美国401(K)计划积累过程的“政策漏斗”：规定、影响及对策

张占力

(中国社会科学院美国研究所、世界社保研究中心，北京，100720)

随着人口预期寿命的增长，第一支柱养老金难以维持体面的退休生活，进而需要第二、三支柱缴费积累以补充养老储蓄、提升养老保障水平，这已成为社会共识。作为缴费确定型制度设计，第二支柱所能支持的养老保障水平，直接取决于个人向账户缴费积累的多寡以及投资收益的高低。由美国雇主主导、私人部门实施的401(K)企业年金作为重要的第二支柱，账户资金积累没有持续攀升反而出现下降趋势，这令人对第二支柱提升养老待遇充足性的作用和前景产生担忧。Vanguard数据显示，接近退休人群(55～64岁)的401(K)账户户均积累额由2013年7.64万美元下降至2016年6.66万美元，[1]个中缘由固然与管理费用高企、加入或退出机制不完善等有关，或更与美国企业年金积累过程中存在“政策漏斗”，[注]企业年金积累的“政策漏斗”是笔者为可以从企业年金积累额中提前提款用作他途的一种形象描述。企业年金不断积累，但可以向企业年金贷款、在职提取、离职提取等规定，使企业年金积累出现流出的漏斗，积累额减少，进而影响未来的养老金待遇。即“可以退休前支取账户积累的养老金并移作他用”相联。本文旨在探讨这一现象，并简要分析其产生的影响和提出可能的改进建议。

一、401(K)计划积累过程中的“政策漏斗”：三种主要政策规定

20世纪80年代前，美国退休保障主要依赖DB型养老金制度，个人根据工作年限和退休前的收入情况领取养老金。401(K)计划起源于1978年美国《国内税收法》，因是第401条第(K)项而得名，并自此在多支柱养老体系中崛起，作用日隆。401(K)计划是一个基于税收优惠政策的养老金方案，政府希望通过非歧视原则，即不得优惠高薪职员、实现员工普惠的形式，使计划尽可能覆盖雇员。401(K)计划建立了个人退休账户制度，个人向账户缴费，企业通常情况下也会按一定比例向账户存入资金。个人和企业的缴费税前扣除，账户资金在取现或者退休领取时才需缴纳税款。[注]本文研究的重点在于传统型401(K)计划。与传统401(K)计划相反，罗斯401(K)计划缴费时不享受税收优惠，但投资收益和领取账户资金时将给予税收减免。401(K)计划初始是以DB型和利润分享养老金之外的“补充”养老金的角色出现的，401(K)计划的雇员被赋予更多自主决定权，比如参加与否、缴费比例、投资方式以及何时以何种方式提取账户资金。其虽然灵活性较强，但退休金的投资与管理责任从雇主转到参保雇员自身，个人需为养老承担起更多责任和后果。目前401(K)计划早已不是养老保障制度的“补充”角色，据统计，早在2000年参加401(K)计划的雇员占比高达71%(1983年仅为12%)，占DC型养老金制度参保人数的85%，[2]401(K)计划成为美国养老保障体系中无可替代的中流砥柱。尽管如此，制度建立之初允许提取账户资金的宽松规定得以延续，主要政策体现在三个方面。

(一)在职提领个人账户资金(In-service Withdrawls)

在职提领401(K)计划账户资金是指非因离职或退休，个人在遇到经济困难或者到59.5岁年龄的情况下，提早提取部分个人账户资金。具体可分两种类型。

一是因困难而提款。根据美国国税局的规则，困难提款参保人必须满足以下条件：有“紧急和沉重”的资金需要，没有其他途径可以取得资金支持，且提款金额以所需资金为限。[3]同时根据美国国税局安全港(Safe Harbor Distribution)的规定，有些虽不是紧急但可以预见的情形，也归属在“困难情况”清单中，这包括6种情形：

情形1，雇员本人、配偶或受抚养人、受赡养人、受益人的医疗费用支出；

情形2，雇员购买主要住宅的相关费用(房贷不包含在内，一般用于购房首付款)；[注]美国法律将地产分为主要住宅(Principal Residence)，第二套房(Second Home)和出租房(Rental Property)等。提前提款只能是用于购买主要住宅。

情形3，12个月内发生的雇员、配偶或受抚养人、受赡养人、受益人的高中后的教育相关费用，包括学费和住宿费；

情形4，无法支付房租而面临被驱逐，或无法偿还自住房屋贷款而导致银行没收抵押的房产；

情形5，雇员、配偶或受抚养人、受赡养人、受益人的丧葬费用；

情形6，雇员主要住宅的特定修缮费用。

雇员困难提款，需提供相应证明材料，以表明不能从其他途径获得资金支持。雇员因困难提取的资金，可以是自己缴费部分，有些计划也允许雇员提取雇主配缴部分。因困难而提前提取的款项将作为收入缴纳所得税，同时受到10%的税收罚款；[注]提前提款金额可以涵盖这些税收。如一个401(K)计划参与者需要提前提款1万美金支付大学学费，那么他可以提取超出1万美金的款项，以抵消税收扣款的影响。但雇员出现永久残疾或者失能、支付高额医疗支出等情况，可免于税收罚款。[4]提前领款获批后，雇员从401(K)计划账户提取的资金不能返还，账户资金也不能向其他401(K)账户或者个人退休账户(IRA)转移，且提取资金后6个月内禁止雇员和雇主向账户继续缴费。

二是非因困难提款。当雇员年龄达到59.5岁时，可以领取401(K)计划账户资金，此时领取可免除国家税务局10%的税收罚金。之所以有此规定，是因为59.5岁接近退休年龄，可以提取账户资金以备养老之需。但美国退休年龄为67岁，账户资金仍有继续积累的必要。数据显示，59.5岁后提取账户资金多是为退休前整合各种退休账户，把账户资金转移至其他401(K)计划账户或者个人退休账户，但也有约30%左右的资金被挪作他用而非用于养老金。[5]

(二)离职时个人账户提现(Cash Outs)

离职时个人账户提现主要有以下几种情况。第一，离职时提取。雇员离职时，可以一次性将账户资金全部提取出来，原雇主同意的情况下也可将账户余额继续留在原401(K)计划，也可将其转移至个人退休账户或者新雇主的401(K)计划。部分401(K)计划会特约只有到65岁或者法定退休年龄才可领取资金。[6]另外，401(K)账户余额低于5000美元时，雇主可以把钱全部提取给离职雇员，从而关闭这一账户。离职提取需缴纳收入所得税，且要受到10%的税收罚款。第二，年龄在55岁之后的离职领取。加入计划的雇员年满55岁，在其退休、离职或者被解雇后，若原雇主401(K)计划资金不做任何变动(不能转移到其他计划或者IRA)，其可以从原401(K)计划提款并免于10%的罚款。[7]第三，离职时等额分期提款(equal periodic payments)。此种提取方式与雇员预期寿命，或者与雇员及其指定受益人的平均寿命密切相关，领取金额是用401(K)账户余额除以雇员的预期剩余寿命。若据此规定提款，必须持续5年或直至满59.5岁，以时间长者为准。这种方式同样需要缴纳个人所得税，但免于10%的税收罚款。[8]

(三)个人账户贷款(Loans)

大多数401(K)计划允许雇员贷款。据统计，90%以上的401(K)计划为参保者提供贷款。[9]401(K)计划规模的大小决定了贷款是否易于获得。如果401(K)计划规模较小，一般不提供贷款；反之则更倾向提供贷款。401(K)贷款并不是传统意义的信用工具，而是雇员向自己的401(K)计划储蓄账户贷款，只不过借还贷款不需要缴纳税收，也免于10%的税收罚款。[10]美国国家税务局规定，参与401(K)计划的雇员最高贷款额为账户账面金额的50%或50000美元，以金额低者为限。特殊情况除外，即在雇员账面金额的50%少于10000美元时，雇员的借贷限额为10000美元。[注]IRC §72(p)(2)(A)(i-ii)。例如，雇员账户金额为80000美元，最多可以得到40000美元贷款；当账户金额为15000美元时，可以最多获得10000美元贷款，而不受账户金额50%的限制。值得注意的是，贷款金额是否超过限制，是根据贷款金额累计计算的。如某雇员账户金额为12000美元，贷款7000美元；第二年该雇员又申请贷款7000美元，此时其第一笔贷款未偿还金额为5000美元，账户金额为20000美元。那么他两次贷款额共计为12000美元，超出了账户金额(20000美元)的50%，其中的2000美元是要被征税和收取税收罚金的。贷款一旦获准，雇员需要为贷款支付一定水平的利息，利率水平一般高于美国银行最优惠贷款利率(prime rate)1～2个百分点，利息和还款一并被纳入个人账户；同时，大部分情况下雇员在贷款时还需支付一笔一次性的贷款费用。贷款必须在1～5年内返还，并且至少是每季度还贷一次，但用于购买主要住宅的借贷不受5年期限制。贷款不缴纳个人所得税；还贷时直接从工资扣除，也不需要缴税；但贷款利息需用税后收入支付。如果5年返还期间，雇员离开雇主的公司，雇主有权要求雇员偿还全部剩余债务。如果雇员无法偿还，且年龄未达到59.5岁，剩余的贷款不仅要作为雇员的收入被征收个人所得税，而且还要受到10%的税收罚款。如果雇员可以在离开原雇主后的60天之内，将此笔贷款的还款存入个人退休账户，则可以避免收入所得税的处罚。

除上述政策规定外，59.5岁前可以提取账户资金的情况还包括雇员完全丧失工作能力及死亡等，这里不再进行讨论。具体提取情形及演变过程见表1。

表1 401(K)计划账户资金流失的相关政策规定

注：a表示死亡、残疾、中断就业、计划终止等情形除外；b表示如账户50%低于10000美元，则上限为10000美元；Y表示适用于此项内容。

资料来源：U.S.Government Accountability Office.Better Information and Sponsor Guidance Could Improve Oversight and Reduce Fees for Participants.Report No.GAO-09-641[EB/OL].[2009-09].https://www.gao.gov/new.items/d09641.pdf;GAO.Retirement Savings:Better Information and Sponsor Guidance Could Improve Oversight and Reduce Fees for Participants.GAO-09-641[EB/OL].[2009-09].https://www.gao.gov/products/GAO-09-641.

二、“政策漏斗”对养老金流失规模的分析

尽管有税收罚款、所得税等约束，但上述三类政策规定仍不可避免地给雇员401(K)账户带来养老金储备的流失。短期看，雇员会因部分提前提款受到税收罚款，或者支付相关费用(如贷款需要交纳一笔一次性费用)而减少养老资金；长期看，将账户资金退休前提前支取会造成养老储备总量减少，也势必会降低退休时可获得的养老金。每年401(K)计划造成多少资金流出？最终会产生多少养老储蓄损失？问题的回答依赖于针对性的调查和统计预测，目前看美国尚未建立相应的调查和统计报告制度。为评估“政策漏斗”对养老金损失规模的影响，本文结合多项研究成果，以期得出一个粗略的概览。

(一)在职提领个人账户资金的损失：约占账户资金的1%

Vanguard公司是管理美国401(K)计划的大型公司之一，每年定期发布管理年报，从其年报可对个人账户资金流失情况窥见一斑。2016年在Vanguard公司管理的401(K)计划中，84%的计划可以申请困难提款，87%的允许59.5岁后提款；2016年3%的计划参保人在职提领个人账户资金，金额占其个人账户总额的32.3%，占401(K)计划全部资金总额的1%。这与2013年数据基本相同，彼年4%的参保人在职提领个人账户资金，其中因困难提款的占比为1/3，其余为非困难提款，如59.5岁后提取，提取资金占401(K)计划资金总额的1%。[11]2009年美国审计总署通过收入与项目参与调查(Survey of Income and Program Participation，SIPP)对1998年、2003年、2006年三个年度因困难在职提取资金的情况做了跟踪调查和分析，调研发现15～60岁年龄段的人群中，困难提款占比为4%，这与Vanguard公司的比例基本相当，2006年因困难提取造成账户资金流失的数量约占账户总额的0.3%。

在职提取个人账户资金与经济发展水平存在着一定的关联，Vanguard公司数据显示，2007—2016年，困难提取账户资金人数呈现出先稳步上升、而后稳步下降的情况。2007年困难提取增幅为6%，2008年为11%，2009年为10%，2016年为零增长。[12]

(二)个人账户提现对账户资金流失的影响：约为0.4%

个人离职时，原401(K)账户资金有以下几种方式可供选择：一是维持在原账户(如果原雇主允许)；二是将账户资金转移到新401(K)计划中；三是将401(K)账户资金转移到个人退休账户；四是从账户中完全或者部分提取账户资金。第一、二种方式不会造成账户资金的流失，后两种则会带来账户资金损失。第三种情况，涉及IRA，IRA属于第三支柱，即个人主导缴费补充养老金的一种形式。401(K)账户资金和转移到IRA的资金，成为美国雇员最主要的退休收入保障，比公共养老金更为重要。[13]传统IRA 是根据《职工退休收入保障法》(ERISA)于1974 年设立的，为所有雇员提供一种积累退休储蓄的工具。同时，IRA通过一次性滚存转换的方式，使雇员能够享受到雇主发起式养老金计划提供的税收补贴和增值机会。1998 年首次推广的罗斯养老金账户(Roth IRAs)，旨在创造一种积累养老储蓄的税后工具，使得该账户中满足条件的支取能够免税。此外，政策制定者们还增设雇主发起式IRA(SEP IRAs,SAR-SEP IRAs 和SIMPLE IRAs)，以便通过简化应税计划(Tax-qualified Plans)适用的计税规则，鼓励小型企业主提供养老金计划。

401(K)账户资金在IRA之间转移，可能出现三种形式的流失。

第一种情况发生在转移过程中，个人没有将账户资金完全转入到IRA，带来约20%的资金流出。截至2017 年末，IRA在家庭金融资产中的占比从1987 年的3%上升到11%。同期，其他DC 计划占比从5%增长至10%，其中包括占家庭金融资产7%的401(K)计划，IRA资产在家庭金融资产中的占比高出401(K)计划4个百分点。[14]2017年1季度，IRA资产规模为8.2万亿美元，401(K)为5.8万亿美元，前者比后者高出41%的主要原因是大量401(K)账户资产在雇员退休或者换工作时转移到IRA中。[15]根据早期美国人口普查局当期人口调查(Current Population Survey)数据，一次性提取401(K)计划账户资金的，将账户资金完全转移到IRA或者其他401(K)计划账户的占比为20%，40%的人转移部分资金，剩余40%则根本没有转移，而是将该部分用作其他支出。[16]Hewitt Company 1996年的研究发现，40%的个人账户资金转移到IRA或其他计划，约占提取资金的79%，如此推算，也至少有20%的账户资金没有转移，而是被用于其他方面。[17]

表2 401(K)计划和IRA在免税10%的异同

资料来源：作者整理归纳。

第三种情况是转移困难导致离职群体账户碎片化，进而导致账户资金损失。401(K)计划账户资金在计划内部以及与IRA之间的转移并非一帆风顺。个人从401(K)账户转移到IRA，可以通过直接或者间接的方式。直接方式指将账户资金或者见票即付支票直接转移到新账户。但这一方式存在诸多不便。原因有多种，择要而言：一是转移资金意味原雇主减少自己发起计划的资金池，没有动力和积极性做好转出服务；二是在新雇主是否接收上也没有法律要求，其完全出于自愿；三是美国审计总署认为一些雇主在接受新员工转移401(K)计划账户时设有等待期，通常从几周到几个月不等；[21]四是转移烦琐，涉及大量认证程序，以确保转移资金符合税收优惠条件；五是401(K)计划之间的转移没有统一标准；六是美国国税总局特别要求将转移到新401(K)计划的见票即付支票给个人，再由个人交由账户管理人，这无形中延长了转移过程，增加了当事人负担。间接转移指将见票即付支票给离职个人，个人必须在60天以内将其存入新401(K)计划或者IRA，如果个人60天到期没有存储，将面临20%的预缴税金处罚。举例而言，雇员A离职时将401(K)账户中的10万美元提取后转移到其他401(K)计划或IRA中，那么他只能得到8万元见票即付支票，2万元被留下来作为预缴税金(预缴税金为提取额度的20%)，个人需在60天以内从别的渠道补齐2万美元，连同见票即付支票的8万美元一起存入401(K)计划或者IRA中，这样才能使预缴税金免受损失。这对没有多余积蓄的个人来说将是一个较大的挑战。于是，大多数人没有提取401(K)账户资金，多次离职的个人，会存在多个碎片化401(K)账户的现象。根据美国审计署的研究，2005—2015年，401(K)计划参保人中有2500万离职过，每人至少有一个401(K)计划未做转移等相关处理。[22]大量碎片化的账户对养老储蓄形成巨大挑战。首先，碎片化账户面临消失风险，许多企业在重组、更名或者倒闭后，401(K)计划也会被更名、合并或者关闭；其次，与只有一个账户的个人相比，拥有多个碎片化账户的个人更不重视账户投资中的资产配置是否符合本人的风险与收益偏好，更易接受默认的投资组合方案，[23]从而使投资收益下降；第三，个人账户资金较少时，个人更倾向提取账户资金。根据美国密歇根大学健康与退休研究(HRS)的调查结果，401(K)账户低于5000美元的，提取比例为58%，5000美元～20000美元的提取比例下降至37%，账户金额越高，提取可能性越小。[24]

个人账户提现对账户基金流失的影响更为直接，因而也更值得被关注和重视。Vanguard数据表明：2016年约10%的参保人辞职且符合提现资格，资产占Vanguard资产总值的7%；辞职的参保人中，69%选择继续维持账户资金，31%进行了提取和转移；被提取或转移的资产中，有94%转入新401(K)账户和IRA继续被用作养老储备。由此可以推算，2016年度离职导致的401(K)账户损失资产约为0.4%(即7%×6%)。[25]

(三)个人账户贷款造成的养老金损失：最多约为0.2%

401(K)计划可以为雇员提供贷款，且计划规模越大，允许贷款的可能性也越大，这可能与计划管理费用有直接的关系。总体来看，贷款对账户资金影响较小，绝大多数贷款都能得到偿还。Vanguard数据表明：2012年有76%的401(K)计划可以申请贷款，2016年这一比例上升至79%；2016年申请贷款的参保者占比为16%，贷款总额约等于账户总额的10%，平均贷款额度为9693美元；且随着临近退休年龄，贷款呈现下降趋势(见表3)。截至2016年底，90%以上的贷款被还清，未偿还贷款金额约为账户资产总额的2%。[26]

贷款逾期的主要原因是就业中止。雇员向计划贷款时，可以继续向账户缴费，并定期还款，因而贷款绝大多数可以偿清。贷款违约行为多是由于贷款期间就业中止而造成贷款短期内难以偿还，而非雇员有意违约。2011年，美国金融知识中心(Financial Literacy Center)对430万401(K)计划参与者的贷款行为进行研究和分析，发现：有贷款不能清偿的占比为20%；贷款期间发生就业中止的占比为20%，但在发生就业中止的人员中，有80%的贷款者没有如期偿还贷款，可见未能如期还贷的集中于就业中止的人群。此项研究还发现，收入低、401(K)账户余额少、退休养老资产缺乏的人更易贷款违约。此外，贷款逾期也与贷款次数有关系，多次贷款的参保人员比仅贷款1次者逾期概率更大。总体而言，每10个贷款者中会有1个出现逾期现象。[27]

表3 不同年龄段贷款分布

资料来源：Vanguard.How America Saves:A Report on Vanguard DC Plan Data[M].Valley Forge,PA:Vanguard Institutional Investor Group，2017：90.

美国审计署2009年的报告，通过收入与项目参与调查(Survey of Income and Program Participation，SIPP)和5500表格[注]雇主每年必须向美国国税局提交 5500 表格。这份表格提供有关计划及其担保人的报告和统计数据，并提交遵守 401(k)法律要求的证明。离职或者辞退发生就业中止造成贷款未能清偿的，会在这个表格中得到体现。两组数据对贷款影响进行了研究。SIPP数据显示，约有8%～10%的参与者申请了贷款；而5500表格也表明，有贷款违约行为的占比仅有0.02%，贷款违约人员占比非常之少。值得一提的是，Bryant等人在2011年利用2007年5500表格数据对贷款违约进行了类似研究，结论也与上述结论惊人的一致，未偿还贷款的人数占比仅为0.02%。[28]2014年Lu等人也对5500表格数据做了研究，认为现有正在参加401(K)计划的雇员，在贷款违约人员中的占比不足10%，因就业中止造成401(K)账户资产流失的数额占总账户资产的0.2%，虽然10倍于美国审计署的测算，但仍然是一个非常低的数值。[29]

资料来源：作者整理归纳。

三、“政策漏斗”评价及相关建议

(一)“政策漏斗”是一把双刃剑

对于“政策漏斗”不能一概而论其“错与对”，无论对401(K)计划还是对参保者个人而言，这一政策设计都是一把双刃剑。

首先，对401(K)计划本身而言，“政策漏斗”既有推动计划发展的一面，也有背离计划设立初衷的一面。第一，从推动方面来说，由于“政策漏斗”，个人可以预期退休前遇到紧急情况(如疾病、购房、教育、偿还房贷等)时，能够从账户积累提现以作应急之需，因而更有意愿和积极性参加401(K)计划，且一旦参加，个人在缴费水平上也会倾向更高的缴费率档次。美国审计署(GAO)曾对401(K)贷款的作用进行评估，认为贷款机制提升401(K)计划参保率6个百分点，提高缴费水平达35%。[30]第二，就背离方面而言，可以在退休前通过某种形式提取账户积累的规定，必然会削弱401(K)计划对退休养老的保障功能。

其次，对参保者而言，“政策漏斗”能够起到平滑个人生命周期消费的作用，但会给个人老年退休拥有体面生活带来隐患。401(K)计划提前提取机制，在某种程度上起到储蓄的作用，提前支取的资金可以用于购买家庭住房、教育支出、必要的生活消费，甚至可以作为失业期间的一种失业保险金，起到平滑个人生命周期消费的作用，经济危机时期尤为如此。提前提取也带来其他效益：如通过提取账户资金购买房屋，避免银行贷款的高额利息，毕竟房产也是未来养老的重要资产；又如提取账户支付学费，有助于增加子女就业后的收入，这也可以被视为养老资产的增加，毕竟子女也是父母养老的重要保障之一。当然此消彼长仍不可避免，用于他途的同时，必然减少养老资金的积累。

高校独立学院，是由国家公办本科院校结合社会资金举办的“二级学院”。独立学院作为我国高等教育改革的一种新型办学形式，已发展成为高等教育走向大众化的中坚力量和生力军。近年来随着我国高等教育领域的竞争日趋激烈，以及从2016年开始全国逐步推行新高考政策的改革，独立学院目前都面临着如何从量的扩张向质的提升的转型升级问题。高素质的教师是学校发展不可或缺的重要资源和核心能力，也是独立学院发展的关键瓶颈。如何提高师资管理水平，吸引、留住并有效激励教师员工，已成为独立学院未来发展的重中之重。

因此，单纯要禁绝“政策漏斗”或者进一步放松提取限制，都不是科学和谨慎的态度。政策制定者和专家学者需要在两者之间找到最优解和平衡点。一方面要尽可能将更多养老储蓄留在401(K)计划；另一方面也要使计划保持必要的流动性，以激励人们的参保积极性并提高其缴费水平。“政策漏斗”的具体机制设计仍需进一步科学研究验证。但从近年来401(K)改革情况看(表4)，提取401(K)计划账户资金有更为宽松的政策倾向。

表4 近年来美国有关401(K)账户资金提取的部分法案

资料来源：Jon Vogler.Legislative Update:2018 [EB/OL].[2018-03-03].https://www.invesco.com/portal/site/us/investors/contentdetail?contentId=46002fd306054610VgnVCM1000006e36b50aRCRD&title=washington-insights-spring-2018.

(二)在合理必要的范围内减少政策漏斗造成的养老金流失

既然难以完全禁绝退休前提取账户积累的途径，那么在现有的政策框架内尽可能减少政策漏斗造成的养老资产流失，则显得更为必要。归纳言之，针对性举措可以分为两类：一是努力减少现有政策下的养老金流失；二是增加储蓄以避免向401(K)账户寻求紧急资金支持。由于贷款和在职困难提取对401(K)账户损失较小，下面就针对转换工作时提现的措施做重点说明。

1.顺畅401(K)账户之间的转移，维持账户资金以避免提取

转换工作提取账户资金的一个重要原因在于401(K)账户之间转移不畅，费时费力。顺畅转移有助于降低提取账户资金的概率。为此，要立法强制转移，且需规定新、旧账户直接转移的时间要求，并将相关转移过程标准化。同时简化对转移账户资金免税认证的手续，使之简便易行。IRS自2014年开始已简化转移账户资金的认证，填写一个5500表格即可完成认证。[31]此外，可以通过建立全国性企业年金登记机构、设立账户清算中心等进一步解决。

第一，建立全国性的企业年金登记机构，减少小额账户的丢失或提现。目前美国没有全国性的养老金登记机构，大量碎片化小额账户由于企业倒闭、401(K)计划更名、整合等难以接续，这造成账户丢失和养老金的损失。尽管2016年美国参议院有议员提出过《养老储蓄丢失找寻法案》(Retirement Savings Lost and Found Act of 2016)，但法案并未获得通过。反观丹麦、荷兰、比利时、澳大利亚等国，已为参保者的企业年金账户建立了全国性的在线信息查询系统，既可以查询有效账户信息，亦可查询失效账户信息(见表5)。

表5 四个国家养老金登记机构的主要情况

资料来源：U.S.Government Accountability Office.Federal Action Could Help State Efforts to Expand Private Sector Coverage.Report No.GAO-15-556.Washington, DC.[EB/OL].[2015-09-10].https://www.gao.gov/products/GAO-15-556.

目前美国社会保障总署为即将退休的人员邮寄关于潜在私人退休金信息(SSA’s Potential Private Retirement Benefit Information)的提示信件，包含401(K)账户的名称、账户管理者的名称和地址、参保人员的社保号码、账户余额以及结束日期，以确保参保人员知晓账户利益，并在退休时获得相应养老金。个人虽也可以退休前向社保部门查询，但美国社会保障总署没有动力提升信息查询的便捷性，也没有将隶属于雇员的多个账户信息整合统一告知，2013年仅受理了760件查询申请。[32]美国审计署建议美国社会保障总署将整合的企业年金账户信息和社会保险报表(Social Security Statement)[注]该报表每5年发送一次，包含参保人的收入记录及今后的退休、残疾和遗属福利预估。一并提供给参保人，但后者以没有足够的专业能力回答涉及私人部门企业年金方面的法律询问为由拒绝了该建议。

美国现有政府机构，如美国社会保障总署、美国养老金给付担保公司(Pension Benefit Guaranty Corporation)[注]美国养老金给付担保公司系依据美国国会1974年通过的《雇员退休收入保障法令》(Employee Retirement Income Secu-rity Act)组建，旨在为收益确定型企业养老保险的被保险人提供再保险保障的专门机构，具有半官方的性质。现阶段不能承担起企业年金账户数据库的职责，因此有必要建立一个全国性的企业年金登记机构，提供企业年金登记数据服务，具体的业务范围、监管要求和财务管理等可由政府协调后统一制定。

第二，探索设立账户清算中心(Clearinghouse)，实现401(K)账户之间自动接续，解决账户便携性问题。美国夏洛特市的一家名为Retirement Clearinghouse的数控公司宣称其有经验和能力提供数据平台以实现401(K)账户之间的转移，401(K)账户转移期间，资金可暂时转移到IRA，依据账户金额每月收取1.5美元～3美元不等的保管费，转移至新账户时一次性收取49美元的电汇费用。[33]尽管自动转移401(K)账户资金技术上可行，但意在进军这一领域承担转移任务的公司必须是遵守美国国家政策规定，并能整合401(K)账户的相关金融公司。在此领域已有相关公司进行了实践：波士顿研究集团(Boston Research Group)对一家大型医疗保健公司401(K)账户整合转移过程进行研究发现，自动接续回报巨大。该医疗保健公司401(K)计划参保人员超过19万人，平均每年人事变更涉及4万人，为控制成本并更好地服务参保人，公司对401(K)计划引入了自动加入(roll in)机制以便新员工将原有账户资金整合到本公司401(K)计划账户，同时也方便离职员工将公司企业年金账户资产转移到其新的账户。该项措施为公司企业年金计划节省了600万美元的运营成本，因换工作而提取账户资金的人员数量减少50%，并且显著提升了企业年金计划规模，新员工带来原有企业年金计划资产以及IRA资产合计约6500万美元。[34]此外，政府机构也做出诸多努力，如ERISA Advisory Council对单一便携式401(K)账户的优势已进行论证，2014年IRS关于账户转移的规定能够对转移的账户资金是否符合税收减免更快地做出认定。当然自动转移过程仍需遵守美国劳工部劝告性的规定(advisory ruling)，同时谁来承担账户转移过程中资金托管人的角色也至关重要。因此，有专家建议可以先从小额账户(资产低于5000美元)自动转移启动试点。

美国两党政策中心退休保障和个人储蓄委员会(Commission on Retirement Security and Personal Savings of Bipartisan Policy Center)提出了一个更为激进或者说一步到位的方案，即建立全国性退休保障清算中心。根据该方案，美国劳工部和财政部需召集利益相关者制定便捷DC计划之间以及与IRA之间转移的标准化流程，进而401(K)计划依据标准能够整合参保人员的账户及其资产。[35]

从理论上讲，设立账户清算中心与建立全国性的登记机构目的不尽相同，前者是便利于账户之间的转移，后者则是使所有账户的信息可以追溯，避免账户灭失。有必要让二者互相结合共同推进，这需要美国劳工部、财政部及其他涉及这两种职能的公办或民营的机构共同参与进来，以有效提升管理401(K)的能力。

2.加强对从401(K)账户转移到IRA的资金保护

根据法律规定，个人可以选择将401(K)账户资金转移至IRA，雇主也可以对低于5000美元的小额账户直接转移至雇员的IRA(雇员本人对账户有特别安排的除外)。因此有必要顺畅401(K)账户至IRA的转移，并减少因账户管理费用造成的养老资金的损失。

从401(K)账户转移至IRA，养老资金监管环境由严格变为较为宽松。401(K)计划受ERISA保护，雇主作为计划发起者扮演了受托人的角色，需要为参保的雇员利益最大化承担责任。而对于IRA，投资选择更为多样，但对账户投资的经纪公司的要求仅为“‘合适’(suitability)的投资选择即可”，这使IRA资金面临着更多投资风险。因此，需要改变IRA监管规则，将适用于401(K)账户的信托规则(Fiduciary Rule)扩展至IRA。事实上，信托原则适用范围扩展至IRA本身就是一个信托的行为，毕竟401(K)计划和IRA都属于养老保障的重要资产组成部分。经过漫长的讨论，2016年信托原则千呼万唤始出来，但在2017年12月后又进入了一个长期审核阶段，强制性规则被拖延至2019年7月1日，但结果仍存在不确定性。[36]

美国审计署在2009年的研究报告也指出，转移至IRA，账户管理费用更高。[37]401(K)计划的管理费用由于受美国劳工局的费用信息披露规则的约束，需要以简洁明了的方式告知参保人和计划发起人，因而得到有效控制；但管理IRA的金融服务机构并不受这一规则约束，因而有必要使IRA费用置于费用披露规则的制约下，公开透明地告知账户持有人，从而有助于通过市场竞争的手段降低账户管理费用。

3.直接减少“政策漏斗”造成的养老资金损失

前两种办法是通过顺畅401(K)账户之间的转移，或者通过保护从401(K)计划转移到IRA的养老资产，来实现对养老储备的保护，对于其他途径造成的资金流失难以起到直接有效的帮助。政策制定者在制定政策之初，多大程度上允许参保者提前提取用于养老的账户资金，取决于两个相互矛盾的设计初衷：其一，尽可能将养老金留在账户；其二，适当允许提前提取以促使更多人员的参与和制度缴费。有专家建议通过对参保人员教育等方式，提高人们对未来的养老意识以减少提前提取的行为。[38]更直接有效的办法或许是增加人们应急性的储蓄规模，以减少紧急情况下求助于401(K)计划或者IRA的概率。

首先，在职提领个人账户资金方面，进一步约束提取条件，并提高免于税收处罚的年龄。尽管困难提取可以帮助家庭渡过经济难关，但为了进一步缩小提取账户资金的范围，可以将困难提取的条件局限于若干不可测的、重大的事项中，如出现伤残、高额医疗支出以及失业等情况。可以预见的事项，如购买房屋、高等教育费用等应该被剔除在外。[39]对于59.5岁后的提取，可以提高免于税收处罚的年龄，至于提高到何种程度，或许可以和领取养老金的年龄保持一致。

其次，离职时个人账户提现，可以通过完全禁止离职时提取账户资金的方式加以解决。离职时个人账户提现对账户资金的保持影响最大，为此完全可以取消或者禁止离职时提取个人账户养老金。当雇员离职时，可以将401(K)计划账户资金留在原雇主发起的计划，或者转入新雇主发起的计划，如个人离开劳动力市场的则转移至本人的IRA。这一改革需要借助于401(K)计划之间、401(K)计划与IRA之间顺畅转移才能够更好地实现。上述相关建议和举措见表6。

表6 减少401(K)账户资金的直接或间接办法

资料来源：作者整理。

(三)对我国企业年金发展的启示

我国企业年金参与职工增长率2015年为1%，2016年为0.39%，2017年为0.03%，2018年2季度为0.06%，[40]连续多年企业年金扩面减缓甚至近乎停滞。提升企业年金参与率，需要一揽子设计，制度吸引力应是其中重要因素之一。现行《企业年金办法》领取年金的条件仅有达到退休年龄或完全丧失劳动能力、出国定居、死亡三种情形，没有困难情况提取的规定，一定程度上会弱化制度吸引力。为进一步做好扩面工作和提高职工参与度，可考虑增加部分“政策漏斗”，允许职工退休前因特定事项提取账户资金(如重大疾病支出，购买首套房产，住房也可视为一种养老资产)，从而提升参保积极性，美国401(K)计划的实践以及相关实证研究也支持这一观点。只有让更多职工加入企业年金，才能够更有效应对人口老龄化，降低财政负担，进而为增强人民群众的获得感提供更坚实的保障。