新形势下路桥施工企业投资业务的机遇与挑战

徐思维，袁以堂

(1.广西交通科学研究院有限公司，广西 南宁 530007；2.广西路建工程集团有限公司，广西 南宁 530001)

0 引言

1 政策背景

随着国家高速路网建设逐步完善，路桥施工业务量逐渐减少，路桥施工企业面临转型升级，而开展投资业务，逐步跨步到基础设施建设产业链的上游，是转型升级的一个重要途径。近年来，国家大力倡导PPP项目，掀起了基建行业投融资建设的新高潮。全国各地纷纷推出各种形式的PPP项目。PPP项目在很多方面发挥了重要作用：如带动经济发展、降低各地政府债务压力、加快供给侧改革、提高公共服务质量等。但同时，也出现了大量的项目以PPP名义变相融资，违规举债，加大了地方政府债务风险。因此，国家先后出台各类政策对违规包装、不符合PPP项目要求的假PPP进行了清理和纠偏，其中较典型的政策文件有：

(1)《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)：“允许地方政府依法适度举债，需建立规范的地方政府举债融资机制。对地方政府债务实行规模控制和预算管理、严格限定地方政府举债程序和资金用途。”

(2)财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)：“规范政府与社会资本方的合作行为”“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”。

(3)《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)：重申了政府购买范围属于“服务”，通常不包括工程建设等。“严禁将基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”。

(4)《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)：“优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目” 。对“不适宜采用PPP模式实施的、前期准备工作不到位的、未建立按效付费机制的、未按规定开展‘两个论证’的”项目不得入库。集中清理 “未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保”的已入库项目。

尤其以92号文影响最为巨大，被称为PPP项目最严新规。显示出国家规范PPP业务，降低地方政府债务风险的决心，在一系列政策的影响下，PPP项目趋于合法合规化、风险可控化。短时间看，在规范清理后，PPP项目数量将大幅减少，项目入库变得更加困难，但入库项目的质量却得到了大幅提升，投资者迎来了新的机遇和挑战。

2 路桥施工企业投资项目选择

2.1 经营性基础设施建设项目

常见的有：可收费的高速公路、一级公路项目，含有经营内容的其他基础设施建设项目。此类项目可套用使用者付费模式申请PPP入库。

2.2 非经营性基础设施建设项目

常见的有：不可收费的公路项目、市政道路等基础设施建设、其他公益性基础设施建设项目。单独投资此类项目，一般都是政府付费模式。目前国家政策是审慎开展政府付费类项目，这类项目投资大，申请入库困难。但基础设施建设领域，此类项目往往体量最大，竞争相对比经营性基建项目要小。

感知机模型是利用梯度下降法对损失函数进行极小化后得到的模型.在学习率合适的情况下，经过足够次数的训练，模型可以保证收敛[18].损失函数L定义为：

2.3 区域性综合开发项目

这类项目是指在政府规划的指导下，对某一区域进行改造、运营和维护：如城镇化建设、片区综合体开发、旧城改造等。这类项目一般采用可行性缺口补助的方式申请入库。这类项目合作范围复杂，子项目较多，投资较大，建设周期长，因此对于投资者来说，投资测算相对复杂。投资回报包含土地溢价、商业开发、经营性项目捆绑、可行性缺口补助等。

路桥施工企业的优势是自身具有施工资质，且有较强的施工能力，除了投资回报外，能在基础设施建设中获取施工利润，在投资项目的竞争中，有较大的优势。在以上三种类型的项目中，第一种风险最小，是路桥施工企业投资项目的首选；第二种项目竞争较小，但是在政策合规性上，需要进一步论证，在施工利润有保障、融资渠道落实、回报机制可行的前提下，可适量开展；第三种类型对于施工企业来说，跨度较大，但是可促进企业转型升级，因此可择优参与。

3 实施方案

3.1 建设模式

优先采用PPP模式申请入库，对于有经营收益的项目，采用使用者付费的回报机制申请入库；无经营收益的采用政府付费机制申请入库；经营收益不足的采用可行性缺口补助机制申请入库。成功入PPP项目库的投资项目，符合国家政策法规，融资渠道可得到保障，风险较低，为优质投资项目。

对于无法入库的项目，地方政府往往采用授权-建设-运营或融资+EPC等模式实施，这些模式在政策合规性上需进一步论证。根据国家规定：“未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任”。此类项目原则上无法通过预算安排政府付费来进行回报，因此在回报机制上需要寻求其他途径。

3.2 招投标方案

根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第(三)点及《公路工程招投标管理办法》第四点：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供服务的可不进行招标”。因此在参与投资项目投标时，无设计资质的路桥施工企业一般需要与具有相应施工资质的设计单位组成联合体进行投标，且联合体各方均应参与投资，即可不再进行设计和施工招标，由具有资质的投资人进行建设。

4 风险分析

4.1 政策性风险

目前我国的PPP项目取得了一定的成功，但尚处于探索阶段，其中不乏失败的案例，大部分项目失败都是因为不符合政策规定而被迫叫停或融资断链。从国家大力推广PPP项目以来，陆续出台了多项规定，政策变化较快，一些徘徊在政策边缘的项目风险较大。

另外，根据《PPP项目财政承受能力论证指引》《PPP项目财政管理暂行办法》等一系列制度规范，明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出不超过一般公共预算的10%。很多地方政府为了不突破10%红线，不愿将非经营性项目列入PPP库。而是将投资项目包装成其他类型来开展，这类项目风险较大。

4.2 融资风险

符合规定的入库项目，融资有保障，但是未入库项目往往得不到银行等金融机构的认可，融资困难，而且普遍存在国企融资相对容易，民间资本很难融资的现状。有些项目在旧政策下得到了银行的融资，但是建设过程中受新规的影响，融资中断，导致项目搁置，给投资人造成极大的损失。

4.3 工期风险

在回报机制中，不管是经营性项目还是非经营性项目，投资款的回收一般都从运营期开始，若项目受项目推进困难、征地拆迁困难等因素影响，建设工期延长，建设成本及建设期利息大幅增加，预期的施工利润无法实现，导致投资回报降低甚至亏损。

4.4 投资款回收风险

在符合规定的入库项目中，使用者付费的经营性项目预期经营收益是否能实现，是投资回收的关键。政府付费或可行性缺口补助类项目经过物有所值论证和政府财政承受能力评价，列入了政府财政支出预算，投资款回收相对有保障，风险较小。

而入库失败或不符合现行政策的项目，政府往往口头承诺列入地方政府财政支出预算，但是按国家规定“未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任”，因此政府承诺往往无法兑现，或违规列入预算被清退。给投资款回收造成巨大的风险。

5 风险防控措施

5.1 重视前期策划工作

做好政府的支付能力分析、项目合规性分析、项目施工利润分析、回购风险分析等。对于大型的复杂项目，可聘请专业律师团队进行风险分析，制定风险防控方案。

5.2 重视PPP项目入库工作

优先选择已入库或符合入库条件的优质项目。对于无法入库或不符合入库条件的项目，应确保回报机制有效可行。

5.3 重视合同细节洽谈

在合同中约定止损条款，防止政府违约造成较大损失。

对于政策风险较大的项目，约定终止机制，如在项目因合规性被迫暂停或融资断链时，对已建的部分如果能够确保回报机制运转的，可选择继续运营或由政府进行回购；对建设中的项目由政府回购后，政府出资建设完成；对未建设的项目可选择终止。

征地拆迁的责任方一般为政府方，对由于政府方原因造成的工期延误，可考虑以下降低风险的措施：争取获得建设期利息，减少建设期延长造成的融资成本增加；另外，常规政府付费类项目回报期一般从交工运营开始计算，为避免工期延长造成损失，可约定从开工之日起第N年(N=建设期年数)开始计算。

5.4 重视投资项目管理

做好投资项目管理工作，避免走入重施工管理、轻投资管理的误区。对过程中出现的偏差，要及时纠偏止损。

6 结语

目前国家正逐步规范投资市场，严控地方债务风险，对投资者而言，迎来了新的机遇和挑战，也是路桥施工企业转型升级的契机。我们应当在项目选择上注重质量，不盲目追求数量；在方案策划上不突破政策红线；在风险分析及防控上进行足够的重视。在新形势下，路桥施工企业应稳步开展投资业务，在推进企业转型升级的同时严控风险。