，尤其方志恒的导言论述。

〔14〕参见《站在历史巨人肩上——民主党对香港与中国关系的回顾及展望》和《回归二十年：一国两制“不变形、不走样”》，香港民主党回归二十年立场文件，2017年6月11日。

〔15〕吕大乐：《尴尬的香港，仍在准备中》，《二十一世纪》(香港)2017年6月号。

〔16〕关于香港宪制基础变迁的讨论，参见程洁：《香港新宪制秩序的法理基础：分权还是授权》，《中国法学》2017年第4期。

〔17〕尤其以围绕“港独”议员宣誓争议的人大释法最为显著，有关分析参见田飞龙：《一国两制、人大释法与香港新法治的生成》，《政治与法律》2017年第5期。

〔18〕对香港校园民主的批判分析，参见田飞龙：《香港的校园民主现象学》，多维新闻网，2017年9月9日。

〔19〕“两制”失衡的一个面向是香港居民之权利与义务的失衡，近些年的“依法治港”开始侧重对义务的法理阐释及制度化阐释，比如23条立法、人大宣誓释法、国歌法列入附件三等等，有关香港居民之宪制义务分析，参见田飞龙：《反“港独”是港人宪制义务》，《大公报》(香港)2015年4月9日；田飞龙：《统战治港与依法治港的协调及优化》，《中央社会主义学院学报》2017年第3期。

〔20〕参见屠海鸣：《李飞正本清源促港认清使命履行责任》，《大公报》(香港)2017年11月18日。

〔21〕这里的“新全球化”与美国的“逆全球化”是相对应的世界历史进程，有关分析参见任剑涛：《逆全球化、民主轴心与全球化重构》，《探索与争鸣》2017年第3期。

〔22〕战略学者王湘穗教授对此作出了明确的预言和分析，参见王湘穗：《三居其一：未来世界的中国定位》，武汉：长江文艺出版社，2017年；针对性的思想批评，参见田飞龙：《三居其一与2049的中国》，思考HK网，http://www.thinkhk.com/article/2017-10/20/23841.html。

〔23〕最为系统的思潮性表达，参见欧洲保守主义《巴黎宣言》(2017年10月7日)，英文本地址https://thetrueeurope.eu/a-europe-we-can-believe-in/。

〔24〕对这一新全球化观的更详细阐述，参见刘卫东：《“一带一路”：引领包容性全球化》，北京：商务印书馆，2017年。

〔25〕这一判断得到近期一份调研报告的支持，参见北京港澳学人研究中心：《内地高校港澳学生就业研究》，2017年8月20日。

〔26〕从经贸往来到心灵契合是一个缓慢发展的过程，参见傅成昱：《经贸往来是否影响港台民众身份认同》，《港澳研究》2017年第3期。