新加坡组屋制度对广州住房的启示

彭小京

（华南理工大学建筑学院）

1 新加坡社会住房制度产生的背景

新加坡是一个人口稠密、土地稀少、资源短缺的多民族国家，但是却成为了世界上国民住宅自有率最高的国家。从建国开始，新加坡的公共住房就被执政者上升为一个重要的国家战略。新加坡政府通过四五十年的努力，领先于世界的其他国家解决了住房问题。迄今，新加坡获得的荣誉数不胜数，各项指标都处于世界领先水平，被评为“国家竞争力第一”的国家。目前新加坡约有314万人口居住在组屋里，约占居民人口总数的82%。

1959年新加坡成立自治政府，社会面临着严重的贫困、失业与房荒三大问题。许多人居住在卫生条件极差的破旧住房和窝棚里，大多数人都还是共用一个厨房，一个厕所，人均面积极小，居住环境脏乱差。人口增长与土地和房屋的紧缺之间的供求矛盾是一个在新加坡独立之前就存在的由来已久的历史遗留。第一个人口增长时期是新加坡作为一个天然港口，成为英国殖民地后发展成重要的贸易港口，带来了大量的移民。第二个人口暴增时期是两次世界大战尤其是二战之后，主要由于二战期间的战争移民、“婴儿潮”和战后的低死亡率。战争期间对房屋的破坏以及大量房屋建造工程的停滞更加激发了房屋供求关系的矛盾。

除了人和地的矛盾，新加坡成立之初的另外一个社会难题就是人与人，也就是多元族群之间的冲突，极大地影响着新加坡社会住房的分布。新加坡历史上先后沦为英国和日本的殖民地，殖民时期的新加坡居住形态最重要的一个特色就是各个族群分割居住，都有各自的聚集地，造成族群之间的隔阂与冲突不断，这种分地而居的形态的形成有历史文化的因素也有殖民地政府的人为干预的因素，后者是主要的因素。

2 新加坡组屋政策的实施与效果

2.1 组屋政策的实施阶段

新加坡的组屋政策作为公共政策主要经历了五个阶段：第一阶段主要以兴建低成本住房和出租房为主，用以迅速地应对住房危机，不够重视住房的质量或其它标准；第二阶段通过公共住房实现“居者有其屋”计划，主要是得到了中央公积金制度的支持，开始清理市中心的贫民区转而建设公共设施齐备的现代公寓；第三阶段是实现公共住房的商品化，建屋发展局逐渐自负盈亏，公共住房开始扩展给中产阶级家庭；第四阶段公共住房成为社会工程和经济政策的工具，此时住房作为基本生活需求已基本得以解决，公共住房更加着重体现种族融合和家庭价值观的强化；第五阶段公共住房开始出现了政治化特征，住房问题作为一种公共福利的形式已经深入人心，如何进行住房升级已经是政党争取支持的必经之路。

组屋的建造原则也随着政策的不同阶段而不断完善：一开始主要采取高度密集的方式，建立高层实用住宅，以中小户型为主；随后融入了“以人为本”的理念，开始建造较大户型的现代住房，并且重视配套设施建设；逐渐以组屋为核心进行新城镇建设，这些城镇的选址避开市中心的密集区，依靠捷运站点连接城镇中心；除此之外，新加坡的城市建设还有完善的生态人文保护规划、交通规划、水资源规划等城市整体科学规划。

2.2 组屋政策的主要特色

组屋政策得以有效的实施主要依赖于以下的几个方面：

2.2.1 政府严格控制的土地资源

土地是组屋建设的基础和命脉所在，对国家而言是财富之源。新加坡的土地资源分为国家所有和个人所有两种，其中国有土地占土地总数的80%左右。正因为新加坡政府将土地资源牢牢地掌握在手里，才可以确保土地的供应。1966年，政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋，政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设公共住屋所需的土地。

2.2.2 设立建屋发展局

新加坡是一个市场经济国家，但是从一开始，新加坡就把所有与住房有关的项目都集中在建屋发展局的统一管理之下，也就是说住房的建设并不完全通过市场来实现，而是由政府主导。初期，高密度的住宅方式并不能被民众很快地接受，1961年5月突然发生的一场大火灾改变了这种状况。火宅摧毁了数以千计的住房，造成了超过16000人物价可归，建屋发展局组织了快速而有效的消防和难民安置行动，在民众中建立了公信。新加坡政府也十分明确自身解决住房问题的责任，根据国情特定制定相应的每个五年计划。

2.2.3 中央公积金制度

1955年，新加坡建立了中央公积金制度。这是一项全面的强制储蓄制度，规定雇主和雇员都必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，用于退休、住房、医疗、教育、投资增值等诸多方面。中央公积金制度一方面成功地运用人民的储蓄积累为国家提供取之不尽的住宅建设资金，另一方面也有效地解决了居民购买力不足的难题。

2.2.4 健全的分配制度与法律法规

新加坡政府一直致力于制定各种预购制度、准入政策等来保证组屋的合理配售，保障低收入家庭的合法权益，实现公平、有序的市场分配原则。同时政府出台一系列的激励政策来实现公共住房租购的调控，例如小户型、二手组屋转购、便于赡养父母的组屋等都给予很大的优惠力度。在制度与激励下，新加坡政府还出台了严格的法律来限制炒卖组屋，确保组屋政策能健康、有序地进行。

3 新加坡组屋政策的价值观分析

新加坡政府成立之初，积贫积弱，既面临着新兴国家的巩固，又面临着复杂的国内外形势，为何能下那么大决心解决住房问题呢？新加坡这样一个因移民发展而来的多元种族社会，各民族共同认同的国家历史基础还相当薄弱，靠民族主义无法形成共同的国家理念，必然要突破狭隘的民族主义才能有效建构国民对新生国家的认可。新加坡的领导层有着独特的见解，他们认为，要把全国人民团结起来，热爱新加坡，共同努力发展经济的首要问题，就是要让新加坡居民都拥有自己的住房。

在组屋制度实施过程中政府一直遵循的是“以人为本”的原则。从建造实施到分配与管理。地方政府坚持先保障低收入人群的住房问题，制定了详细的准入规则，使建设的公共住房首先满足最迫切的需求。他们清楚认识到人民的潜在需求，“人们不仅仅是需要一个居住的地方，更为重要的是他们想要一个真正属于自己的家。”除了住宅质量，在新加坡城市建设过程中，对资源、历史、生态、文化等的尊重也使整个城市维持在一个良好品质下运作。

公共住房作为一项公共福利，构成了一种社会保障机制，有利于提升人们的满足感与幸福程度。在住房服务的供应与分配上，地方政府坚持推广亚洲价值观，如强调家庭在住房分配上的优先权，促进子女住房与老人住房之间的空间接近等，既分担解政府的公共义务又能更好地维系社会稳定。

4 从新加坡组屋政策到广州住房

4.1 广州的住房背景特点

4.1.1 管治结构

新加坡政府强有力的管治市公共住房干预政策得以顺利实施的一个关键。新加坡住房建设是一个完全由国家主导的项目，由建屋发展局负责统筹与实施，采取中央的精英模式管理。虽然在决策当中公众缺少话语权，但在地方层面公众参与发挥着重要作用。在广州，保障性住房的建设工作由市长率领保障性住房建设管理领导小组进行监督，广州市保障性住房办公室负责执行，但是人力比例远远少于新加坡的管理机构。

4.1.2 土地制度

新加坡虽然是奉行市场自由经济政策，但是却在土地供应商采取了计划经济的模式管控。而大规模的土地为公共住房提供充足的土地来源。并且出台相应的法律使政府能够以低价征用土地用于公共住房建设，巩固了国家在住房市场中的主导地位，提现了“国家资本主义”的发展方式。中国土地归国家所有，土地市场上交易的仅为使用权。然而，这并非意味着保障性住房建设的土地供应没有限制。虽然地方政府被授权收购集体所有土地，但是要按照市场经济规律公平交易，无权因为建设保障性住房而以低价回购已出让或划拨的土地。

4.1.3 财政政策

新加坡的居民住房拥有率高达90%，这在很大程度上归功于其财政政策的巨大支撑，其中公积金政策的强有力实施是关键。新加坡的公积金制度实质上是政府为维护职工的福利而强制推行的一种储蓄制度。该项制度的实施既使市民能够承担购买公共住房的支出，又保障了政府有充足的资金来源进行公共住房的建设和提供。在中国，住房公积金在城市保障性住房建设中的支撑作用并不显著。以广州为例，当前政府建设保障性住房的资金主要源于地方政府的专项财政拨款，其中政府土地拍卖的收入占较大份额，而非住房公积金的递增收益。

4.2 组屋政策带来的启示

新加坡住房战略的成功启示我们：必须始终把民生问题的解决提升到关系国家生存与长治久安的战略高度给予重视。参照新加坡的组屋政策，结合我们自己的固有国情，可以为我们的可支付住房建设带来一些启发：

（1）土地来源。虽然没有有利的土地征用政策，但是有一部分土地是十分适合用于公共住房改造的，也就是上文所说的城中村用地。广州市城中村是一个亟待改善的地方，以此作为一个契机，征用村集体土地或者回购部分村民自宅超过规定面积的部分，并予以整改。将城中村改善为可支付健康住房主要有以下几点推动力：一般而言城中村周边商圈对低价劳动力有庞大的需求，因此有巨大的市场需要；村自宅用地原拥有者可以持续获得租金收益，或者把原来超面积的用地适当地流入市场；改造是伴随生活配套的建设，改善城市居住环境，去除贫民窟空间；成为政府住房保障体系中的重要一环，维持社会稳定。

（2）管理体系。广州很难照搬新加坡的精英模式管理，但是我们有更好的集体和公众参与基础。地方政府的关注点应该从经济发展逐步转移到民生保障上。政府管理保障性住房的机构应该拥有更大的自主权力，并且实现财政上的独立，直至可以达到自负盈亏。利用好村集体的自治关系，搭建改造中村民、村集体、开发商和政府等多方的沟通桥梁，引导村民们自下而上地寻求改造。

（3）保障制度。一旦可支付健康住房定义为保障性住房工程，那其受众就应该被明确限制在低收入人群。应该有相应的能够得以实施的政策来甄别住房申请及分配名单，保证公共住房是租售给最迫切需要的刚性需求的居民。严格限制流入商品房市场，在初期可以全部为租赁模式，一定年限后可以按照流程在监管下出售。

（4）合理规划。保障性住房的建设不是“埋头种房子，然后把人塞进去”，不仅要让越来越多的居民享受到居住的权利，还要让他们能体面地生活。可以参考新加坡城市总体设计，让一个城市不仅是能居而是变得宜居。与中产阶级追求的私密性与独特性不一样，低收入群体往往更需要交流，以及邻里交往，而在新加坡的例子当中也反应出生活品质的提高能有助于维持一个社会的和谐稳定。

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