从概算执行论城市轨道交通工程全过程动态投资控制

金 兵（上海第一测量师事务所有限公司， 上海 200081）

0 引 言

城市轨道交通工程建设是一个复杂的系统工程，具有投资规模大、建设周期长、工程建设复杂、社会影响广、管理要求高等特点，要在预期的建设工期内按国家或地方政府批准的概算内完成工程建设，建设过程中的投资控制工作要求显得尤为重要。

为保证城市轨道交通工程建设投资控制目标的实现，目前全国各地城市轨道交通工程建设均采用工程造价咨询、结算审价或跟踪审计等方法，如何采用有效的投资控制方法是保证城市轨道交通投资控制目标实现的关键。因此，回顾总结研究已竣工的大型轨道交通建设项目的投资控制方法，对后续类似项目的投资控制工作有着重要的借鉴作用。

作为上海市轨道交通7号线项目的全过程投资监理单位，上海第一测量师事务所有限公司在工程建设的可行性研究、扩初设计、施工图设计、工程招投标、施工、竣工结算等阶段，以项目的概算分析、执行和控制为主线进行了全过程动态投资控制工作。以下就上海市轨道交通 7 号线全过程动态投资控制工作作简要回顾和总结。

1 轨道交通项目投资控制模型的建立

上海市轨道交通 7 号线项目(以下简称“轨交 7 号线项目”)是上海市轨道交通网络中一条南北向的骨干线，它起于宝山区锦秋路站，终于浦东新区芳甸路站，经过宝山、普陀、静安、徐汇、浦东新区五个行政区；线路全长 34.388 km，全部为地下线，全线设车站 28 座、停车场 2 处、主变电所 2 处和控制中心 1 处，可与网络中 14 条轨道交通线路进行换乘。该工程初步设计批复概算为 187.70 亿元。

1.1 工程概算组成

由于轨道交通建设工程的特殊性和复杂性，批复概算中建安费根据工程建设不同专业及建设内容，划分为十几个章节(含施工准备、车站、区间、轨道、通信与信号、综合监控、门禁、供电、通风与空调、防灾报警及设备控制、给排水及消防、车站设备、自动售检票、房屋建筑、停车场、人防)，工程建筑其他费用分列前期工程费(含管线搬迁、征地拆迁)和其他建设费用(含运营交接准备费、科研费、设计前期工作费、勘察费、设计费、预算编制费、竣工图编制费、保险费、建设单位管理费)。上述内容和预备费以及专项费用(车辆购置费、建设期贷款利息和铺底流动资金)构成了轨交7号线项目的总投资。

1.2 组合概算的形成

初步设计批复概算是投资控制目标的最高限额，若要确保投资控制目标的实现就要把投资控制总目标分解为若干投资控制分目标，只有对分目标进行控制，才能确保建设项目总体目标的实现；只有通过对合同费用的控制，概算目标的实现才能落到实处。故只有把概算费用的控制转化为对合同费用的控制，才是工程建设过程中投资控制的关键。

由于轨交7号线项目概算中的车站、区间、供电、通风与空调、给排水及消防等均按不同专业与章节分列，而招标发包时则以线路和车站纵向综合发包，两者之间不相匹配，从而给控制概算带来了难题，概算内容与合同承包内容无法一一对应。在这种情况下，对概算费用的整合就显得尤为重要。对于轨交7号线项目采取了以下方法形成整体组合概算：(1) 根据轨道交通工程建设通常采用的不同专业工程、机电设备、咨询服务招标分类模式并结合7号线项目招标筹划以及标段划分情况，初步建立一套相对齐全的工程项目合同清单；(2) 以编制的合同清单为基础，根据每一合同所包含的内容对原批复概算进行拆分并重新组合，最终按合同清单形式形成一份组合概算，且组合概算总金额与批复概算总金额保持一致；(3) 此份合同清单的形成就是轨交7号线项目投资控制的组合概算框架，从而把对概算金额的控制转向对合同概算金额的控制；(4) 在工程实施过程中，可能因工程筹划的变化而导致标段划分等情况的发生，因此组合概算框架应根据变化进行动态调整，以确保合同内容与概算金额相一致。

1.3 投资控制目标

轨道交通项目的批复概算是项目建设的最高限价，项目的投资控制总目标不得超越批复概算，每个组合概算金额实际上就是对应合同的控制目标值。在轨交7号线项目组合概算框架形成后，须进一步分析批复概算中相关费用以及经济指标的合理性、正确性和可操作性，对包括批复概算指标中与轨道交通建设不符或有差异的经济指标进行调整。具体作以下考虑。

(1) 结合最近的轨道建设工程竣工结算造价指标和工程实际内容，在总概算金额保持不变的基础上对分项合同的概算金额进行修正和调整。例如，根据以往轨道交通车站装饰装修工程普遍超概算的现象，对概算中的相关指标进行分析，概算时是按平均指标 732 元/m2来考虑(其中公共区装饰按 1 035 元/m2，设备区装饰按 450 元/m2，出入口通道装饰按 1 125 元/m2)。不过，从已经竣工的轨道交通线路车站装修指标上看，这一指标明显是偏低的。将这一问题向建设单位作了专题分析，对轨交 7 号线项目的所有车站划分为一般车站(19 个)和重点车站(9 个)，一般车站按909 元/m2，重点车站按 1 182 元/m2限额设计来考虑。在车站土建、装修总概算费用不突破批复概算的前提下，根据实际情况，对分项概算金额作局部调整，以利于合同概算的有效控制。

(2) 对于轨道交通建设批复概算中部分根据建安投资百分比控制的项目，须根据轨道交通建设工程实际建设指标进行修正。

(3) 根据部分组合概算内相关合同数量较多，项目的不确定因素较多，按合同归类后进行总量控制(例如前期咨询类项目)。

(4) 对于概算批复中没有单独立项、且根据国家法律法规必须实施的项目必须根据相关取费标准测算，并在不可预见费中单列(例如：工程监理费在轨交7号线项目批复概算中未单列相关概算金额)，并根据项目内容分别进行测算和控制。

(5) 由于轨道交通工程建设的线路长、工期长，车站周边自然及社会环境复杂，工程调整在工程建设过程中可能因较多的维稳、材料上涨等因素而发生变化，故对预备费的测算同样采用总量严格控制的方法。

(6) 根据上述办法，建立轨交 7 号线项目投资控制框架体系，在后续工设计阶段、招投标阶段、施工阶段和竣工结算阶段，以确定的概算值作为控制目标进行层层控制，若有超过或将要超过投资目标控制值，则应及时向建设单位相关部门预警，并采取相关措施。

2 投资动态投资控制方法研究

在轨交7号线项目建设的各阶段，即可行性研究、扩初设计、施工图设计、工程招投标、施工、竣工结算等阶段，实施全过程动态投资控制。

2.1 可行性研究阶段

在熟悉和了解轨交7号线项目的规划方案、立法依据、批文资料的基础上，掌握投资估算的范围、编制依据及相关技术经济指标，审核估算报告中有关的工程管理、财务、税务、价格等方面的内容与现行法规和政策是否一致，估算项目是否齐全，各项指标是否正确，在分析的基础上提出建设性的意见。

2.2 扩初设计阶段

在轨交 7 号线项目初步设计概算编制前与总体设计单位共同讨论“初步设计概算编制办法”及“初步设计概算审查要求”，对所有分项设计编制单位统一相关的编制要求，包括设计文件编制的格式、内容、依据、取费标准以及在编制过程中存在问题的说明等。

根据轨交 7 号线项目线路走向、沿线各车站总平面布置与交通组织情况、沿线车站工程周围的环境关系，配合总体设计院以及分项设计院设计进行方案选择和技术经济指标的分析，并对设计方案以及经济指标提出修改意见。

在初步设计总概算上报审批前，根据上海市城市轨道交通建设标准化技术文件 STB-GS-010001《工程技术经济指标体系建设指导意见(试行)》结合轨交 7 号线项目设计情况开展“初步设计概算与批准的工可估算总投资对比分析”“概算总投资合理性分析”“概算总投资在工程实施中的可行性分析”等比较、分析工作，并向建设单位提交初步设计总概算内部评审意见。

全程参与初步设计概算的评审，配合并协助建设单位、总体设计单位在报批工作中的相关解释工作。在轨交7号线项目初步设计概算批复后，根据概算指标以及轨道交通造价指标，逐步建立轨交 7 号线项目投资控制框架体系。

2.3 施工图设计阶段

配合建设单位加强对设计管理并引入设计费与限额设计进行挂钩的奖罚考核机制，提高设计人员的投资控制意识。要求各专业设计人员严格按照初步设计批复的方案、规模和标准进行限额设计。

对设计单位编制的设计文件和概算费用进行审核，若发现施工图预算超过概算金额及时上报建设单位，汇同建设单位、设计单位对概算进行不断的优化，从技术、设计、材料、造价各方面进行比选、分析及调整，确定项目的分项概算实施控制目标，以调整的分项概算值作为分项设计单位限额设计的依据，从设计源头来控制项目的投资。

2.4 招投标阶段

根据上海轨道交通7号线项目建设筹划，遵循“标段规模适中、有利于投标单位数量与质量的控制、有利于工程施工管理、有利于施工界面清晰、有利于投标单位合理有序竞争”的原则，与建设单位编制轨交7号线项目招标策划方案，合理划分招标标段及确定招标计价模式和合同形式，避免由于标段划分不合理、工程界面不清晰等导致在工程实施过程中由于施工合同内容变更或续标等增加投资。

根据轨交7号线招标项目施工图情况，采用了不同的招标计价模式，如土建招标采用了 3 种招标计价模式：(1) 总价闭口合同(招标阶段出具施工图纸)；(2) 总价闭口+暂定金额合同(主体结构施工图招标闭口包干，但对于不能确定最终实施方案的出入口项目采用暂定金额)；(3) 总计闭口+综合单价合同(出具施工图的主体结构闭口包干，出图深度未达到施工图深度的采用综合单价计价模式)。

根据招标内容和范围、工程特点、与其他工作的施工界面编制招标文件、工程量清单、投标报价原则、合同变更条款以及投标限价。利用轨道交通7号线项目投资监理单位与招标代理单位是同一家单位的优势，在招标工程中对于不同计价模式可能出现的变更或费用调整的原则在合同文本中进行明确规定，尽可能规避合同风险，减少潜在索赔因素。

在投标限价编制完成后与该标段的投资控制目标值进行对比，对于投标限价超过投资控制目标值的项目提交建设单位和设计单位，作进一步分析，对设计进行优化调整。

认真做好回标分析工作，包括计算上的复核、投标是否响应标书要求的比较与分析、报价上是否有投标技巧分析及报价合理性分析等，对于评标专家提出的询标疑问，要求投标人及时进行澄清。

招标工作结束并签订合同后，及时调整轨交7号线项目投资控制框架体系中相应合同的数据，投资控制目标值与实际签订的合同金额的差额就是日后在施工阶段须特别关注的，即可用于设计变更、现场签证的可用费用额度。

2.5 施工阶段

跟踪轨交7号线项目中各合同的实际履行情况，通过合同管理及投资控制动态数据库进行实际发生和可用费用与目标控制值的全面对比，对实际开展的工程是否存在潜在的工程变更进行预测，对发生的偏差进行原因分析。

根据建设单位的合同管理程序和要求，对施工实施过程中的设计变更进行严格控制。建设单位对设计变更的管理程序，严格按照申通地铁集团(以下简称“集团”)“关于进一步加强轨道交通建设工程合同变更管理的通知”（沪地铁 [2008]328 号）中相关要求执行，施工过程中以施工招标阶段的施工图纸为基础依据。对施工合同实施过程中的每项设计变更，均须由设计院填写变更方案送审单；在变更方案送审单中，需要体现变更施工图的原因(需要附相关变更的会议纪要等作为变更依据)、变更内容、变更涉及金额；对每项设计变更，均须设计单位对照概算编制工程造价经济分析，由投资监理审核工程造价经济分析的合理性；每项设计变更在项目公司部门内部流转完毕，手续齐全后才同意设计变更。

变更费用审核完毕后，投资监理提交项目公司变更费用意见，同时对变更价—概算价—投资控制目标值之间的控制程度作出分析，若超概算(或投资控制目标值)，则提出原因分析并进行投资控制目标的调整，再交由建设单位批准。

施工过程中定期以及动态的投资控制分项和汇报，以招标结果和已签合同为基础，结合工程实施过程中可能存在的工程变更、原招标文件中暂定金额、施工过程中材料人工涨价因素、施工过程中可能存在的维稳费用、贷款利息等诸多因素的综合考虑，对概算各章节费用进行了详细分析、研究和测算，逐步深化上海轨道交通7号线项目投资目标控制值，使建设单位对7号线项目的总体投资控制情况做到心中有底、全盘掌控。

2.6 竣工结算阶段

根据轨道交通项目计划和工程情况，编制工程结算计划，督促各工程承包单位配合工程结算工作。严格依据申通地铁集团有关工程结算管理办法对竣工工程进行竣工结算工作。

3 投资控制重点工作

3.1 代建项目的投资控制

轨交 7 号线项目是上海市轨道交通网络中一条南北向的骨干线，在沿线多个车站与其他线路实现换乘(例如轨交7 号线项目代建 13 号线长寿路站、9 号线肇嘉浜路站、12号线浦江南浦站，同时轨交 7 号线项目的高科西路站由6号线代建、上南路站由 8 号线代建)。由于换乘车站按各自线路批复纳入不同线路的概算，代建车站的工程投资以及车站代建引起的前期管线、勘察设计、施工监理等费用的界面划分、分摊原则较复杂，必须要事先分别签订相关代建项目的投资分工及工程代建协议，根据轨道交通车站及代建项目的实际情况，认真划分施工界面、投资分工及相关事宜，并在代建工程完工后，按照合同原则进行投资分摊工作。

3.2 强化设计变更管理及造价分析工作

建设单位对轨交7号线项目的设计变更管理程序，严格按照集团“沪地铁 [2008]328 关于进一步加强轨道交通建设工程合同变更管理的通知”相关要求执行，过程中以土建施工招标阶段的施工图纸为基础依据，对照施工合同实施过程中的每项设计变更均须由设计院填写变更方案送审单，该单中需要体现变更施工图的原因(需要附相关变更的会议纪要等作为变更依据)、变更内容、变更涉及金额；每项设计变更均须设计单位对照概算编制工程造价经济分析，由投资监理审核工程造价经济分析的合理性；每项设计变更在项目公司部门内部流转完毕，手续齐全后方可同意设计变更。这一办法的推行，有效地控制了合同变更的费用。

3.3 严格把控管线搬迁费用的审核

对于管线搬迁等前期费用，根据车站施工组织方案、交通组织翻交情况及参与管线搬迁各阶段的搬迁方案，对重大管线原则上采取“一次搬迁”或“一次临搬、一次回搬”，对可采取原位保护的管线尽量避免搬迁。针对部分管线费用特别大的项目，必须深入现场，掌握工程实际情况第一手资料，以便于工程竣工结算符合工程实际情况。此外，由于管线搬迁工程所涉及的产权单位均为电力公司、煤气公司、自来水公司及电信公司等，在工程取费标准上应据理力争，尽可能降低管线的搬迁费用。

3.4 编制轨道交通造价指标

在施工招标结束及竣工结算后，应及时对项目各专业的技术经济数据进行采集、分析、归类与整理，编制相应项目的招标阶段、结算阶段的“技术经济指标”，为今后编制招标限价、新建线路工程投资决策提供参考依据。

4 结 语

轨交 7 号线项目的初步设计批复概算为 187.7 亿元，竣工决算审计金额为 170.5 亿元。综观工程全过程，上海轨道交通项目范围广、工期紧、难度大，任务重的特质。广大建设者在这过程中充分发挥聪明才智，勇于创新、敢于实践，发扬团结拼搏、无私奉献的团队精神，克服种种困难，取得了大量具有重要理论和实践意义的创新成果。在项目投资管理方面，坚持批复概算为纲，贯彻全过程投资动态控制管理理念。建立健全项目投资控制运行机制，依托项目前期的总投资目标的精心规划，不断优化总体规划方案、设计方案与实施方案。充分利用市场竞争机制，通过各部门、各参建单位的主动工作，向设计要优化、向管理要效益，不仅节省了大量的建设投资，而且也使项目全生命周期的费用得到有效降低，取得了良好的投资控制效果。