国有企业内部控制理论与实践问题探索

刘钦 李梨榕

中国电子科技集团公司第二十七研究所

国有企业的内部控制自2008年财务部等五部委通过颁发《内部控制基本规范》正式开展，逐步成为企业管理中的重要控制理论和手段，但在实际管理中，理论与实践不同步现象仍然严重，企业管理层对内部控制的运用和理解也仍存在较大误区。导致内部控制在很多国有企业仍处于上级机关强推，企业应付的尴尬局面，内部控制难以融入企业管理核心，对国有企业的保障服务作用未达到预期效果。

1 国有企业内部控制理论和实践问题表现

1.1 理论虚浮于实际，指导实际不强

财务部等部门制定形成的内部控制基本规范、配套指引等制度，在国内建立起了以企业运作为主体、政府监管为促进、中介机构审计为重要组成部分的内部控制实施机制，很大程度上促进了企业管理能力提升。由于制定过程中基本上参照或照搬了COSO报告及ERM框架，结合我国国情不够，对传统国有企业指导性并不强，仍需要国有企业内部控制建设者加以改进，以适应不断发展、变革的企业实际，为企业实现战略等目标提供合理保障。且在管理学上，内部控制并未在国内形成管理专业和管理学科，从事内部控制的人员能力、素质差别较大。作为“一把手”工程，企业经营层对内部控制的原理及作用机制理解也不尽相同，加上管理模式、经营模式、产业环境等的差距，内部控制理论在如何落地和具体实践上差异很大。

1.2 理论滞后实际，管理方动力不足

内部控制理论的发展表明，内部控制理论的发展主要受发展实践和认知的影响，较为滞后于管理实践，由监管方推动并最终服务于相关利益方。具体实践上，由于内部控制为监管方强制推行，各企业经理人对内部控制的预期效果和认可度上存有较大不同，内部控制附带合理保障投资者权益的属性，与国有企业管理者的目标和利益牵扯不大，如果企业管理者推动内部控制的主观性不强，就会造成内部控制难以落地。

国家强制推行了多种管理体系，如质量管理体系、科研管理体系、保密体系、纪检监察审计体系等，加上各体系形成的规章制度，很大程度上为企业正常运转、利益各方保护提供了保障，并形成了单位管理特色。内部控制涉及企业管理的方方面面，一定程度上对原有管理体系造成了冲击，从规范化管理上影响了原来的运行效率，运作不当的话会遭到各体系的抵制，进而面临管理层冷处理的尴尬遭遇。

2 内部控制理论结合实际解决方案探析

2.1 服务经营层，自上而下推动内部控制体系建设

内部控制是主要通过牵制与约束、防护与引导、监督与影响、衡量与评价等职能进行的一项管理活动，较好符合《中央企业负责人经营业绩考核办法》《国有企业违规经营投资责任追究制度》等对经营层的管理要求。作者通过对比发现，内部控制的一项重要溢出属性就是保护经营层的合理决策和正常管理运营，经营层可以通过推进内部控制实现自我保护，避免发生重大问题和承担重大责任，较好的内部控制亦能更加取信于监管机构、投资方，便于管理政策的实施及延续。经营层意识到内部控制不是针对其进行约束和管控，而是通过全员参与、重点监控、关注任务目标实现和管理流程优化，便于其管理理念和措施的贯彻和推进，加上内部控制有效与经营层利益正相关的关系，经营层更愿意推动内部控制体系建设开展。

2.2 服务原有管理体系，自下而上建设内部控制体系

内部控制本质上是一个管理行为规范体系，集大成于各管理体系基础上，以规范人或组织的行为以及行为导致的控制活动的管理活动，与各管理体系为指导并融入的关系。内部控制应融入各管理体系而非自成一体，在重要制度、流程、信息化管理上以理念、原则、要求的形式嵌入各管理体系，实现内部控制目标达成。

2.3 理解人员内部控制，自下而上提高内部控制执行力

人作为内部控制活动的载体，兼具内部控制主体和客体两种属性，加上内部控制实施刚性较强，对员工的约束较重，员工对执行内部控制存有天然的抵触心理。国有企业的产权结构，使得员工有存在寻找闲暇，尽量偷懒的消极环境，而严格的内部控制会剥夺员工的偷懒机会，员工难以接受，也是导致内部控制推动困难的一个原因。人员内部控制的实质其实是通过设计一系列激励机制和监督机制，使企业员工在一定制度、规则约束下，最大限度地发挥其积极性，开发其潜能。内部控制应致力激励员工遵守内部控制要求，提倡良好执行力，发挥员工的创新能力，进而激发企业创新活力，实现内部控制目标的达成。

2.4 辨析管理与成本，合理设置内部控制体系，实现内部控制有效、高效

任何管理都是需要成本的，国有企业受多重部门监管影响，加上内部控制以牵制约束为主，控制流程增加必然导致管理成本增加。管理不到位导致内部控制失效，而过度管理导致管理成本过高。内部控制应考虑在关键流程进行重点管控，抓住关键点、关键事、关键人，在内部控制流程设计上进行补偿，增加重点管控同时优化臃肿管理流程，灵活运用内部控制理论，服务企业发展战略和管控实际，防止管理过严或过松，保障企业管理运营有效、高效。

结语

本文希望通过对国有企业内部控制建设问题的分析和探索，改变原有被动建设内部控制工作模式，通过主动寻求服务经营层经营管理有效合规，融入并优化原有管理体系，降低管理成本，创新管控手段等形式，鼓励全体员工（包含经营层）共同参与开展内部控制建设及实施，支撑企业健康快速发展。