我国公共政策执行力的现实困境与突破路径——基于制度分析的视角

王明雪

(白城师范学院 经济管理学院,吉林 白城 137000)

公共政策研究始终是公共管理领域的焦点话题。经过公共管理学者和公共管理实务工作人员的不懈努力，科学化、规范化、制度化、合理化的公共政策运行体系已经构建。伴随着政策研究的深化，政策执行系统作为公共政策运行系统的关键环节开始渐渐走进学者的研究视野。但由于我国学者对于政策执行的研究起步较晚，目前学术界并没有就公共政策执行力形成统一的定义和相对科学的界定，在谈到这一问题时，多数学者把公共政策执行力定义为一种能力，即政策实施的效力与力度。学者周国雄认为，政策执行力是政策执行者为了达到政策的目标，通过对政策资源的调整，从而有效地执行公共政策的能力和效力。[1]也有学者从系统、结构的角度对政策执行力进行分析，王学杰认为，政策执行力不仅包含着政策执行的能力，还应包含政策执行的方向，即政策执行力是一个具有复杂结构的向量。[2]笔者认为，两者并不存在本质的差异，仅仅是研究视角的不同。公共政策执行力是一种执行能力，而且它应该并仅应沿着政策目标给定的方向运行，并最终有效地保障公共政策的实现。但是在复杂的公共管理实践中，由于受到政策执行主客体、客观制度环境、政策目标等多方面因素的影响和制约，导致了公共政策执行力的弱化。政策执行主体能力不足、素质欠缺，政策执行偏离或背离政策目标，政策目标群体对于政策抵触排斥等现象时常出现。这些因素都在一定程度上阻滞了政策执行力的有效行使，而在众多的影响因素中，政策执行制度环境的影响无疑对于政策执行力有着举足轻重的影响。

一、正式制度对于公共政策执行力的影响

正式制度对于公共政策执行力的影响具有直接性和强制约束性。它直接作用于政策执行机构的机构设置、权力配置，约束着公共政策执行人员的选拔和任用，监察和督促政策实施的有效开展和最终完成。

(一)公共政策执行机构结构配置体制不合理

首先，党政职责分工不明细。由于党建国家的这种特殊建构模式使得党在国家的政治生活中居于重要的核心地位，党领导着国家社会生活的方方面面。党政关系的问题也一直是我国学术界和行政管理实践领域争论不休的话题。在执政党的领导下，我国经济社会的各项事业取得了辉煌的成就，在国际上的影响力和地位逐步提升。“中国模式”已经形成并得到国际社会的认可和模仿。但这种特殊的机构模式也存在一定的弊端，特别是对政策执行的影响，党政分工不清晰使得政策的执行力弱化。在政策执行的过程中，当党的意识形态和利益偏好过多地渗透到公共政策的执行过程中时，会使公共政策的合法性受到质疑，政策的利益导向使得公共政策的执行偏离最初制定的目标方向，降低了政策执行的力度。党政关系一直是我国政治体制改革的关键问题，虽然经过多年的理顺，在党的领导下，党政分工取得了诸多进展，但是改革的成果并不显著。可以说，党政关系仍然是影响公共政策执行力强弱的重要因素之一。

其次，行政机构内部的职能交叉重叠。行政机构各部门之间职能的交叉，使得不同的政策执行机构之间有些职能是重复设置的，从而导致多头领导、双重管理现象的大量出现，这些现象使得政策的执行力受到削弱，同时也导致了相互扯皮、互相推诿、管理效率下降，服务质量降低，人员冗繁，重复开销等问题的滋生，给政策执行造成了阻碍，公共政策的执行力由此受到抑制。但伴随着公共事务的复杂化、多样化，一个公共问题的解决往往可能会涉及多个不同的职能部门，公共政策的制定、执行同样也需要不同部门之间的合作、沟通、协调，而不同的公共部门有其自身的利益诉求，也会考虑其自身利益的最大化，由此，不同部门之间开始了职能的博弈，从而导致了种种矛盾的产生和出现。随着多次的机构改革和重组，我国的公共部门在职能划分、机构设立、权力配置等方面都得到了明显的改善，但机构设置中仍然存在着许多问题，有待进一步的解决。

再次，中央与地方政府的利益博弈。从国家结构形式上看，我国是单一制国家，中央与地方的管理体制使得中央政府与地方政府除了在宪法和法律中明确规定的权力外，中央政府与地方政府的关系应该是领导与被领导的关系。自从改革开放以来，我国中央政府与地方政府的关系就一直处在“一抓就死，一放就活” 的怪圈之中。但随着社会的发展，利益主体的多元化，区域经济发展水平的不均衡化，中央政府与地方政府之间的关系也逐渐发生了变化，中央政府对于地方政府权力不断地下放，使得地方政府的自主权力不断扩大，但随之而来，也产生了许多新的问题。各级地方政府作为本地区的利益主体，为了实现自身利益的最大化，重复建设、盲目投资的现象大量出现，这使得中央政府的政策执行力受到限制；地方保护主义盛行，“上有政策，下有对策”导致了中央政府政策执行能力的下降，从而使政策执行方向出现偏差。

最后，传统科层制组织结构模式的弊端凸显。科层制作为当今政府组织普遍存在的组织形式，在其高效率、高效能等方面的确无可比拟。这种组织结构等级森严，层次结构分明，在我国的公共管理实践中发挥巨大的功效，特别是对于一些突发事件的应对与处置，公共组织依据这种组织结构可以在短时间内聚集人力、物力和财力予以应对，高效而迅速地发动一切力量展开处置和救援。但伴随着现实客观环境的不断变化，这种传统的官僚制组织形式的弊端也开始凸显，在应对复杂问题时的创造性和灵活性缺乏，组织机构过于僵硬和刻板，组织成员激励机制缺乏，自我管理动力不足，而这些问题都在政策执行过程中被表现出来，直接影响着政策执行力的力度和目标方向。

(二)公共政策监督机制不完善

公共政策的监督机制是政策有效执行的保障机制之一。完善健全的监督体制可以增强政策执行的能力，提高政策执行的效率。目前，我国的监督机制呈现出监督主体多元化，监督方式手段复杂化，监督内容广泛化等特点，但是仍有许多问题有待解决。首先，权力机关的监督缺位。作为权力机关的人民代表大会，其重要的职能就是监督、督察。近年来，我国许多地方人大在监督政府的政策执行行为，保障政策执行力方面发挥了十分重要的作用。但由于权力机关权威地位难以得到保障，使得人大很难脱离“橡皮图章”的地位，监督失去了相应的权力作为后盾，监督的可行性与有效性就大大降低了。其次，行政机关的自我监督弱化。与外部监督相比，内部的自我监督能够更有效地履行其监督的职能。公共部门的上下级监督作为自我监督的重要手段和方式，在日常的工作监督中发挥着举足轻重的作用，但由于监督机构独立性和权威性的缺乏，监督机构往往依附于被监督机构，致使监督工作出现了许多盲区和空白地带，严重影响了监督的效果。再次，司法监督不能独立开展和实行。伴随着行政权力的日益膨胀和扩张，委任司法和司法行政化趋势日益彰显，严重影响了司法对于政策执行的有效监督。进行司法体制改革，去司法权力的行政化成为改革的重点和关键所在。最后，社会监督乏力。作为“第四种力”的媒体监督是随着世界民主化浪潮而逐渐兴起和发展起来的，但在我国公共政策执行过程中，媒体监督机制由于受到行政干预的限制，难以发挥其监督功能。由于社会公众监督的程序不完善，

公民参与路径有限，监督主客体之间信息不对称，监督内容、方式、途径，救济渠道等诸多环节缺乏相应的法律规定，致使公众监督难以有效地开展。舆论监督的制度化和法制化程度较低，监督功能还很有限。

(三)政策执行人员管理制度不健全

政策执行人员是政策执行的关键性因素。任何一项政策最终都要由政策执行者来付诸现实。政策执行者对于政策的认同度决定了政策能否得以有效地执行，认同度高可以确保政策得以科学合理地执行，相反，认同度低必然导致政策执行的变样走形。同时，政策执行者的道德水平、知识结构、职业修养也会在不同程度上影响政策的执行力。当前，我国的政策执行人员管理制度还不尽完善，法律法规系统性不强，法律条文单一，规定不具体，录用、培训、激励、奖惩、薪酬等规定可操作性低，科学合理的管理体系还处于初始的构建阶段，各项制度措施还有待于理顺，政策执行人员职业道德、行业素养、知识能力的培养还有待提高。

综上所述，正式制度通过对政策执行机构配置和政策执行人员的设置来直接影响公共政策执行力的有效行使和政策执行的最终成效。

二、非正式制度因素对于公共政策执行力的影响

非正式制度对于公共政策执行力的影响具有间接性和渗透性。它并非直接作用于政策的执行过程，而是通过潜移默化的影响渗透到政策执行主客体的思想观念和行为方式之中。

(一)“人治”的传统

两千年的封建君主专制，使得个人的权力高高凌驾于法律之上。政策的制定往往由少数人决定，甚至是一人决定，政策的制定和执行缺乏法律法规的约束和规范。由于个人崇拜思想的存在，民众的意愿和诉求长时间被忽视，使得人民群众的思想观念受到了严重的束缚，他们对于公共政策表现出冷漠、忽视的态度，缺乏政治参与的热情，对于政策执行的情况缺乏关注，更不会主动地参与政策的制定与执行。政策的有效执行需要得到公众的认可和支持，这是公共政策执行的合法性基础，一项公共政策缺乏合法性，势必会导致执行的失败。可以说，政策的合法性是政策执行力的基石，人治社会使得政策丧失其合法性的基础，严重影响民众对于公共政策的认同度，势必导致政策执行力的弱化。现阶段，许多政策不能有效地执行其很大的原因就在于，社会公众缺乏对公共政策的认同，由此不难看出，人治的传统还在深刻地影响着民众的政治生活。

(二)“官本位”的观念

中国几千年的官僚政治长盛不衰，科举制度的繁荣发展都在一定程度上强有力地促进了官本位这种非正式制度在中国民众心中的影响力。作为一种价值追求，在等级森严的封建社会里，官为百业之首，唯有走上仕途，才能出人头地。处于社会底层的人们，要想摆脱贫困和低贱的社会地位，除了入仕，别无他途。人们把“升官”作为出人头地的唯一途径。时至今日，这种影响力仍根深蒂固。级别、行政官职在社会生活的方方面面均得以体现，“官本位”已经成为一种价值追求，一种社会现象。作为理性经济人的行政官僚们，为了追逐自身利益的最大化，在公共政策执行的过程中，会选择趋利避害的政策执行行为。在执行中缺乏创新的动力，安于现状，按部就班，机械地照搬照抄，严重影响了政策执行力的实施力度；不愿意创新，不敢去尝试新举措，政策执行难以取得政策预期的效果。这些问题都构成了公共政策执行中难以跨越的非制度性影响因素。

(三)“关系社会”的意识

中国的传统社会是一个权大于法，人情大于原则的社会。在政策执行的过程中，行政执行主体出于自身利益的考虑，扭曲政策，变通政策，使得政策在执行过程中变形，向有利自己的方向运行，从而严重地影响了政策执行力。暗箱操作是官僚们采取的手段之一，符合自身利益的政策就用尽全力执行，不符合自身利益的政策进想尽办法钻空子，找漏洞，甚至歪曲政策，使得民众在政策的执行过程中完全处于被动地位。行政官僚们为了个人的升迁和自我利益，往往将关注点放在短期效益、短期行为上，建设大量的政绩工程、短期见效快的工程，满足了自己的私利，而人去则楼空，使得政策的执行缺乏连续性、系统性，导致政策资源的浪费，公共政策的执行力受到挑战。关系社会对于公共政策执行力的影响具有两面性，其作用是双重的，我们在看到其不利影响的同时也应看到其有益的一面。作为一种社会资本，关系网络也会提升政策的执行效率，影响政策的执行效果。因此，在避免其对于政策执行不利影响的同时，也应该有效地发挥社会资本网络对于公共政策执行力的积极作用。

三、提升公共政策执行力的制度构想

在分析影响公共政策执行力制度因素的基础上，本部分将从政策执行主体、政策目标客体、政策生态环境等角度进行剖析，探寻提升公共政策执行力的制度路径。

第一，明确公共政策执行主体的角色定位。公共部门作为政策执行的主体，处于公共政策执行系统的核心地位，也是公共政策执行力的实施主体。政策执行主体的能力、地位和形象决定着公共政策执行力的有效性和方向性。政策执行力要求政策执行主体要不断地进行自身的改革发展和完善。行政体制改革是政府不断革新，增强自身能力，提升自身形象的主要手段。改革开放30多年来，我国的行政体制改革取得了一定的成绩，但是仍然有许多问题依然存在，党政关系问题、机构改革问题、中央与地方关系问题等。痼疾还在的同时，又面临着新的挑战。为了顺应民主化的浪潮，应对社会转型的需要，时代与现实又对我国政府提出了新的要求，我国政府开始重新审视自己的定位，并确定和提出了自身的发展方向，即由无限政府向有限政府转变，由管制政府向服务政府转变，由人治政府向法治政府转变，由全能政府向责任政府转变。政府的科学定位为政府职能的设置、政府机构人员的配置、政府职责的构建提供了合理的依据和准则。作为政策执行主体的公共部门，要理顺各个职能部门的关系，明确部门的职责范畴，建立沟通协调机制，设置合理的评估制度，构建相匹配的保障措施和问题解决补救机制，避免政策执行的交叉和机构重叠所导致的执行效率低下、执行结果偏差等问题。整合中央政府与地方政府之间的利益关系，央地之间的利益博弈不可避免，要在不损害人民利益的基础上，达到双方利益的均衡，在一些领域加大地方政府的权力，中央政府主要通过方针政策的制定、利益的沟通协调，进行统揽全局的管治，充分发挥地方政府的积极性和主动性，使地方政府成为公共政策执行的主力军。同时，还要树立良好的政府形象，加强政府公共关系的建设，提升政府治理的能力，提高政府的公信力和美誉度，为公共政策的执行奠定合法性的基础，为民众的认同提供制度性的保障。

第二，规范公共政策目标群体的参与路径。公共政策的目标群体作为公共政策执行的客体，是政策执行力的作用对象，公共政策执行的目标群体通过各种途径影响政策的执行力。但是信息的不对称、民众缺少知情权、公众的参与度不强等都对公共政策的执行力产生了限制。伴随着信息化时代的到来，信息不对称的问题得到了有效的改善，大众媒体的发展和网络的兴起，扩大了公众的知情权，民众的参政意识逐渐增强。由此，建立民众参与机制的各项条件已经具备，提升公共政策执行力迫切需要建立科学合理的民众参与机制。政府作为社会治理的主体和核心，同样也是公民政策参与意识培育的主要力量，政府通过制定相应的措施和机制，加大政府信息的透明度，扩大政务的公开程度，将政策的执行情况包括政策的执行程序、措施、遇到的问题、解决的路径和最终的结果向公众公开，加深人民参与的广度和深度，为社会成员参政议政提供途径和保障，增强民众对于公共政策的认同度和满意度，从而提升政策执行的效率，避免因为目标群体因素而使政策的执行出现偏差。

第三，培育良好的公共政策执行环境。加强法制建设，完善关于政策执行的相关法律体系，严格贯彻关于政策执行的各项相关法律法规，加大违法的惩罚力度。构建良好的监督机制，增强内部自我监督，保证专门监督机关的独立性，给予其监督权，使其权责一致，通过权力来制约权力，从而实现其监督的职能。强化外部监督职能，加强国家权力机关的监督职能，提升各级人大的实际权力，改变其有职无权的地位，使其监督权得以充分发挥。完善各项社会监督机制，通过明确的法律规定，健全其监督的权力内容体系，充分地利用这种最容易实现的民主监督形式。在政策执行的过程中要充分考虑时代背景，社会心理的变化，社会习俗、观念的更新等因素，结合社会环境的变化，不断地调整政策的执行，从而使得政策的执行变化着眼于客观的实际，适合现实的发展需要。

第四，提高政策执行人员的职业素养。政策的执行最终会落实到个人，个体才是政策执行的核心和关键。官员执行政策时并非单纯地出于维护公共利益的动机，而是掺杂着复杂的投机心理和功利算计。[2]要加强对于政策执行人员道德修养培育，良好的道德修养是政策执行不可或缺的助力器，可以帮助政策执行者构筑起一道心理防线，努力执行政策的目标，维护政策目标群体的利益，节省政策资源的耗费，提高政策执行的效率，降低政策执行的交易成本，避免腐败投机现象的出现。加强政策执行人员的职业修养建设，强化执行人员的责任意识和信仰追求。同时，还要培育政策执行者的创新意识，在政策的执行过程中，墨守成规可以使政策得以切实有效的执行，但是往往也会出现偏差，耗费大量的政策资源，政策执行人员可以通过创新，合理地调整，减少政策资源的消耗。要经常对政策执行人员进行组织学习和培训，提高其执行能力和业务水平，可以采用新技术手段使政策资源得到有效配置。构建公共政策执行文化，增强政策执行人员对于政策执行的认同感和理解度。与此同时，还要通过制度的途径建立科学合理的责任追究机制，主观意识与客观机制双管齐下，共同作用。

第五，培育公民社会的思想观念。我国正处在社会转型的历史时期，伴随着社会利益主体的多元化、利益诉求的丰富化、社会事务的复杂化，公共事务不可能完全依靠政府来解决和处理，政府不可能事无俱细地管理社会上的各种问题。因此，培育非政府组织，构建公民社会成为未来社会发展的必然趋势。培育公众的公民精神，给予非政府组织更多的自主权，把一些公共事务交由非政府组织处理和解决。公民社会的理念是民主法制和权利责任意识，而这些理念和思想的培育，需要建立一种自上而下的制度观念和制度意识，公民社会的建立并非一蹴而就，需要社会各方的共同努力。

提升公共政策的执行力是一项系统的工程，除了涉及政策本身的因素以外，也离不开行政体制、组织结构、权力配置、人员选拔任用、中国的传统文化等制度性因素，因此，不能仅仅从单一方面着手，而应该多管齐下，相互协调平衡，多措并举地提升公共政策的执行力。

[1]周国雄.提升公共政策执行力的制度分析 [J].中共福建省委党校学报，2007，(8).

[2]王学杰.我国公共政策执行力的结构分析 [J].中国行政管理，2008，(7).