美国有关发展公共交通的政策

章 希

长期来，私人交通在美国城市中一直占主导地位，这样发展下去，环境问题、安全问题、交通拥堵问题，将影响城市的可持续发展。因此美国政府开始重视在城市中发展公共交通，并制订一系列相关政策。

城市规划与TOD

美国长期来实行低密度扩散的土地使用政策，市民的出行在很大程度上依靠私人汽车，其结果导致道路越修越堵，因此必须改变土地使用与交通规划的思路，提倡以公共交通为导向的城市发展模式（Transit Oriented Development，简称TOD）。TOD的规划原则是在中心城外围，沿快速公交或轨道交通线的站点发展新的社区或次中心城。人们可以利用公共交通到达中心城及其他社区。次中心城或TOD社区具有居住、工作、商业、娱乐、公共空间等多种功能，居民通过步行或公共交通便能解决出行的需求。TOD模式重视土地使用与公共交通的协调发展，以充分发挥资源节约的效益，保持良好的生活环境和生态环境。

TOD是一种可持续发展的城市规划理念。为了鼓励TOD计划的推广，美国政府对申请联邦政府资助的交通项目，如果结合TOD计划的话，在评估时优先考虑。

美国不少城市已有很大的进展，并取得良好的效果。旧金山湾区的9个县在今后20年预计将增加100多万人口和100万个就业岗位。这些人住在哪里，工作岗位又位于何处，对该地区将来的布局有决定性的影响。都市交通委员会（MTC）认识到，如果能使更多的居民生活和工作在公共交通线网的附近，在步行距离的范围内便能到达公交站点，那么公共交通便能吸引更多的乘客，成为成本—效益良好的交通系统。

MTC制定的2030年交通规划将该地区交通投资的三分之二用于发展公共交通，只要愈来愈多的人使用公共交通，那么项目投资的回报将十分可观。公共交通站点周围可以为发展住房、就业 、学校、零售和各种社会服务提供有利条件，MTC与地方政府、开发商、社区和商业投资者共同合作，推动地区的发展，在交通和环保方面达到较好的水平，使湾区成为世界上最有竞争力和吸引力的地区之一。

波士顿南部滨海地区曾是美国最繁忙的城市滨海地区之一。但是随着20世纪60年代集装箱运输的发展，以及1974年南波士顿海军附属机构的关闭，波士顿南部滨海地区开始衰落，似乎被人遗忘。一些有远见的规划人员和投资者，与马萨诸塞湾区交通公司（MBTA）共同研究，提出一个重新开发该地区的框架，以公共交通为核心，使滨海地区成为TOD的样板窗口。TOD计划包括在滨海地区建成网格形街道，有利于公共交通和人行交通的组织；建设巴士快速交通系统（BRT）；滨海地区的重要开发项目必须以公共交通为主导，压缩停车设施的建设。该计划完全符合联邦政府提倡的城市发展方针。

相关立法

美国1990年“清洁空气法修正案”（Clean Air Act Amendments of 1990，简称CAAA）和1991年“综合地面交通效率法”（Intermodal Surface Transport Efficiency Act，简称ISTEA）是两部重要的联邦法，使空气质量成为国家和地方交通的一个重要目标。

在空气严重污染的城市地区，空气质量是决定城市交通未来模式的重要因素。CAAA规定了可以测量和可以实施的国家空气质量目标，使一些主要的污染物质，包括与交通有关的污染物质，达到可以接受的水平。该法实施后建立了国家空气质量标准，对各种有毒的污染物质制定其容许浓度和极限值的国家标准。有3种污染物质主要是由交通产生的：一氧化碳、地面臭氧和颗粒。地面臭氧是形成城市烟雾的主要因素，会造成短期和长期的呼吸系统疾病。地面臭氧不同于大气高层的臭氧，后者能形成防止紫外线的保护层。清洁空气法还对NO2、SO2和铅的影响作出规定。

对于污染物质的浓度水平，国家标准规定了一个警戒值，超过警戒值会损害公众的健康。标准对浓度水平和持续时间作出规定。例如关于臭氧的标准，规定浓度水平达到0.12×10-6最多持续1小时，每年不能超过1次。根据超过标准的严重程度，对不同地区进行分类。城市地区必须按照空气污染程度采取专门的措施，在规定的期限内达到改善空气质量的目标。减少汽车的废气排放是关键，可以采取技术性和非技术性的措施。

1991年实施的ISTEA提供了限制小汽车使用和鼓励公共交通的必要框架，要求在城市中实施综合交通规划，明确要重视各种交通方式的协调和配合，包括公共交通、小汽车、自行车和步行，并进一步要求制订州和大都市范围的长期综合交通规划，全面考虑土地使用、经济发展、大气质量、自然资源和城市流动性等各方面的影响。ISTEA的几个重要的内容是：批准总数为315亿美元的联邦补贴，明确用于公共交通，从1992年—1997年的6年期内，平均每年50多亿美元。ISTEA的“地面交通计划”批准239亿美元，作为给州或城市的拨款，州政府、地方政府和地区大都市可以自行决定如何使用这项资金。

CAAA和ISTEA一起成为国家的政策引导，要求制订专业的和全面的规划来提高城市交通的效率，对城市地区达到空气质量目标的进行奖励。通过立法来鼓励地方政府的财政决策在经济增长、城市可流动性、空气质量和其他目标之间取得平衡。城市地区对交通投资的选择可以保持灵活性，但必须要有综合规划来保证空气质量的改善。

1998年开始实施为期6年的新交通法，称为“21世纪交通平权法”（Transportation Equity Act for the 21 Century，简称TEA21）。该法案在ISTEA的基础上增加了许多有利于公共交通的内容，保证到2003年为公共交通提供360亿美元的资金。另有50亿美元可用于各种拨款。公共交通基金主要用于资助新的轨道交通项目、导向专用道的现代化计划，以及公共汽车及其相关项目。TEA21批准的创新项目包括新的清洁公共汽车计划。TEA21还批准为公共交通的研究机构和大学交通中心提供经费，开展研究项目，如燃料电池公共汽车、城市地区低速磁悬浮交通技术等。20世纪90年代的一些立法大大促进了公共交通的发展，公共交通的客运量又重新回升。

残疾人的出行权利

对于残疾人来说，最迫切的要求是给予他们活动的空间，保证他们的出行权利，才能满足一定的生活质量。“美国残疾人法”（Americans with Disabilities Act，简称ADA）要求公共交通车辆也要能为残疾人服务，可以让坐轮椅的残疾人乘车。为此，公共汽车的设计要使公共汽车在停站时能降低车门入口，或伸出一个斜坡，或加装专门的举升装置，在车厢内安排轮椅的空间。公共交通企业有一定阻力，因为要增加车辆的投资和维修费用。但是这是残疾人的权利，他们有权与普通人一样有出行的自由，因此必须依法执行。

另一种为残疾人服务的方式是准公共交通，也就是按需供应的公共交通服务。开始时，公共交通企业要求残疾人出行要提前24小时预约。残疾人是一个弱势群体，他们认为24小时预约是不合理的，也是不能接受的。事实上，准公共交通后来已发展成为面向所有乘客的一种公共交通服务方式，残疾人应当与普通人一样享受同等的待遇。正是有了ADA，美国残疾人的生活质量才能得到保证。

安全防范

地方交通的安全问题过去一直由美国联邦公共交通管理局（FTA）的安全和治安办公室管理。“9.11”事件以后，成立了交通安全管理局（TSA），同时建立了国土安全部（DHS）。前者负责交通运输安全方面的问题，后者负责治安方面的问题，但是两方面的工作相互联系，密不可分。

公共交通的安全防范需要对付各种可能发生的问题，例如轨道交通方面，要考虑到地铁如何防范可能发生的生化袭击，如何发现可疑人员和带入的爆炸物，需要装置各种探测器。公共汽车也要考虑装备遥控的摄像系统，以防范各种犯罪活动。

FTA对全国37个最大的公共交通系统进行全面的安全评价，以便开展各种安全防范措施。联邦政府对公共交通的安全防范拨款6 500万美元，主要用于区域监控系统，包括摄像监控、红外线图像检测、化学和放射性物质的检测等；建立综合通讯系统；开展安全防范的计划、培训和演习。

FTA得到美国公共交通协会（ATPA）等机构的配合，建立信息共享和分析中心（Information Sharing and Analysis Center，简称ISAC），1周7天，1天24小时连续工作。制订各种公共交通（包括公共汽车、轨道交通、通勤交通等）的系统安全计划标准，组织安全防范的研讨会等。

FTA更重视安全防范的教育。美国的一些机构专门开设课程，举办培训班，使公共交通的一些一线人员和管理人员对现场管理和安全事故处理能有效地负起责任，以对付恐怖活动和各种犯罪活动。主要内容包括如何识别异常情况；面对各种情况，如何运用熟练的技能尽量使公交运行保持正常秩序；如何正确掌握突发事件处理的程序；如何作出判断，如何正确报告等。

对于面广量大的公共交通来说，安全防范是一项艰巨的任务。