社会工作立法比较与我国的社会工作立法*

民政部早于2006年11月就将社会工作立法写入《民政事业发展第十一个五年计划》，将“注册社会工作师条例”写入“民政部2007年度立法工作计划”①。2015年、2016年和2017年，“发展专业社会工作”连续三年写进政府工作报告，2016年底，民政部再次提出在“十三五”时期要加快推动社会工作立法②。英国、美国(各州)、加拿大(各省)、德国、日本、韩国③、中国香港特区、中国台湾地区等都有社会工作立法，这些国家和地区积累了丰富的社会工作立法经验。比较和借鉴境外的社会工作立法，对于加强我国的社会工作立法研究就显得尤为重要。

域外社会工作立法概况及其制度价值

社会工作发端于欧美，形成于19世纪末20世纪初④。社会工作立法始于加利福尼亚州于1945年制定的《社会工作注册法》⑤，两者相距50多年。英国1962年制定了《卫生访问专员和社会工作员训练法》、新西兰2003年制定了《社会工作师注册法》、奥地利2006年制定了《社会法典》。目前各国、各地区制定的社会工作法大致有专门法立法模式和附属立法模式，前者如香港特区《社会工作师注册条例》，以专门法的形式集中规定了社会工作的职业准入、执业注册、名衔使用、后续教育等；后者如奥地利《社会法典》、韩国《社会福利事业法》，社会工作立法穿插在一部同时规定多个职业或多个事项的法律之中。各国、各地区的社会工作立法模式和内容虽有较大差异、不尽相同，但普遍建立起注册社会工作师职业准入、执业注册、名衔使用和后续教育等制度，赋予注册社会工作师对社会工作者及其相似名衔享有独占排他的专有权。

社会工作何以发展到一定阶段，各国、各地区要对社会工作进行立法，实行职业准入、执业注册，赋予社会工作师名衔使用专有权，概因社会工作的专业性和社会福利性，以及社会工作在其形成和发展过程中积累的社会声誉。社会工作是社会工作者在社会福利体系中，秉承“助人自助”理念，运用社会工作的专业理论和专业方法，向有需要的个人、家庭、群体和社区提供挖掘服务对象潜能，促进、恢复和发展服务对象社会功能的专业服务。就专业性而言，社会工作不但形成了个案、小组和社区社会工作三种直接助人方法，而且还发展出一系列不同于其他专业和职业的专业价值观、专业伦理守则、专业理论和专业技能，与其他专业、职业相区分，保证了其社会服务的相对有效性。就社会福利性而言，社会工作的服务对象虽然扩展至一切需要帮助的人，但残疾者、贫困者和不幸者等弱势人群始终是社会工作的基本服务对象，社会工作更多的是一种由财政资助和社会捐赠、而非市场埋单的专业服务，属于社会福利范畴。专业性和社会福利性决定社会工作者必须自觉履行财政交代、专业交代、社会交代，即社会工作者要向服务对象、政府、社会、机构交代其在服务过程中⑥遵循了专业价值观和专业伦理，运用了专业理论、专业方法和专业技能，不但向服务对象提供了服务，而且提供了符合专业水准、令服务对象满意、服务绩效优良的专业服务。社会工作立法的制度价值就在于通过建立社会工作职业准入法制保证社会工作服务提供者的专业性及其社会工作服务的专业性与服务品质，在促进残疾者、贫困者和不幸者等社会功能遇有障碍弱势人群的社会福利的同时，维护社会工作者社会公信力、促进社会工作专业和职业可持续发展。

社会工作职业准入立法比较与其制度安排

现代社会遵循“法无明文禁止即合法”的法治原则，除非法律另有规定，公民在达到法定年龄后即可从事各类职业。社会工作立法本质上类似于《律师法》《注册会计师法》，属于职业立法范畴。《律师法》规定只有法律专业本科及以上学历、通过国家司法职业资格考试、在律师事务所实习满一年，方可向县级以上人民政府司法行政部门提起律师执业注册申请。这就是律师职业的准入条件，是律师职业的门槛。各国、各地区的社会工作法对社会工作也建立起类似于律师职业的职业准入制度。

域外社会工作立法多对注册社会工作师的法定业务范围做了专门规定，只有注册社会工作师方可从事法定的社会工作业务。纽约社会工作法将注册社会工作师分为注册专业社会工作师和注册临床社会工作师，将社会工作业务区分为注册专业社会工作业务和注册临床社会工作业务，从事各自法定业务范围内的社会工作业务。纽约社会工作法第7701条第1款a项规定，“注册专业社会工作业务是指运用社会工作专业的理论、原则和方法，预防、评估、评定、规划和实施以服务对象的需要和优势为基础的行动计划；介入心理、社会、情感、行为、发展、成瘾失调、条件、失能，以及个人、夫妻、家庭、团体、社区、组织和社会体验到的心理、社会、情感、行为、发展、成瘾失调、条件、失能，以及社会心理方面的疾病和损害等的处理。b.注册专业社会工作师从事社会心理功能测试和方法监管、社会工作倡导、案例管理、咨询服务、会诊、研究、监管、管理和教学。”第2款a项规定，“临床社会工作业务除包括注册专业社会工作的业务范围，还包括在社会心理框架范围内从事心理、情感、行为、成瘾和发展性失调与失能，以及社会心理方面遭受的疾病、伤害和损伤等的诊断；社会心理功能测量和测验的监管和解释；以恰当评估为基础的治疗计划的开发和实施；焦点危机心理疗法的设计，以及对个人、夫妻、家庭、团体、小儿康复、心理分析和行为治疗的简易、短期和长期心理治疗和精神分析治疗疗法的设计；所有基于预防、评估、治疗、改善和解决社会心理机能失调，旨在维持和加强心理、情感、行为和社会和谐，以及个人、夫妻、家庭、小群体、组织、社区和社会的福利为目标的业务。”

域外社会工作立法对注册社会工作师都规定了一定门槛，都提出了专业学历和品行要求，只是不同国家和地区对注册社会工作师的学历要求存有差异。部分国家和地区的门槛相对较低，仅需社会工作本科学历，如加拿大纽芬兰省《社会工作师法》第18条规定注册官评估注册申请，申请人必须“持有在社会工作协会认可的教育机构颁发的社会工作学士、硕士或博士学位证书”。部分国家和地区对注册社会工作师提出社会工作硕士学历要求和职业资格考试要求，如美国各州普遍要求注册社会工作师应该具备社会工作硕士学历和通过主管机构举办的考试，美国宾夕法尼亚州《社会工作师、婚姻家庭治疗和顾问咨询师法》第7条就规定：“申请人申请社会工作师注册，应从认证合格学校的社会工作专业取得社会工作硕士或社会福利硕士或博士学位。”

注册社会工作师执业注册立法比较与其制度安排

执业注册是职业准入制度的制度保障，域外社会工作立法在对注册社会工作师实行职业准入同时建立起注册社会工作师执业注册制度，只有注册登记的注册社会工作师方可从事注册社会工作师的法定业务。

域外多将注册社会工作师的执业注册与职业资格相分离。注册社会工作师职业资格由国家法定机构认证，但取得社会工作师职业资格不等于取得社会工作师执业注册，社会工作师职业资格证书持有者仍须依法定程序申请执业注册，方可执业。执业注册条件、程序与职业资格证书请领条件、程序并不相同。如中国台湾地区《社会工作师条例》将社会工作师职业资格与社会工作师执业相分离，社会工作师职业资格由国家法定机关认证，申请人须通过国家社会工作师考试，如条例第4条规定：“经社会工作师考试及格，并依本法领有社会工作师证书者，得充任社会工作师。”第8条规定：“请领社会工作师证书，应检具申请书及资格证明文件，送请中央主管机关核发之。”取得社会工作师职业资格证书不能当然取得社会工作师执业注册，社会工作师职业资格证书持有人欲执业仍须依法定程序向法定机关请领社会工作师执业执照，如条例第9条规定：“社会工作师执业，应向所在地直辖市或县(市)主管机关送验社会工作师证书申请登记，发给社会工作师执业执照始得为之。”

部分国家和地区实行单一的注册社会工作师执业注册制度，不在执业注册之外另建职业资格制度，符合法定学历要求和其他法定条件的人欲执业从事注册社会工作师业务，须依法定程序向法定机关请领注册社会工作师执业证书，法定机关对符合法定实体条件(如年龄、学历、考试、品行、申请费)的申请人予以注册，发给社会工作师注册证书，申请人据此执业。纽约社会工作法第704条第1款规定：“取得‘注册专业社会工作师’的注册许可，应该满足下列条件：a.申请：向主管部门提交一份申请表；b.教育：已经从教育部注册登记的教育项目接受社会工作硕士教育，取得社会工作硕士学位，或者教育部认定的与注册规则相一致的注册社会工作教育项目社会工作硕士同等学力教育；c.经验：对经验，没有要求；d.考试：通过主管机构认可，且与注册规则相一致的考试；e.年龄：至少21岁；f.品格：教育部审核认可的优良道德品格；g.费用：支付115美元作为初始许可费，155美元作为三年一次的年检费。”中国香港特区《社会工作师注册条例》第18条规定：“任何人申请注册为注册社会工作师，须：(a)向注册主任申请；及(b)用指明的表格提出申请。”

注册社会工作师执业注册制度的价值在于严把入口关，确保进入社会工作服务市场提供社工服务的社会工作者都是受过社会工作专业训练，认同社会工作价值观和专业伦理，掌握社会工作理论、方法和技巧的专业人士，以之保证社会工作服务品质，维护和实现社会工作服务对象的社会福利权益，捍卫社会工作者职业声誉。

注册社会工作师名衔使用立法比较与其制度安排

各类职业都有各自的名衔，但凡实行职业准入和执业登记、职业声誉崇高的职业，相关职业立法多建立有职业名衔使用规制法制，如《律师法》第13条规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”

域外社会工作立法基于注册社会工作师的职业声誉，多建立起类似律师职业名衔的注册社会工作师职业名衔使用管制法治，社会工作者职业名衔专属于注册社会工作师，只有符合法定条件依照法定程序获得注册社会工作师执业注册的人方可使用注册社会工作师名衔，其他任何人未经执业注册许可不得使用注册社会工作师名衔。为防范与注册社工师相似名称的使用引起误解或误认，域外社会工作立法将注册社会工作师名衔使用管制法治延伸至社会工作师、注册社工、社工等相似名称及其缩写或简写，以注册社会工作师名衔使用管制法治保障注册社会工作师职业准入与执业注册法制的实现。纽约社会工作法第7702条第2款规定：“只有依照本法7701条第1款注册或豁免注册的人，可以从事注册专业社会工作业务；只有依照本法7704条第1款注册或豁免注册的人，可以使用‘注册专业社会工作师’或简称‘LMSW’的名称。”第3款规定：“只有注册或豁免注册的人，可以从事本法第7701条第2款定义的注册临床社会工作业务；只有依照本法第7704条第2款得到许可注册的人，可以使用‘注册临床社会工作师’或其简称‘LCSW’。”⑦宾夕法尼亚州《社会工作师、婚姻家庭治疗师和专业顾问法》第16条规定：“只有获得注册为注册社会工作师的人可以各种形式宣称自己为注册社会工作师和将自己名字与字母‘L.S.W.’相连；任何未能获准注册为注册社会工作师的人以各种形式宣称自己是注册社会工作师或将自己的名字与‘L.S.W.’相连，或以任何语言或形式引起他人认为他(她)是注册社会工作师，都是违法的。”⑧

注册社会工作师名衔使用管制法治禁止的是自己使用或冒用，但在现实生活中部分人虽未自己使用或冒用注册社会工作师名衔，但却纵容他人(雇员或专业助手)使用或冒用注册社会工作师名衔，自己从中获得非法利益。依照现代民法的诚实信用原则和英美法系的善意制度，任何人在民事活动中都负有以自己事务的“注意”，注意他人利益的义务，新西兰、中国香港特区等国家和地区扩展了注册社会工作师名衔管制的范围，管制对象由本人扩展至雇主，赋予雇主对雇员和专业助手使用注册社会工作师名衔负有注意义务。加拿大纽芬兰省社会工作师法第22条规定：“任一社会工作师给不是注册社会工作师的人提供一个如同社会工作师提供社会工作服务机会的，或导致他人相信这个人有权如同社会工作师提供社会工作服务的，构成犯罪。”⑨新西兰《2003年社会工作师注册法》第4款规定：“自称自己的雇员或专业助理是注册社会工作师的任何人具有下列任一情形的，构成犯罪，构成犯罪，处3个月以下监禁或10000元以下罚款，或两项并处：(1)明知他或她不是注册社会工作师；(2)虽是注册社会工作师，但明知注册已被暂停，或持有的注册证书不是当下有效证书，或当下的注册证书已被暂停。”⑩

中国香港特区《社会工作师注册条例》的注册社会工作师名衔使用管制立法较为全面。首先建立起注册社会工作师名衔自己冒用禁止和注册社会工作师名衔相似使用禁止，中国香港特区的注册社会工作师名衔相似使用禁止不仅及于中英文，而且及至中英文简写、缩写。中国香港特区《社会工作师注册条例》第505章第34条“使用名衔”第1款规定：“除第(3)及(4)款另有规定外，任何不是名列注册纪录册的人无权使用以下名衔：(a)‘注册社会工作师’或‘registered social worker’的称谓；(b)‘R.S.W.’的英文缩写；或(c)‘社会工作’或‘social work’或‘社会工作者’或‘社工’或‘social worker’的称谓，不论是否连同任何其他称谓或任何英文缩写使用或以其他方式使用，以描述其专业为社会工作专业或描述其社会工作专业资格。”香港据此将注册社会工作师名衔相似使用禁止制度扩展至一切足以引起误解或误认的描述，建立起注册社会工作师名衔相似兜底规制法治。其二，专业(业务)关系利害关系人注册社会工作师名衔使用注意义务，任何人在与其业务或专业有关的情境下，对注册社会工作师名衔的使用对他人利益都负有注意义务，从而建立起宽泛的专业(业务)关系利害关系人注册社会工作师名衔使用注意义务，如条例第35条“罪行及罚则”第1条规定：“(h)本身不是注册社会工作师，而但在不损害第34(3)及(4)条的实施下在与其业务或专业有关的情況下使用，或在知情下容许他人在与其业务或专业有关的情况下，使用以下称谓或英文缩写：(i)‘注册社会工作师’或‘registered social worker’的称谓；(ii)英文缩写‘R.S.W.’；(iii)‘社会工作’或‘social work’或‘社会工作者’或‘社工’或‘social worker’的称谓；或(iv)任何英文缩写或简称而目的为令到或按常理可令到他人相信使用该等英文缩写或简称(视属何情况而定)的人名列注册纪录册。(i)任何人并非名列注册纪录册，而宣传或表示自己是注册社会工作师，或在知情下容许其姓名被如此宣传或表示；……即属犯罪，可处第5级罚款。”

1.2.2 临床资料调查 对纳入研究对象年龄、体质量指数(BMI)、孕周、妊娠期高血压史、糖尿病史、分娩次数、胎盘粘连、吸烟史、前置胎盘、巨大儿、宫缩乏力等方面进行问卷调查。

注册社会工作师后续教育立法比较

各类职业立法都对后续教育作有强制性制度安排，以之保障实行职业准入的各类职业从业者持续具备该类职业的专业素质和品德要求。社会工作是一个专业性很强的职业，社会工作的专业理论、专业方法、专业技能随着相关社会科学的研究和发展不断发展，社会工作者只有不断学习，方可适应不断变化了的服务对象的服务需要，方可有效帮助服务对象克服困难。

注册社会工作师强制性后续教育以美国最为典型。纽约社会工作法第7710条规定：“1.注册专业社会工作师、临床社会工作师每三年要向教育部申请续展注册，除非符合本条b款、c款，必须接受本条第2款规定的强制性后续教育。未满足后续教育要求的注册专业社会工作师、临床社会工作师，在满足后续教育要求和获得续展注册之前，不得执业，除非他或她依照本条第3款获得的是有限许可。2.注册专业社会工作师、临床社会工作师可以获得三年的一次续展注册豁免，如果他或她恰好在这三年期间获得首次注册。与本条立法意图相一致，强制后续教育要求可以由教育部基于美国武装力量扩展的积极义务或教育部认可的其他正当理由，依据适当的健康照管专业人士证明的健康原因做调整。……5.注册临床社会工作师、注册专业社会工作师，在每个3年1次的续展注册期间，要完成最低36小时的规定形式的后续教育，注册时间未满3年的，可以从注册年份的1月起计算，按照每月1个小时的后续教育时间要求完成应分摊的后续教育。未完成强制性后续教育要求，不能签发续展注册证书和执业，除非完成强制性后续教育要求。3年1次的强制后续教育时间要求不可转移到下一个注册周期内。”这些规定一方面建立起注册社会工作师强制后续教育制度，另一方面也以3年1次的续展注册制度保障注册社会工作师强制后续教育制度的实现，确保注册社会工作师通过不间断的知识更新持续具备社会工作专业胜任能力，持续提供高品质的专业社会工作服务。

我国的社会工作立法现状与立法思考

我国尚无法律、行政法规和行政规章三个层面的社会工作立法。在中央层面，人事部、民政部于2006年7月20日联合印发的《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》是我国目前仅存的、层次最高的调整社会工作职业的国务院部委行政规范性文件，但这两部行政规范性文件规范的只是社会工作者职业水平考试，未涉及到职业准入、执业注册、强制性后续教育等事项。在地方层面，各地出台的更多的是社会工作人才队伍建设和转移政府职能、购买社会工作服务行政规范性文件，法律、行政法规、地方性法规和行政规章层面的社会工作立法总体处于空白。

没有社会工作立法不等于没有专业社会工作服务；据民政部统计,2016年,各地投入社会工作资金总量达42.68亿元,其中政府购买社会工作服务资金总量超过25亿元。2016年底，社会工作专业岗位超过20万个，社会工作服务机构达到6600余家，社会工作在社会救助、精神卫生、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒等多个领域日渐发挥作用，正在积累社会声誉和赢得社会尊重。未来几年，社会工作预计会有进一步发展，在这一形势面前，社会工作立法面临两个问题：其一，当前条件下进行社会工作立法的条件是否成熟；其二，如何进行我国的社会工作立法？

其一，当前进行社会工作立法的条件是否成熟？这一问题的关键在于社会工作立法价值目标的定位，如果社会工作立法的价值目标定位在保证社会工作服务质量、维护和实现社会工作服务对象的权益，促进社会工作职业声誉，那么社会工作立法就不存在条件是否成熟的问题。我们认为在社会工作事业起步之际，我们就应该以法律形式建立注册社会工作师执业注册制度，赋予注册社会工作师名衔专有权，以维护以注册社会工作师名衔提供的社会福利服务的品质，实现“两个维护”，维护服务对象的服务权益、维护社会工作者的职业声誉，确保社会工作事业在起步之际就健康发展。

部分人士会以目前社会工作人才队伍储备不足和政府购买社会工作服务规模较小为由，认为当下制定社会工作法的条件尚不成熟。但缺乏社会工作立法保障的社会工作服务市场必然鱼龙混杂，社会工作师名衔使用必然混乱无序，社会工作服务品质必然良莠不齐，这些势必影响社会工作职业声誉、社会工作服务声誉，以及服务对象权益的有效保障。因此，社会工作立法显得尤为迫切，我们可以建立注册社会工作师法定业务制度、注册社会工作师职业准入、注册社会工作师执业登记制度、注册社会工作师名衔使用规制制度、强制后续教育制度，但暂不建立法定业务职业准入制度，法定范围的社会工作服务可由注册社会工作师与其他人员共同提供、相互竞争，但注册社会工作师享有优先权，促使注册社会工作师在竞争中提高服务品质、彰显注册社会工作师的职业价值与职业声誉，促使社会工作事业在“压迫”和“竞争”中健康发展，待到条件成熟时，再建立法定业务职业准入制度。

其二，如何进行我国的社会工作立法？社会工作职业准入、执业注册、名衔使用规制和强制后续教育是各国、各地区社会工作立法的共同点，如美国、加拿大、新西兰、南非、中国香港特区、奥地利、中国台湾地区的社会工作法都取名为“社会工作师(注册)法”，即使是采取附属立法模式的瑞典、韩国，其社会福利立法也对社会工作师采取了职业准入法治，这是保障社会工作服务品质、维护社会工作服务对象权益的本质需要。建议我国未来的社会工作立法采取社会工作师法的立法模式，建立社会工作职业准入法治。考虑到现有社会工作者职业水平考试已达到相当规模，持证人员达到30万人，社会工作专业教育现已初具规模，建议未来的社会工作师法借鉴美国社会工作师执业注册要件制度。中国社会工作执业注册登记主管机构可效仿美国、中国香港特区，联合教育部门对社会工作教育项目实行专业认证。建立注册社会工作师名衔使用法治，只有注册执业的社会工作师方可使用注册社会工作师名衔，以之保障社会工作服务品质，维护注册社会工作师职业声誉。为保证注册社会工作师持续适应和持续胜任不断变化的社会服务需求，建议借鉴美国的注册社会工作师强制后续教育制度。考虑到大部分地区社会工作师持证人员的数量尚不能满足社会工作服务需求，可规定注册社会工作师在政府购买社会工作服务中享有优先地位，但对于社会工作人才队伍储备丰富的地区，应建立社会工作法定业务职业准入法制，只有注册社会工作师可以从事规定范围内的社会工作业务。在社会工作人才队伍建设先进的地区，可以尝试制定社会工作地方性法规，为全国立法积累经验。

②张维：《民政部在广州召开全国社会工作推进会》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/08/content_5129689.htm，最后访问时间2017年7月21日。

④王思斌主编：《社会工作概论》，高等教育出版社2006年版，第4页；吕青、徐向林编著：《创新社会管理的社会工作路径：崇安社会工作体系建设探究》，华东理工大学出版社，2012年，第2页。

⑥全国社会工作者职业水平考试教材编写组编写：《社会工作综合能力(中级)》,中国社会出版社，2015年,第268页。

⑦New York State Social work act, http://www.op.nysed.gov/prof/sw/article154.htm，最后访问时间2017年7月22日。

⑧Pennsylvania state social workers, Marriage and Family Therapists and Professional Counselor Acts， http://www.dos.pa.gov/ProfessionalLicensing/BoardsCommissions/SocialWorkersMarriageanFamilyTherapistsandProfessionalCounselors/Documents/Applications%20and%20Forms/Non-Application%20Documents/SWM%20-%20SW%20MFT%20PC%20Act.pdf，最后访问时间2017年7月22日。

⑨Newfoundland and Labrador social worker act，http://www.assembly.nl.ca/Legislation/sr/statutes/s17-2.htm，最后访问时间2017年7月22日。

⑩New Zealand Social workers registration act 2003,http://WWW.legislation.govt.nz/act/public/2003/0017/latest/whole.html, 最后访问时间2017年7月22日。