改革开放40年我国交通运输政府管理创新实践与经验

刘 思

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

0 引言

现代社会政府管理的实质是，在政府与市场（社会）的互动中，政府如何依法恰当地行使权力、发挥作用[1]。政府管理创新意味着，政府在对国家和社会事务实施公共管理的过程中，为适应外部环境、职能任务、内部状态等发生的变化而进行的公共行政理念、活动及行为的改变，以提高行政管理效能、增进公共利益等。交通运输政府管理创新是政府管理创新的有机组成部分，是其行政管理创新在交通运输领域的具体体现。

新中国成立以来，特别是经过改革开放40年的发展，我国交通运输事业已经发生了巨大变化，基础设施建设实现了跨越式发展，运输服务保障能力大幅提升，由改革开放初对国民经济的“瓶颈制约”，到现在已基本适应国民经济的发展。在这一历史发展进程中，交通运输政府管理不断进行理念创新与行政方式、体制机制以及制度政策等方面的创新，对推动交通运输发展发挥了重大作用。在交通运输政府管理创新的研究方面，国家发展和改革委员会综合运输研究所曾全面论述改革开放30年综合运输体系建设及政府管理创新的作用[2]。胡希捷等从总结经验的角度研究分析了改革开放40年中国交通发展及制度政策等方面的创新[3]。张国强着重回顾展望了交通运输大部门制等体制改革的相关情况[4]。本文从大交通的视角，重点从理念职能、行政方式和体制机制三个方面，研究分析新中国成立以来我国交通运输政府管理的历史变迁，总结创新经验。

1 改革开放前交通运输政府管理概况

解放初，旧中国留下的交通运输基础十分薄弱，运输线路少，设施设备陈旧，内地普遍处于十分闭塞的状态，现代交通运输发展非常缓慢。新中国成立后，首先开始恢复被破坏的运输线路，恢复了水陆空运输。建国伊始，中央人民政府治下分设铁道部、交通部、邮电部，分别主管国家铁路事务、航务公路行政事务、函件包裹汇兑和报刊发行事务。民航体制几经变化，建国初民航局设在中央人民政府人民革命军事委员会之下，1952年建制改属空军，1954年改为国务院直属局，1958年改为交通部部属局，1962年又改为国务院直属局，1969年划归空军建制[5]。1970年铁道、交通、邮电（邮政部分）三部合并。1975年铁道部和交通部又分开设置，均作为国务院的组成部门。这一时期，我国实行高度统一的计划经济管理体制，建立了政事企合一的交通运输管理体系和管理制度，交通建设完全依靠政府，投入十分有限；运输领域由国有部门或企业主导，政府主要以计划手段来组织运输生产活动，各种运输方式基本独立运行、自成体系、相对封闭，不是现代意义上的政府管理。

2 改革开放后交通运输政府管理变迁历程

1978年改革开放至今40年来，中国的经济社会发生了深刻变化，体制改革不断深入，经济体制改革以市场化为主线，不断认识和探索政府和市场的关系，根据实践拓展寻找政府和市场及其关系的科学定位。在国家改革开放的大背景下，交通运输政府管理也在适应新变化、新要求，不断推进交通运输市场化改革，不断转变政府管理职能、体制机制、行政方式等，不断释放、扩大和提高交通运输生产力。交通运输40年改革是一个持续深化的过程，其中有四个重要时间节点，1978是改革开放的元年、1992年是实行社会主义市场经济的元年、2002年是经济制度与国际接轨的元年、2012年是启动全面深化改革的元年，据此可以划分四个主要阶段[6]。

2.1 1978—1991年：突破计划经济管理模式

1978年党的十一届三中全会提出了改革开放的方针，国民经济迅速恢复发展，对交通运输的需求快速增长，交通运输长期落后的矛盾全面凸显，导致1980年代中期，交通运输空前紧张，成为制约国民经济发展的瓶颈。1985年党的十二届四中全会指出，要坚决把发展交通运输放在突出位置；1987年党的十三大明确提出，发展以综合运输为主轴的交通运输业，国家把交通建设作为国民经济发展的战略重点，出台了一系列对交通改革发展产生重大影响的政策措施，开展以“放宽搞活市场、调动各方投入”为主要特征的政府管理创新，改变了计划经济体制下政府以及国有、集体企业在基础设施建设、运输服务等方面一统天下的局面，开放交通建设和运输市场，调动社会力量增加投入，生产力得到显著释放，极大缓解了交通运输紧张状况。

1983年交通部提出“有路大家行车、有水大家行船”，国营、集体、个人一起上，开放公路水路运输市场，过去由国有和集体企业完全包揽公路、水路、客货运输市场的局面被打破。铁路、公路、民航领域按照所有权和经营权分离的原则，通过推行各种形式的承包责任制，扩大企业的经营自主权，增强企业活力，交通运输企业逐渐成为独立经营、自负盈亏的市场主体。此外，本阶段交通建设领域最大的亮点，是在争议声中开启了中国高速公路建设的大门，开创了中国高速公路建设的新纪元[7]。

1984年原国家计委、财政部、建设银行联合发布《国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，包括交通基础设施在内的国家预算内基本建设投资结束了完全由国家按计划拨款投资建设的历史。1984年国务院批准实施“提高养路费征收标准”“开征车辆购置附加费”“贷款修路，收费还贷”三项政策，使公路建设有了稳定的财政投入和多元化融资渠道。

在改革推进过程中，交通运输政府部门转变职能，放松市场管制，减少对运输企业生产经营活动的干预，由直接管理和微观管理逐渐向行业管理转变。

2.2 1992—2001年：逐步建立适应市场经济的管理架构

1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，明确在国家宏观调控下市场对资源配置起基础性作用，消除制约生产力发展的体制性障碍，不断激发市场活力。交通运输业加大改革开放力度，开展以“实现政企分开、加强行业监管”为主要特征的政府管理创新，通过转变政府职能，深化行政管理体制改革，调动地方发展交通的积极性，积极推动企业下放，培育规范交通运输市场，特别是抓住1998年亚洲金融危机后国家扩大内需政策的机遇，加快包括公路、铁路、机场等基础设施建设，各种运输方式发展取得突破性进展，生产力得到显著扩大，交通运输的紧张状况明显缓解。

这一时期，“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策得到了全面有效的实施，极大地推动了公路基础设施特别是高速公路的建设。1993年国家出台相关政策鼓励中央和地方合资建设铁路，1995年开始批准发行中国铁路建设债券。先后制定了允许地方政府以及社会资本投资民航机场和企业的规定，开展了由地方投资建设和管理机场的改革试点，出台了减免税收等支持民航发展的一系列政策，铁路、民航基础设施建设明显加强。政企分开、企业下放等深入展开，明确界定政府职能，减少政府对企业经营活动的干预，扩大企业经营管理自主权，使企业真正成为市场经营的主体。从1984年到2002年，交通运输行业公路、水运、港口、民航等已全部实现了政企分开。

交通运输政府部门在推进政企分开，转换交通运输企业经营机制的同时，进一步理顺中央和地方政府的关系，深化交通行政管理体制改革，全面推进行业管理。交通部不断加强公路、水路领域的行业管理，在全国建立了五级交通行政管理体制。1994年民航空管体制改革，民航总局空中交通管理局成立。1999年全国水上安全监管体制改革启动，明确中央和地方海事管理权限，调整机构、明确职责、统一政令、统一监管。这一时期，铁道部也提出“铁路企业走向市场”，通过机构改革推动职能转变，强化行业管理、部门综合管理和全路性指挥职能。1998年，在原有的邮政、电信由邮电局统一经营模式上，实行邮政、电信分开经营，把邮电局拆分为相互独立的邮政局和电信公司，邮政开始独立运营。

2.3 2002—2011年：以推进综合交通运输思路改革完善政府管理

2002年以来，随着加入世界贸易组织（World Trade Organization,WTO），中国全面融入经济全球化洪流中，经济发展环境发生了深刻变化。2002年党的十六大提出了科学发展观这一重大战略思想，明确要求完善社会主义市场经济体制，交通运输政府部门深化对交通运输基础性、先导性和服务性行业的认识，提出做好“三个服务”的发展理念，由传统产业向现代服务业转型，实现发展方式的“三个转变”。2008年，为应对世界金融危机，国家出台加快基础设施建设等扩大内需政策，铁路等交通基础设施建设又迎来了新的机遇，高速铁路建设快速发展；2007年，党的十七大提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”的意见，交通运输业改革进一步深化，开展以“推进综合交通、依法依规治理”为主要特征的政府管理创新，各种运输方式发展加快，综合交通运输体系建设有效增强，生产力得到显著提高，交通运输已初步适应国民经济的发展。

这一时期，是交通运输业大建设、大发展的重要时期。从2004年到2008年间，国务院批准发布了《综合交通网中长期发展规划》以及《中长期铁路网规划》《国家公路网规划》《国家高速公路网规划》《全国农村公路建设规划》《全国沿海港口布局规划》《全国内河航道与港口布局规划》《全国民用机场布局规划》等一大批具有长远性、全局性的重大专项规划。以规划为指导，发挥中央和地方政府的积极性，进一步拓宽融资渠道、创新融资模式，大规模的高速铁路、农村公路、民航机场以及一大批世界级的交通桥梁、隧道得以建成，各种运输方式基础设施建设都得到了跨越式发展。2009年国家实施燃油税改革，以燃油税取代公路养路费、航道养护费等公路水路六项政府收费；同时，对收费公路政策进行调整，有序推进政府还贷二级公路收费站点的撤销工作。实行工程招投标制、建设合同管理制、工程监理制，规范了交通运输建设市场。按照建设法治政府的要求，更加注重转变政府职能，推进依法行政，《港口法》《道路交通安全法》《邮政法》《道路运输条例》等一批有关交通运输的法规陆续出台，规范执法行为，开展交通综合执法试点。

中央直属和双重管理的38个港口全部下放所在城市政府管理，全面完成水上安全监督管理体制改革，实行“一港一政、一水一监”的水上行政管理体制。2002年颁布实施《外商投资民用航空业规定》，进一步开放民航市场。民航改革进一步深入，2002年开启以“政资分开”、“机场属地化”为主要内容的改革，民航总局承担民用航空的安全管理、市场管理、空中交通管理等方面职能，不再代行直属企业国有资产所有者职能。2007年重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；中国邮政集团公司挂牌，经营各类邮政业务；成立中国邮政储蓄银行，实现邮政金融业务规范化经营。2008年组建交通运输部，撤销民航总局，成立国家民航局并与国家邮政局作为部管国家局，由交通运输部管理，交通运输大部制改革迈出实质性步伐，在建立全国综合交通运输管理体制的道路上迈出了坚实一步。

2.4 2012年至今：推进行业治理体系和治理能力现代化建设

2012年党的十八大提出全面深化经济体制改革，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。2013年，党的十八届三中全会进一步强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，促进国家治理体系和治理能力现代化[8]。交通运输行业全面深化改革，以推进“行业治理体系和治理能力现代化”为主要特征的政府管理创新，优化市场秩序，完善公共服务，加强法制政府部门建设，加快“综合交通、智慧交通、绿色交通、平安交通”四个交通建设，交通运输进入了加快现代综合交通运输体系建设的新阶段。2017年，党的十九大提出在2020年全面建成小康社会的基础上，分两步走，到本世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国，交通运输也开启交通强国建设的新征程。

这一时期，进一步从广度和深度上推进政府管理创新，综合交通运输立法统筹推进，《航道法》《国内水路运输管理条例》《铁路安全管理条例》制定出台，综合交通运输法律体系初步形成。2013年国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，全面放开铁路建设市场，成立铁路发展基金，实施土地综合开发，铁路投融资改革取得重大进展。2015年交通运输部《关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》提出，建立和完善“政府主导、分级负责、多元融资、规范高效”投融资管理体制。交通运输领域“放管服”改革成效明显，行政审批事项大幅精简，简政放权力度不断加大，目前交通运输部本级取消下放幅度达61.5%。加强事中事后监管，全面推广“双随机一公开”抽查。行业信用体系建设有序推进，打造依法诚实守信的市场营商环境。交通综合行政执法改革扎实推进，基层执法“三基三化”和执法形象“四统一”建设取得积极进展，行政执法体制改革和队伍建设取得丰硕成果。随着“简政放权”力度加快，“互联网+监管”技术的推广和应用，交通运输政府的市场监督也在不断创新，积极探索“线上线下”相结合、新旧业态相融合的监管新方式。利用现代互联网技术，推进“互联网+政务服务”，“让信息多跑路、让群众少跑腿”成为服务型政府的重要标志。

这一时期，交通运输部直属海事系统政事分开，公路建设养护、长江航运、界河航道、救助打捞、武警交通等体制改革稳步推进。2012年始，进一步加强省以下邮政监管机构建设，市、县级邮政管理局（派出机构）相继成立，四级邮政监管体制基本建立。2013年撤销铁道部，组建国家铁路局和中国铁路总公司，铁路首次实现政企分开；交通运输部管理国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局，负责推进综合交通运输体系建设，统筹铁路、公路、水路、民航以及邮政行业发展，承担综合交通运输规划、战略、政策、法律法规和标准的拟订及起草职能，国家层面“一部三局”大部门体制架构基本建立，省级层面已有17个省（区、市）基本建立了综合交通管理体制或运行协调机制。

3 我国交通运输政府管理创新的经验启示

回顾改革开放以来我国交通运输政府管理的历程，可以看到在不同的发展阶段，面对不同的发展环境和问题，管理理念、制度政策、体制机制、行政方式等也在发生相应变化。在演变过程中，积累了很多宝贵的经验，集中体现在以下五个方面。

（1）解放和发展生产力是交通运输政府管理创新的根本目的

交通运输发展的最终目的是不断解放和发展生产力，不断满足经济社会发展日益增长的需要。政府管理创新必须坚持把党和国家制定的方针政策创造性地贯彻落实到交通运输各项工作中，把保障经济社会发展与人民群众满意作为工作的出发点和落脚点，通过不断提升管理理念，不断完善适应社会主义市场经济要求的体制机制，不断培育和完善市场、营造良好营商环境、增强行业监管能力、提高政府行政效率，用新理念、新思路、新举措不断推进交通运输工作[9]。

（2）坚持市场化改革是交通运输政府管理创新的基本方向

发展社会主义市场经济的过程，就是不断认识和探索政府和市场关系的过程，这是我国经济体制改革以及政府管理创新不断取得重大进展的重要经验，也为交通运输快速发展的实践所证明。发挥市场在资源配置中的基础性、决定性作用，充分调动社会资源及活力，以有效解决交通运输发展资源不足的突出矛盾；政府运用战略、规划、政策和法律规制以及行政手段等，营造良好市场环境，解决市场失灵问题。通过政府管理创新，不断解决发展中的矛盾和问题，这在交通运输发展的各个阶段都有鲜活例证。

（3）建设法治政府部门是交通运输政府管理创新的内在要求

法治是现代国家治理的基石，依法行政是依法治国的重要组成部分[10]。市场化改革已彻底改变了计划经济时期政企合一的行政管理方式，市场经济是法治经济，交通运输企业作为市场主体必须依法经营，政府部门的权力必须依法获得、所有行为必须受法律约束、违法行为必须依法追究。建设法治政府部门，行业管理逐步转变到运用法律方式来履行管理职能，通过依法行政、执法监管来履行职责，这是交通运输政府管理创新的重要成功经验。

（4）与时俱进、应变而变是交通运输政府管理创新的重要路径

实践没有止境，创新也没有止境。交通运输发展始终伴随着各种矛盾，旧的矛盾解决了，新的矛盾还会出现，发展就是在不断克服矛盾中实现的。交通运输在不同的发展阶段，所处的发展环境和条件不同，主要矛盾和矛盾的主要方面不同，发展的目标和重点也不同。政府管理也要应变而变、适时而变、持续创新，不断提升管理理念，积极探索体制机制改革，适时调整完善制度政策，不断增强交通运输发展的内在活力和外在动力。

（5）统筹兼顾、稳步推进是交通运输政府管理创新的有效方式

政府管理创新是全方位的、整体化的系统工程，有些问题和矛盾是长期积累形成的，有些是发展过程中新出现的，成因复杂，涉及面广，解决起来不可能一蹴而就，需要在实践中寻求新思路、新办法。我国各种运输方式的改革与发展不平衡，各地的经济发展水平差异大，在具体实施改革推进时，必须结合实际、因地制宜，既要积极又要稳妥，综合统筹，稳步推进[11]。交通运输业取得了巨大成就，重要的一点就是政府管理针对新问题、新矛盾，勇于创新，不断创新，推进交通运输事业持续快速健康发展。

4 我国交通运输政府管理创新的政策建议

（1）提升管理理念，建设负责任的政府交通运输部门

理念是根植于一定经济社会、文化环境的思想共识，是行动的先导。政府管理创新首先要强化法治、服务、效率、透明、诚信、廉洁等现代行政理念，建设负责任的政府及部门。责任是一种客观需要，也是一种主观追求。是自律，也是他律。责任有普遍性要求，也有特殊性要求。责任出勇气，出智慧，出力量。牢固树立并强化责任理念是政府管理勇于探索、敢于攻坚、善于创新，分析新情况，把握新特点，提出新思路，完善工作方式和方法，不断开创工作新局面的前提和基础。

建设负责任的政府，要求政府及其工作部门必须依法履行其行政职责和社会义务，必须及时回应社会和公众的关切并加以满足。做负责任的政府交通运输部门，具体来说，就是要承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。

（2）转变行政职能，更好地发挥政府在行业转型升级中的作用

党的十八大指出，要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”同时，提出要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”这一论述的目的，是要科学界定政府的职能范围，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，减少政府对社会、经济等领域的不当干预[12]。

加快政府交通运输部门职能转变，要“防越位”、“补缺位”。按照公益性服务由政府提供、经营性服务由市场调节、既有公益性又有经营性的服务在政府规制下进入市场的原则，有效行使政府公共行政职能。通过制定市场规则，减少行政审批事项，清理非行政许可审批事项，严惩违背市场公平竞争原则的行为等方式，为企业创造良好的市场环境。通过制定规划、行业政策、标准规范、信息引导等方式，完善市场体系，强化公共服务，规范引导行业的发展。

（3）维护市场环境，为企业发展营造良好营商环境

有效发挥政府调控与市场机制的双重作用，在应由市场调节的领域充分发挥市场机制对资源配置的基础性、决定性作用。积极探索和建立交通建设与运输服务市场的“企业承诺”“信用公示”等制度，强化企业依法经营、诚实守信的意识与自律行为，发挥行业协会等第三方机构的社会监督作用。进一步完善市场的准入与退出机制，加大对违法、违规经营行为的监督和执法力度，充分发挥社会和公众的作用，形成公众监督、行业自律、政府稽查的市场监管格局，为企业营造公平竞争的市场环境。

（4）建设法治服务型政府，提高交通运输行政管理效能

党的十八届三中全会明确提出，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”判断法治政府的标准是：“国家有一个良好的法律法规规章体系和这个体系在阳光下运行的机制，对行政活动进行规范、制约、监督和问责；这个体系和机制能够在行政活动中被各级政府、政府工作部门、各种公共机构严格执行和运作，社会公众在多数情况下能够遵守既定的法律和规则，公共行政管理过程中出现的行政争议和纠纷能够得到公众的司法裁决。”[13]政府交通运输部门须坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，实现机构、职能、权限、程序和责任等的法定化，依法履行职能、运行行政权力。

按照决策科学化、民主化要求，加快交通运输法规的立法，进一步完善交通法规体系，重大决策坚持和完善专家咨询制度，建立社会公示和公众听证制度，通过规范程序、专家咨询、公众参与等方式，提高法规、政策制定与执行的科学化、民主化和透明度。

严格规范行业公正文明执法。规范执法行为，完善执法程序，明确操作流程，严格规范行政裁量权的使用，执行重大执法决定法制审核制度[14]；规范交通运输行政执法，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责、依法行政，建立健全行业行政执法责任制以及相应的考核、责任追究机制，大力推进交通运输综合行政执法，解决多头负责、多层监管、重复执法等方面的问题。全面推进政务公开，以公开为常态、不公开为例外，逐步推进决策公开、执行公开、结果公开等。进一步完善各级交通运输政府部门的权力清单、责任清单，遵循“法无授权不可为”，自觉接受人大政协以及人民群众、社会各界的监督。加快电子政务工程建设，推进交通运输政务信息公开，提高社会各界的知情度和参与度。探索并建立各级政府交通运输部门绩效评估体系，提高公共行政效率和公共服务水平。

（5）完善体制机制，为行业发展创造良好的制度条件

进一步深化综合交通运输管理体制改革。为强化交通运输部统筹发展综合交通运输体系的职能，建议进一步深化交通运输部的行政管理体制，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，理顺内部机构设置，特别是部与部管国家局的关系[15]。

此外，进一步深化交通运输重点领域体制机制改革。随着国家财税体制等改革的深入，继续深化交通运输投融资体制改革。强化铁路运输的市场化机制，进一步推进铁路运营体制改革。完善收费公路管理政策，推进建立健康、可持续发展的收费公路管理体制。加强空域资源的综合开发利用，积极推进空域管理体制改革。按照“政事分开”的原则，有序推进地方交通行政管理体制改革。

5 结语

当今政府管理理论和创新实践，包括职能职责、体制机构、运行机制、行政方式、制度政策以及行政责任、行政伦理、公务员管理等各个方面，内容十分广泛。本文对我国交通运输政府管理创新的分析主要涉及理念职能、行政方式、体制机制等，在制度政策以及内部管理等方面未深入展开，这些方面内容也非常重要，还需要深入研究。