瑞典地理信息数据共享及对我国的启示

易圣文杨宽军王明宇

（1江西省测绘成果质量监督检验与测试中心 江西南昌330209；2江西省测绘地理信息局 江西南昌 330209；3瑞典国家土地管理与测绘局驻中国办事处，北京100010）

1 引言

2018年3月十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，而此次国务院机构改革中最引人注目的内容之一，是成立自然资源部。在自然资源部成立以前，我国的农业、林业、国土、规划、测绘等均有自己部门的测绘成果，这些成果往往专业性强，但却不能大范围共享，极大削弱了测绘成果的效益转化，增加了我国测绘成本；不同部门的测绘成果还经常出现矛盾和冲突，给政府决策带来困难。自然资源部作为统一管理山水林田湖草等全民所有自然资源的部门[1]，将我国地理信息数据的主要生产和提供部门包含在内，使得以往推行地理信息共享时遇到的各部门标准不统一、意见难以达成共识等问题可以有效缓解。但毕竟自然资源部成立只是上层先搭好了架子，在各省市如何实行还有很多值得探索和完善的地方。本文通过介绍瑞典在地理信息数据共享中获得的实践经验及其取得的重大成果，结合中国实际，对我国自然资源部成立后的地理信息数据共享提出思考。

2 瑞典测绘组织结构与主要职责

瑞典是一个高度发达的资本主义国家，拥有21个郡（相当于省），是北欧面积最大国家，工业发达且种类繁多，瑞典拥有自己的航空业、核工业、汽车制造业、先进的军事工业。扎实的工业基础让瑞典的测绘产品名列世界前茅，捷创力就是瑞典高度发达的测绘产品之一，在测绘软件开发和测绘管理方面瑞典有着悠久的历史经验，瑞典高度发达的测绘管理与“数据共享”经验对我国当下的测绘发展有很大参考价值。

3 瑞典地理信息数据共享与欧盟空间信息基础设施建设指令

瑞典地理信息数据共享是在欧盟空间信息基础设施建设指令（The Infrastructure for Spatial Information in Europe Directive，以下简称“INSPIRE指令”）下推行的[2]。“INSPIRE指令”皆在为欧盟环境政策或活动创造一个可能影响环境的欧洲空间数据基础设施，提出了全欧洲范围内实现空间信息共享的总体框架和一般规则，包括元数据、空间数据集、空间数据服务、网络服务、数据与服务共享政策及其运营情况报告等主要内容。自2007年在欧盟实施以来，目前已经逐步建立起覆盖全欧盟的地理空间、地质、生态环境相关数据及服务的统一平台[3]。

3.1 瑞典地理信息数据共享

在地理信息应用越来越广泛的当下，瑞典与地理信息行业有关的部门非常多，图1是瑞典与地理信息产品使用和生产有关的部门机构。在这种多头并管的情形下，很容易出现地理信息标准不统一、数据难以共享、行业资源浪费等问题，那么瑞典又是如何利用技术与制度解决这些难题的呢？

在实施瑞典空间数据基础设施建设工作以前，瑞典的地理信息数据共享如图2，各部门、企业生产的地理信息数据缺乏沟通或是仅限于俩俩沟通，地理信息资源的使用局限于若干专业部门，且部门间数据容易出现重复获取或相互矛盾的现象，极大浪费社会的测绘资源，也给政府决策带来困难。

图1 瑞典与地理信息产品使用和生产有关的部门、政府

图2 实施瑞典空间数据基础设施建设工作前瑞典地理信息数据共享

瑞典空间数据基础设施建设工作由瑞典国家土地管理与测绘局牵头，联合瑞典地理信息利益相关者--共49个政府部门和240家市政府（瑞典共290家市政府，截止2017年有240家市政府加入瑞典“INSPIRE指令”框架），共同商议并签订同一个协议（以下简称“协议”）。“协议”涵盖地理信息相关的法律政策、技术规程的统一协调，涵盖地理信息数据提供和获取的有关职责和费用等问题，最终目的是地理信息数据共享互通，图3是实施瑞典空间数据基础设施建设工作后瑞典地理信息数据共享情况。

图3 实施瑞典空间数据基础设施建设工作后瑞典地理信息数据共享

瑞典取得这样的成果并不是一步到位，而是慢慢发展壮大的。以瑞典市政府为例，瑞典各市政府是地理信息数据的主要使用者，截止2017年，瑞典实施“INSPIRE指令”刚好十年，290家市政府仍有50家市政府没有签订这一“协议”，由此也能看出推动地理信息数据共享的难度。各政府部门的法规政策、技术规程、数据都是从本机构出发，有其自身的专业性和利益诉求，瑞典是如何让利益相关者签订统一协议的？以政府部门的地理信息数据为例，生产地理信息数据产品需要人力、物力和财力来完成，如何让各政府部门同意把本机构完成的地理信息成果共享给大家，这离不开瑞典的地理信息数据共享费用结算工作。

3.2 瑞典地理信息数据共享费用结算

瑞典地理信息数据共享费用结算是“协议”中的一项工作。图3的数字标注中，①是瑞典5家地理信息数据主要提供方，他们是瑞典地质矿产调查局、瑞典国家土地管理与测绘局、瑞典统计局、瑞典气象和水文研究所、瑞典海事局，5家单位即是提供者，也是数据的使用者。在费用结算中使用数学模型进行费用计算，这些因素都是数学模型的影响因子；同时，瑞典的地理信息利益相关者其余部门也提供本部门的地理信息数据，这个费用在数学模型不予考虑，但当地市政府会在一定程度上给予补偿，这样降低了“协议”的复杂程度。在费用结算时，根据所有利益相关者列出的数据使用清单，通过商定的数学模型计算出生产所需清单的费用，“费用”解决了生产瑞典地理信息数据的经费问题。这些费用在49个政府部门和240家市政府中摊派，摊派根据各部门、市政府获取地理信息数据的量、复杂程度、创造相应效益等影响因子进行。费用由瑞典国家土地管理与测绘局代收，由5家数据主要提供方按照一定的分配协议分配；②是所有空间信息数据和它的管理方——瑞典国家土地管理与测绘局；③主要是空间信息数据的利益相关者、企业以及个人。瑞典企业或个人不参与“协议”的制定，但“协议”规定了向公众开放的项目和可以向公众收费的项目，用户可以通过与瑞典国家土地管理与测绘局签署一个固定年费的用户协议，或通过一次性缴费获得相应价值的测绘产品或服务。

费用结算保证了地理信息数据生产的经费，使得地理信息数据生产的源头可控，同时让瑞典的地理信息数据能发挥最大效用，提高地理信息数据社会效益，做到了瑞典地理信息数据的共享互通。在这一“协议”下，瑞典国家土地管理与测绘局建立了国家地理信息数据门户网站“National Geoportal”，各部门、市政府获得或提供地理信息数据均通过门户网站进行，瑞典企业与个人也通过门户网站获取地理信息数据，图4是门户网站使用示意图。

图4 瑞典国家门户网站“National Geoportal”使用示意图

4 对我国的启示

目前，我国自然资源部的成立为我国空间数据基础设施建设从制度上打破了一定的部门壁垒，但距离实现地理信息数据共享互通还有很多工作要做。

（1）自然资源部刚成立，过去的很多地理信息数据制度、标准、规章已形成习惯和法律法规，还需要进行大量整合工作。

（2）空间数据基础设施建设不是一个部门的事，自然资源部虽然囊括大部分地理信息相关工作，仍有一些工作属于多部门并管，必须放眼全国，甚至从更高的层次搭好架子。

（3）空间数据基础设施建设是高度信息化的工作，虽然我国互联网领域很多成就领先于世界，但在政府部门方面，信息化建设仍很薄弱。

（4）很多地理信息数据涉及国防安全，在这一方面，我国必须有自己的空间数据基础设施建设特色。瑞典的一些方式方法如何在我国应用还值得探究，比如瑞典地理数据共享的费用结算中，反复提到的费用结算的数学模型，其建立难度就很大，而强调平等的协商制度引发的效率问题如何解决，地理信息数据生产单位费用分配如何做到公正合理等问题都值得我们深思。自然资源部的成立是推进我国空间数据基础设施建设的契机，找到适合我国国情的地理信息数据共享路径是我们的奋斗目标。