城市大型工程技术风险管理体系研究

朱 骏（上海建科工程咨询有限公司， 上海 200032）

0 引言

近几十年来，随着国家社会经济以及城镇化发展的加速，城市大型工程日益增多，大型工程项目是城市现代化的标志，是一个城市的名片，同时也是城市布局的核心。

然而，与一般其他类型工程相比，大型工程具有典型的“复杂性”特征。一方面，工程项目投资、建设规模巨大，空间跨度大，建设环境复杂、技术要求高、施工难度大、合作单位众多；另一方面，大型工程项目的复杂性表现在构成项目的众多活动的“时空复杂性”。

由于大型工程典型“复杂性”的特点，我国大型工程项目的工程技术风险逐渐凸显，突发事件逐年增加，包括城市地质灾害、地铁车站基坑垮塌、高层建筑桩基倾斜、地铁盾构隧道和深大基坑的水土突涌等等重大工程事故，带来了不良的社会效应和巨大的经济损失。这也使得依靠技术方法和管理机制对于城市大型工程的风险管理成为了城市发展的重要命题。因此，笔者将从控制机制的角度探讨城市大型工程技术风险的控制。

1 城市大型工程的设定范围

首先需要限定城市大型工程的范围，即哪些工程属于城市大型工程。从目前城市工程建设的发展来看，大型工程具有体量超大、高度超高、基坑超深、长度超长等特征，如国家体育场鸟巢（建筑面积 25.8 万 m2）、上海中心（高632 m，基坑最深达 34.4 m）、京沪高铁（总里程 1 318 km）等。因此，将其中最具代表性的是超高层建筑、大型公共建筑和城市轨道交通工程作为城市大型工程的管理设定范围。一方面，此三类工程在技术上具有较高的复杂性；另一方面，该三类工程也基本覆盖了城市建设工程中的主要风险，应该成为城市建设风险控制的主要对象。

而 2018 年 2 月，住房和城乡建设部关于印发《大型工程技术风险控制要点的通知》（建质函 [2018]28 号）中的风险管理范围明确了大型工程的风险管理范围包括超高层建筑、大型公共建筑和轨道交通工程。规定超高层建筑是指建筑高度超过 300 m 的建筑物，大型公共建筑是指单体建筑面积大于 10 万 m2或群体建筑面积大于 30 万 m2用于教育科研、商业服务、医疗福利、文化娱乐、旅游服务、体育、通信、客运、办公、会展等工程。

2 城市大型工程技术风险的管理现状

近些年国家通过出台大型工程质量安全管理的相关政策和办法，不断加强对大型工程的管理，逐步使其走上了法制化的轨道。同时大型工程的国家和地方规范标准也在不断完善，为大型工程建设提供了统一的执行标准，管理水平在不断提高，管理的总体有效性和掌控程度在不断提高。针对大型工程的管理效果总体而言是行之有效的。

如2002年建设部令第111号公布了《超限高层建筑工程抗震设防管理暂行规定》，为加强超限高层建筑工程的抗震设防管理，提高超限高层建筑工程抗震设计的可靠性和安全性，保证超限高层建筑工程抗震设防的质量提供了管理依据；2004年6月12日建设部文发布了（建办质[2004]35号）《关于加强大型公共建筑质量安全管理的通知》，对防范大型工程技术风险提出了要求；在城市轨道交通工程方面国家也通过出台《城市轨道交通安全预评价细则》和《铁路建设安全风险评估指南》等文件，建立了轨道交通的安全风险分级制度。各省市也为安全评估、咨询及管理工作建立了相应的安全风险管理体系。

尽管我国已针对大型工程的建设管理出台了相关的管理规定和指导性文件，但对于大型工程的风险管理在体系上仍有诸多不足，如目前我国对大型工程技术风险的控制主要依靠各个参建单位对技术风险的内部管理以及在工程实施过程中根据相关经验的判断，风险的控制缺乏整体性和协调性。往往很多风险的隐患或发生只有一方或某几方知道，这严重影响到了现场对于风险的识别、评估和对风险的把控效果。更重要的是，因各方利益因素，部分参建方还会在建设过程中故意隐瞒风险。

图 1 目前大型工程技术风险管理体系

图1为我国目前大型工程技术风险的管理体系，可以看出，现有体系存在以下问题：各个参建单位对现场技术风险的控制行为相对独立，缺乏整体性，没有一个统一的协调者；各个参建单位介入工程建设阶段的不同，使得风险的管理缺乏连续性，容易造成管理中责任的推诿；一个缺乏统一协调者的管理模式也使得政府监督部门对现场的监督也出现了多头性，需要投入大量的人力和精力，实际监督较为乏力。

由于目前我国对技术风险的管理还处于初步阶段，更多的是依靠项目管理人员自身经验的判断，因此在风险的认识和识别方面，各个项目、每个个体间都存在着比较大的差异。一些风险被识别了，项目风险则有所降低；一些风险被忽略了或未被现场人员所认识重视，那么便埋下了项目风险发生的隐患。

3 城市大型工程技术风险管理体系的构建与保障

为打破目前风险管理体系中管理缺乏整体性和风险判断差异性大的弊端，住房和城乡建设部关于印发《大型工程技术风险控制要点的通知》（建质函[2018]28号）首次提出了建设单位主导型的风险控制模式，即工程项目全过程建设风险控制由建设单位牵头主导并组织，各参建单位分工配合的建设工程技术风险控制管理模式。

此外，近年来随着工程保险的不断发展，其在大型工程建设工程中的参与度也愈加提升。据统计，目前轨道交通工程建设的投保率为100%，而超高层建筑和大型公共建筑在建设期间也基本都能保证参与工程险的投保，工程保险发挥的风险保障功能也越来越受到政府和参建单位的重视。

为此，有必要在工程建设现场、保险公司和政府部门之间搭建起一个相互约束的风险管理体系，以保证风险管理责任的有效落实。笔者提出以下几点建议。

（1）以建设单位为工程现场风险控制主导方，通过合同履约的方式与其他参建单位一同直接控制现场的工程技术风险。

（2）在技术风险控制中引入保险机制，将保险公司作为工程风险转移的承担方，通过保责倒逼的间接方式对工程现场的技术风险进行控制，进一步强化工程技术风险的控制力度。

（3）政府机构则通过对工程现场以建设单位为主导的参建各方建设行为的规范性，和对保险公司在工程技术风险承保过程中的风险与保责处理的合规性进行管理。

通过以上方式使得城市大型工程技术风险得以有效控制，其风险管理体系如图 2 所示。

图 2 拟建大型工程技术风险管理体系

该体系中对工程风险的控制有两个主要力量，一个是建设工程体系内以建设单位为主导的现场工程参建各方。这里突出了建设单位为主导，是因为建设单位与相关的参建单位不同，其参与了整个工程建设的全过程，对工程风险的控制可以起到较好的连续性管理；同时，建设单位又以合约的方式和其他参建单位存在联系，可以更有效地控制和协调各个参建单位对风险的控制过程，使工程风险的控制保持整体性，有效避免过程中的互相推诿情况的发生；此外，建设单位作为工程风险的主导方，有利于增强整个项目的风险控制意识，也使得建设单位的一些不规范行为得以约束。

图中另一个主要力量是保险公司。建设单位通过工程技术风险投保的形式把工程技术风险转移给保险公司，而保险工程则通过对现场实际工程技术风险控制情况的掌握，以保险条款为依据，倒逼现场建设单位为主导的风险控制方以有效的手段来控制现场工程技术风险，以降低自身的风险。当然，作为风险的承保方，当风险发生以后，保险公司也将履行在保险标的范围内、自身所应当承担的保险理赔责任，以减少现场的风险损失。

对现场的工程技术风险进行识别和管理是一项较为专业的工作，保险公司可从控制自身风险的需求出发，聘请社会上专业的工程风险管理机构对项目的工程技术风险的管理情况进行识别、分析和判断，帮助保险公司评估项目风险，同时也为项目的工程技术风险管理提供了进一步的技术保障。

政府作为市场风险控制有效运作的监管力量，则从宏观层面监管上述两方在工程风险控制过程中行为的合规性，一方面政府可以结合风险管理流程，设置强制性的风险管理节点，另一方面也可以通过监管参建方及保险方风险的管理责任和承担责任来有效监督工程技术风险的管理和赔偿。

政府对于大型工程技术风险控制的保障则从建筑行业和保险行业的监管和政策发布入手。保险行业主要通过推行强制的大型工程技术风险保险制度和规范保险行业对技术风险承保的条件来建立一套间接的风险控制保障机制。建筑行业则将主要通过政府对风险相关标准编制的发布，对建设过程中与技术风险相关的关键技术方案的审查，以及过程中对关键节点的风险监督等方面来进行控制，如图3所示。

图 3 政府保障机制

这样就在建筑行业内部和建筑行业外建立起了一个互相约束、相对可靠的工程技术风险管理体系。在建筑行业内以建设单位为主导实施风险管理、以保险公司承保委托作为风险间接管理的模式被称之为“引入保险机制的业主主导型风险控制模式”。

4 结 语

城市建设过程风险管理是一个长期的管理性课题，需要试点和实践，并不断根据管理中发现的问题加以改进和完善。通过对城市建设过程中主要建设风险的管理现状和管理体系的问题研究，旨在探索出一套相互约束并行之有效的工程技术风险管理体系，并运用于城市风险集中的大型工程过程风险管理，以期能对大型工程的过程技术风险实施有效的管理，降低城市运行风险，保障人民生命和财产的安全。