基于PDCA循环管理模式目标下城市道路规划实施体制优化研究

何海伦 丁佳甜

（南京工业大学 江苏省南京市 210000）

1 引言

国内城市化正处于快速发展阶段，道路交通工程等国民基础设施建设更是城市化发展的重中之重，但是目前随着建设量的增加，速度的加快，缺乏相应的规划管理措施与法规来对道路交通等重要设施进行管理。道路交通是城市赖以生存和运行的动脉，会对城市的经济发展、社会运行起全局性、先导性的作用[2]。从某个角度而言，道路交通规划建设的实施质量和速度将直接影响到国民经济的发展水平和提升速度。因此，本文希望通过以PDCA循环管理模式为目标，研究当前的城市道路交通规划管理问题与其改善的可能，实现道路交通规划实施体制的优化，并以此进行相关理论措施的探索研究。

2 道路交通规划管理实施现状问题

2.1 相关法律法规缺失

作为道路交通建设主要法律依据的《城乡规划法》和《中华人民共和共交通法》对道路交通规划管理方面的界定十分概括，而像《建设工程质量管理条例》、《公路建设法律法规》等细节性的相关法律法规在对道路建设的规划、设计和施工部分描述的十分详细，但是缺乏对管理内容的阐述和要求。因此很难找到一部既具有道路交通规划建设实施细节内容，同时又在规划管理内容方面进行规定的法律法规文件。法律法规的欠缺形成了自上而下的规划管理实施上存在的断裂区间，影响了整体法律法规系统的完整性，导致了管理机制的漏洞出现。

2.2 实施管理条块分割

城市交通规划、建设和管理部门分属于不同的机构。在相关事件发生以后，不同机构的不同部门缺乏相应的管理权力和手段，没有统一的法律法规可以参考，同时各部门的协调、沟通存在障碍，无法形成统一有效的解决方案，导致道路交通建设工程无限期停滞，阻碍社会经济的政策发展。目前，全国性城市交通问题专门研究机构只有两家（建设部的“城市交通工程技术中心”与无锡市“公安部交通管理科研所”），它们分头选择研究课题，独立展开研究工作，难以体现交通规划与交通管理的综合及协调，形成了本该进行一体化研究及解决的交通规划与管理问题部门脱离，制定具体管理政策时相互分离，无法形成解决城市交通规划管理的合力。[4]

2.3 规划部门管理职能定位不明确、效率低下

规划部门在所谓的城市道路交通规划管理机制中的定位和职能不明确，其管辖的职权划分比较模糊，在各类相关的法律法规或者统筹性文件中没有进行过说明。因此在对部分建设项目的承建方、建设方进行依法管理时瞻前顾后、困难重重，无法对其管理范围内的相关建设项目起到监督管理的目的。同时，作为整个道路建设项目中的一环，在缺乏法律法规政策引导下的规划部门对建设单位进行单方面的处罚是不切实际的。[5]

2.4 未结合公众参与、监管机制缺失

在我国的城市建设中长期存在着轻视监管的现象。随着城市的发展，道路交通建设的实施过程中的专业性和技术性要求提高，相应的监管机制无法针对日新月异的技术进行有效的监督和管理，也缺乏对建设完成之后的长效监管机制。公众作为道路交通规划建设工程中重要的参与者和利益相关群体，在建设过程中处于重要一环，结合公众参与能够形成的一个重要的监督形式——群众监督。但是目前的道路交通规划管理监督模式中，权力掌握在少数人手中，缺乏与公众参与政策的结合。

2.5 工程建设手续审批程序不合理

在规划行政许可过程中，管理机构凭借自己的专业知识去判断申请者的申请是否合理、是否符合规划的要求，继而做出相关的许可决定，在这一过程中明显缺乏申请者的申诉环节和利益相关者的参与环节。城市规划行政管理部门只是对申请工程建设的建设单位进行工程资质的手续审批审查，但是无法对后续的如非法分包转包等机制漏洞下形成的流程进行有效的管理。

3 PDCA循环管理模式

3.1 概念与管理流程

PDCA循环由美国质量管理专家戴明博士提出，又称戴明环。全面质量管理的思想基础和方法依据就是PDCA循环。PDCA循环的含义是将质量管理分为四个阶段，即计划（plan）、执行（do）、检查（check）、处理（act）。PDCA循环不仅在质量管理体系中运用，也适用于一切循序渐进的管理工作。

3.2 PDCA循环与道路交通规划管理

道路交通规划实施建设工程项目大、建设时间也较长，符合PDCA循环管理模式中对于循序渐进的管理工作的要求。同时，规划部门在进行管理道路交通规划实施建设的主体就是道路建设的质量，与PDCA对于质量监管的内容契合。

道路交通工程建设项目的开展，涉及到政府以及许多的部门和群体，各部门之间难免在规划管理方面出现问题，而规划部门作为道路交通工程建设中重要的一环，规划管理方面起着重要的作用，通过运用PDCA循环管理模式——进行一种自上而下、合乎逻辑的工作程序（Plan-Do-Check-Act），政府处理不好的规划管理问题纰漏交给下一步的交通局、建设局、移民局最后是建设方，然后汇总相应的处理方法、信息以及现有的问题到规划部门。大环套小环，互相促进推动项目工程质量层层提升的管理方式能给现有的道路交通规划管理方式带来实足的进步。这样不仅能够充分发挥各个部门的规划管理作用，同时能够形成系统有效且条理科学的质量监管流程，使得今后的道路交通规划管理能够有一个合理的管理模式。

4 结合PDCA循环管理模式的道路规划实施体制优化策略

4.1 制定多部门协调的法律法规（P）

进一步落实统筹类法律对于道路交通规划管理方面的法律要求，完善细节性的相关法律法规，谋求推动宏观管理与实施细节结合的管理法规的编制。相关法律法规的制定与完善步骤等同于PDCA管理模式中的计划（P），是整个道路建设项目开始的准备阶段，以书面的形式规定了相关的建设、监理和施工的内容。完善相关的法律法规有利于明确道路交通规划管理的对象，保证建设工程质量体系的高效运作，为施工建设提供准确可靠的依据，有效预防实施管理中可能造成的质量问题。

4.2 协调管理系统（D）

加强各个管理部门之间的协调与沟通[7]，促进管理机制一体化、流程化类似于PDCA管理模式中的组织实施（D）。通过PDCA管理模式来制定有利于各个程序和环节合理运行的规则和流程，提高道路交通工程布局的系统性、功能的关联性以及服务的公益性，逐步对上位的法律法规进行相应的对照和落实，按照完善的规范进行实施。

4.3 明确规划部门职能（D）

规划部门作为道路交通规划实施管理中的重要一环，通过PDCA管理模式的组织与实施，能够明确的划分其管辖的职权，明确规划管理的内容和各项目的规划控制指标，将前几个循环合理有序的汇总部分纳入标准，并且处理剩下的问题，将总体的规划实施管理的效率大大的提升。

4.4 形成制度化的公众参与、法律监督的工作机制（C）

公众参与制度建设是推进城乡规划管理水平提高，保障城乡规划公平公正的有效措施，是加强政务公开、完善行政公示制度的重要组成部分。建立结合公众参与的法律监督委员会制度，在法律上明确规定监督委员的权力、职责以及承担的责任，规划部门应当在委员会内部占有重要席位，且可以结合公众监督的制度进行管理，这一部分相当于PDCA管理模式中的效果检查（C）。

4.5 建立持续的工程建设手续审批管理机制（A）

该内容作为整个道路交通规划实施建设的第一环，也是PDCA循环管理模式的承上启下的一环，承接多方部门的要求与信息，通过必要的审核进行资格证书的核发从而开始所有的建设工作。

由于现有的道路交通工程规划管理程序存在漏洞，因此建立一种自上而下的完善的手续监督管理机制十分重要。在城市规划行政主管部门与测绘部门商定道路设计要求后，建设单位通过与设计院进行沟通、征求相关专业部门的意见，将拟定的方案送审规划行政主管部门进行核定并申请核发工程规划许可证。随后建设单位要委托施工单位进行放样，与测绘部门和交通部门进行协调。规划管理部门实际上在上述审批核发完成之后就失去了对道路建设工程的管理与监督，而漏洞往往发生在对道路工程规划许可证的后续资质使用过程中。因此建立一种长效性监督与管理的工作制度，将有利于规划管理体制的优化。不光在源头上把控强制性的法律法规内容，同时在后续使用上杜绝违法行为。

5 结语

面对当今道路建设质量问题与道路交通规划管理机制方面的问题，运用PDCA管理方法能够达到优化管理机制、强化监督管理、促进高效运转的目的。在PDCA循环管理模式目标下的城市道路交通规划管理实施体制，在社会高速发展、建设工程量剧增、建设规划管理模式缺失等情况下，能够为将来城市道路交通规划实施体制带来较大的变革。PDCA循环管理模式在各个部门（尤其是规划部门）推广下，能够保证城市道路交通建设质量与工期，减少建设施工事故与责任的推诿现象，完善道路交通建设的法律法规体系，同时实现最终的道路交通规划实施体制的优化目标。

[1]屠海龙.城市交通规划管理与道路工程建设研究[D].科技创新与应用，2016（5）：218.

[2]赵灵琳.城市道路规划建设的管理机制研究——以浙江省杭州市“断头路”为例[D].浙江工业大学政治与公共管理学院，2013（08）.

[3]孙 健.城市交通规划与管理[J].工程科技杂志社，2017（2）：206.

[4]周江评.思路创新：试论交通管理与城市规划的协调[D].人文地理，2001，16（3）：66～70.

[5]祝江力.城市道路管理功能分类机理探讨[D].西南交通大学，2008（5）.

[6]刘之渊.PDCA方法在工程质量监督管理工作中的运用[D].山西建筑，2010（13）：195～196.

[7]徐匆匆，马向英，何江龙，刘丽.城市地下管线安全发展的现状、问题及解决办法[D].城市发展研究，2013，20（3）：108～112.