PPP模式在我国高速公路建设中的运用与风险研究

张逸谦

(武汉理工大学建筑与土木工程学院，武汉 430068)

1 高速公路项目中PPP模式的有效运用

20世纪30年代西方一些国家开始修建高速公路，我国高速公路起步相对较晚，大约在20世纪80年代末开始，但随着我国改革开放政策带来的经济大发展，国民基础设施也随之迅速建设，高速公路自然是其中必不可少的一部分[1]。

中国高速公路行业正处在产业扩张期，面临持续繁荣的契机。然而我国国土辽阔，地形复杂，高速公路建设成本巨大，给国家财政带来巨大压力，而PPP模式作为一种公私合营的融资体系，为政府部门和私营企业之间架起一座平等互惠的桥梁，既可以有效地将社会的闲散资金融资利用，缓解政府的财政压力，又可以充分发挥政府部门的职能优势和私营部门的市场优势，政府方面实现完善基础设施的目的，私营企业方面从经营期内获得自己应有的利润，从而达到双赢的目的[2]。PPP融资模式是对以往BOT、BT等模式的再完善，并日渐成熟，我国的PPP模式项目也日渐增多，为成本巨大的大型项目、尤其是基础设施项目提供了合理有效的融资方式[3]。

2 高速公路项目PPP模式风险管理概述

1)高速公路项目PPP模式特点分析

PPP模式自从1984年首次运用在广东沙角电厂项目以来，受到了极大的关注和支持。这和PPP公私合营、双方互相发挥优势、达成双赢的融资模式密切相关。PPP模式也有其独特的特点，主要表现在以下三个方面：一是政府部门占据主导地位：政府往往是项目发起方，也是投资主体，项目设计规划及运行都在政府部门的监管下进行。二是特许经营特征：私人企业参与合作投入资本并获得一定期限的特许经营权，企业在特许期内根据与政府签订的特许经营协议，通过合理的经营获得相应的利润。三是融资风险高：高速公路建设运营周期较长，资金回收期也相应较长，这决定了项目的风险比较高[4]。

2)高速公路项目应用PPP模式的优点

(1)缓解政府资金压力

随着全国高速公路网的铺展，各地区间的高速公路相继开通，相应地给政府带来了巨大的资金压力，资金紧张间接地影响高速公路的发展。而采用PPP融资模式可以引入大量的社会闲散资金，既可以将其有效利用，又可以填补政府资金缺口，从而有效地推动我国高速公路事业的发展。

(2)有效地提高项目的资源配置

将PPP融资模式运用到高速公路项目中可以让政府和私营企业都处于一个合理的位置上，政府部门可以充分发挥自己的职能优势，站在一个监管者的角度上对项目进行合理的把控，提高私营企业的服务质量。私营企业也可以充分利用自己对于市场的敏锐度，把控成本，提高效率，从而将项目收益最大化。

(3)合理的风险分担

高速公路作为一个建设周期长、资金成本大的项目，风险自然也随之增大，合作双方都会承担较大的风险压力，而PPP模式强调风险合理分担，让更有能力处理风险的一方承担相应的风险，这样可以有效地应对风险[5]。

3 高速公路项目PPP模式风险识别及管理

1)高速公路项目PPP模式的风险识别

所谓风险，就是预期目标和现实结果之间可能存在的不确定性。根据风险所带来的正负收益又可以将风险分为收益风险和损失风险。对于高速公路PPP项目而言，风险通常是相对于私营企业的。私营企业的风险量并不会因为高速公路具备社会基础设施的背景而减少。反而会因为和政府合作、自身参与项目的投资、施工及运营等整个过程，而放大风险系数。在高速公路PPP项目中，政府的主要利益和动机是提高城市交通发展水平，提高人民出行质量。私人企业的主要目的是在保证项目质量的同时获取一定的经济收益。这两方面的利益都会转化到风险控制中来。由此可见，全面合理的风险处理机制十分重要，而风险的分析和识别是这一切的前提。高速公路PPP模式项目的主要风险包括以下几个方面：政治因素风险：由于高速公路项目经营期长，期间会经历不同的政府班子，就存在一定的政策风险。金融风险：利率和汇率的变化会给成本资金较大的高速公路项目带来较大的隐患。还有建设风险、运营风险、不可抗力因素风险及市场风险等。

2)高速公路项目PPP模式的风险管理

PPP融资模式有效地缓解了政府资金压力并充分利用了社会的闲散资金，极大地拓宽了融资渠道。但依然不能忽略对于融资项目的风险管控。在高速公路PPP项目中，政府和企业作为合作方共同完成项目的可行性研究。双方根据高速公路项目的特点，在把控各自利益和动机的同时探讨项目建设整个过程的相关问题。另一方面，私人企业和政府应当明确各自所承担的风险，两方应相互配合尽最大努力将风险控制在最小，共同做好风险管理是双方共赢的基础。

4 高速公路项目PPP模式风险分担对策

为了有效地应对项目风险、降低项目潜在损失，提高政府及私营部门的合作效率，论文提出一些简明有效并符合我国国情的风险分担对策，使政府部门和私营企业合理分配各方的义务和权力，达成项目双赢的目标。

1)风险就近及上限原则

风险就近原则即让最有能力承担并解决潜在风险的一方来应对相应风险，例如政策因素风险，政府是风险的主体，政府部门显然对此类风险更有控制力，故可以由政府单独承担。总之风险就近原则就是调动各参与方的积极性，充分发挥各方的优势来合理分配风险。风险上限原则即在应对风险过程中任何一方都有其能力的上限，高速公路项目建设运营时间较长，相对风险存在时间也较长，在风险分担的过程中，即使一方有责任和能力承担风险，也不能无休止单独承担，这样会耽误风险承受方过多精力并严重影响其积极性，不利于提高效率。

2)奖励引导机制

当项目各参与方在应对项目风险的过程中，通过合理分析规避了潜在风险，保证了项目的计划目标时，应当予以奖励，以此来调动参与方积极性。奖励主要分为项目奖励和政府部门奖励，项目奖励由私营企业为主导来奖励项目各参与方在规避风险上做出的贡献。政府部门奖励由政府主动制定奖励办法，包括金融贷款放宽及税务减免等，以此来奖励私营部门为项目规避风险。奖励引导机制用来提高各参与方的积极性，保证项目更好更快的进行。

3)惩罚约束机制

由于高速公路PPP项目建设经营周期长，参与方较多，各参与方在判断风险的时候难免从自身利益出发，从而形成不同意见，难以达成妥善的处理办法，影响项目的正常进行。因此需要设定惩罚机制，包括缴纳罚金、降低利益共享和剥夺决策权等方法，如果一参与方在处理风险问题上因一己私利而影响整个项目的运行，那将被惩罚，甚至被踢出决策圈和利益集团。惩罚约束机制用来约束各参与方的行为，保证各参与方首先从项目整体利益出发，更加妥善协调一致地应对风险。

5 结论与展望

我国高速公路事业仍在蓬勃发展，PPP融资模式在高速公路的运用也在逐渐成熟中。高速公路PPP项目的日趋成熟需要各个部门、各个层面的共同努力。参与高速公路PPP项目的政府部门及私营企业都应具备丰富的风险理论知识，合理规避风险，降低风险带来的经济损失。各参与方应结合实际情况，合理分担风险，有效地规避风险，以达到共赢的目的。

[1] 杨会云.工程项目融资风险管理存在的问题及对策[J].建筑管理现代化，2007，2(2):21-23.

[2] 张晓兵，张小富.基于ISM的国际PPP项目风险因素相互影响分析[J].建筑经济，2013，364(2):38-41.

[3] 侯 丽，王松江.基于收费公路PPP项目特许经营权定价影响因素研究[J].项目管理技术，2012，10(2):26-29.

[4] 闫宪春.当前PPP模式推广的不利因素及影响分析[J].中国工程咨询，2015，176(5):37-38.

[5] 张 羽，徐文龙.不完全契约视角下的PPP效率影响因素分析[J].经济纵横，2012，15(12):103-107.