城乡建设用地增减挂钩机制与政策引导研究

徐继华 王山水

（南京工业大学 江苏省南京市 210000）

1 引言

随着城乡建设的不断发展，尤其是快速城市化的发展的背景下，城镇发展用地需求的不断增加，导致城乡建设用地矛盾不断突出。本文通过对城乡建设用地增减挂钩这一对策的介绍；挂钩机制的简要分析，并提出部分引导措施。

2 增减挂钩相关概述

相关概念明晰：

（1）城乡建设用地

我国土地利用现状分类系统中对于城乡建设用地这一概念没有进行明确的定义，但是有一些广义的定义：即城镇范围之内，能满足建设需求的用地都可以算作城乡建设用地。但是本文所涉及到的是一些狭义的定义：即城乡建设用地包括城市建设用地和建制镇建设用地；农村集体建设用地（农村宅基地）。

（2）城乡建设用地增减挂钩

2008年国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发【2008】138号）文件中就对城乡建设用地增减挂钩这一机制的概念进行了明确的界定：城乡建设用地增减挂钩是通过土地利用总体规划将一些拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。通过建新拆旧和土地整理复垦等一系列措施，在保证项目区内各类土地面积的平衡的基础之上，实现耕地有效面积的增加，耕地质量的提高，通过节约集约利用建设用地，使城乡建设用的更加合理化。

3 增减挂钩机制分析

实践机制分析：

（1）府际关系下增减挂钩政策

分析政策背景及目标可发现，因为城市扩张其背后的利益诉求以及背后的社会因素太复杂，并不仅仅是简单的正确与否，所以住在这种情况下中央只能选择一种折中的路线。保护地方土地财政的前提之下，通过执行城乡建设用地增减挂钩这一政策来约束地方土地违规现象。增减挂钩政策自身就充满了府际关系之间的博弈，于中央而言，制定制度是的不周全不严格等问题，是中央对地方发展的政治发展因素；于地方政府而言，城乡建设用地增加挂钩的出台，代表了地方政府在寻求建设用地的增量以及土地财政收入之间有了一个平衡的媒介，和一个合法的发展空间。

（2）增减挂钩政策的拆旧建新

拆旧建新实践主要通过两种方式：①并点插空式的拆旧建新。②集体拆迁、集体安置。第一种是通过政府引导，农民自愿拆房，等到相应的补贴之后搬到条件更好的住区。虽然充分尊重了农民的意愿，但是执行难度大，花费时间长等一系列问题。第二种避免了前者的尴尬，但是集体拆迁出现的问题则是，利益主体诉求不同。不同农民之间补偿诉求有所不同。

不论是自愿拆迁搬迁，还是集体拆迁搬迁，关键在于农民参与的积极性。不同的地方，不同的政府，不同的习俗都决定了这一政策实施的可行程度，对于拆旧建新，不仅仅只是农民的主体问题，其中还包含了社会，政府的责任在里面。所以实施好这一政策仍处于观察之中。

（3）城乡建设用地增减挂钩存在问题

①挂钩政策的理解有所偏差

一方面有些地方对增减挂钩工作认识不够全面，对其所能起到的作用认识不到位，因此对于这一政策的实施的有效性值得讨论。还有一些地方只注重经济效益，不顾其他忽略了生态建设，人文建设等方面。还有另外一些对指标的注重，对实施管理方面轻视，造成建设用地增减挂钩与土地利用规划之间的脱节。而加大了后期实施的难度。

②农民权益保障与安置难度较大

“挂钩”项目进行过程中实施工作涉及的范围大、情况复杂，而农村居民点（宅基地）的拆迁及整理工作始终穿插在整个挂钩项目的运行过程中。这就证明了政府部门的责任比较繁杂。在开展“挂钩”工作之前，各级政府应该考虑到：怎样在实施拆迁的过程中使农民的生活水平等到提高；农民拆迁过程中农民的安置问题得到妥善的解决；以及拆迁安置的农民转移过程中转化为市民的程度；安置居民生活质量的提高也是一系列问题的一个部分。

③乡村规划没城市规划完善

规划是在土地整理使用过程中的关键性一步。优秀的规划可以使土地整理使用得到良好的实施效果，成为土地整理使用工作过程顺利进行的重要前题。但是，现在对于乡村土地利用规划没有形成一套完善的规划标准，大部分规划都是针对城镇建设用地。但是随着社会的发展，城镇化进程的加快乡村规划也显得尤为重要。所以对于乡村目前缺乏规划标准问题显得尤为突出。

4 政策性引导

4.1 政府宏观调控

城乡建设用地增减挂钩的意义就在于对于城镇化加快过程中把乡村没有充分利用的建设用地指标转化为城镇建设用地，从而使得拆旧地块和耕地进行合并，实现耕地有效面积的增加，质量的提高，城镇建设用地的增加，节约土地的基础之上使城乡用地布局更加合理。

根据增减挂钩的实施过程与指标周转的管理和使用，保障农民集体权益、遵从农民意愿、耕地有效面积增加、耕地质量提高、因时因地制宜，做好可持续发展的原则下。政府做好一定的宏观调控。对于运行中秩序的维护、市场的公正、新农村建设以及资源整合这些方面做到一个宏观的分析调控。

4.2 多种制度模式的探索

在“挂钩”之前，就有了“宅基地置换”，“重庆地票制度”等模式来应对城镇建设用地的不断减少，通过不同的方式来增加城镇建设用地，由此引发的城乡二元结构的不断加深、占用耕地现象不断凸显、农村空心化等一系列问题不断出现。

对于这一系列问题，不同的地方、不同的时期都提出了不同的做法，提供了不同的模式，但是在实行的过程中，都是要以耕地面积的不减少、耕地质量的提高为大前提。所以在这一大前提不变的情况下实现多种制度模式的创新探索。

4.3 修改完善相关法律规定

通过“挂钩”试点工作中遇到的法律法规的短缺障碍，为了完善以及实现“挂钩”政策的实行以及推广。加快制定与之相关的法律法规显得尤为重要。使城乡建设用地增减挂钩审批、实施以及后期管理工作的规范化，指导城乡建设用地增减挂钩在全国范围之内推广。还为减少城乡二元结构，规范城乡建设用地挂钩市场奠定良好的根基。

通过完善相关法律法规使城乡建设用地增减挂钩工作得到法律的保障，使得农民安拆迁安置工作有效进行，在乡村规划这一领域得到规范。农民权益能得到法律保障。

4.4 创新农民权益维护策略

在农村土地征用这一问题上，可能开发商做得比政府要更多：①开发商在征地之前会做充分的市场调查。②对征收完的土地会进行充分的开发利用。在这一方面政府就应该逐步提高学习的态度：①土地征用的补偿问题；②土地的共享利益机制；③对农民的安置问题进行创新。重点是在征收完土地之后味道、农民提供就业的岗位。

4.5 监督检查机制的加强

对于城乡建设用地增减挂钩这一政策进行充分的宣传，提高群众参与的积极性，监督这一项政策的实施性。在保证这一政策能充分实施的基础之上实行后期管理的规范化。坚决杜绝出现违背城乡建设用地增减不平衡、滥用指标、占优补劣等问题出现。指标的合理分配也是实施机制中需要考虑的问题。

5 结语

笔者以为，增减挂钩政策应该能直面农民在生产生活所需要的基本公共问题。摆在面前的就有三大问题：农民居住环境的问题；农民生产收益的问题；农民退出宅基地后续发展的问题。怎样改善居住环境，提高农民基本的公共基础设施建设，保持农民生活的收益在不减少的基础上能更加的便于种植等一系列基础性问题是政策实施的关键所在。

通过增减挂钩这一项政策，顺势弥补乡村规划的空白，提高农村基础设施建设，调动农民的积极性，促使农业健康有序发展。政府、社会、乡村作为增减挂钩的主体，应该积极充分的参与到这一项政策中去，促进增减挂钩政策的有效实施。

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