关于推进“数字政府”建设的若干建议

刘昱婷 广州市大数据管理局主任科员

吴 畏 广州市大数据管理局局长

1 引言

“数字政府”是推进数字中国建设的重要内容，对推动社会治理现代化、促进保障和改善民生具有重要意义。2017年12月8日中共中央政治局第二次集体学习上，习近平总书记强调，“要运用大数据提升国家治理现代化水平，要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。要以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，构建全国信息资源共享体系，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”这是新时期党中央对“数字政府”建设提出的总体要求。

2 “数字政府”的定义

早期的“数字政府”即是电子政务，主要是指通过信息化手段在提高政府行政管理效率和开放程度的同时，为公众提供良好的电子化服务。

随着时代的发展以及互联网、计算机、手机等的普及，不同区域间的联系已十分密切。近年来，在云计算、物联网、大数据、人工智能等技术的日渐成熟下，数据深度挖掘和整合分析能力得到了全面爆发，社会也朝着个性化、民主化、自由化、开放化的方向发展。在新一代信息技术以及人们观念发展的带动下，一种开放、包容、科学、关联、深度的大数据思维悄然而生，并由此带来了管理模式和经营模式的转变。

在时代的驱动下，国家提出了大数据发展战略，并提出了要以大数据推动国家治理体系和治理能力的现代化，其实这里的大数据不仅仅指技术手段，更重要的是指通过思维模式的转变来深化改革。

在这种大背景下，“数字政府”又被冠以重新的定义：即通过政府部门之间的扁平化和协同化，在新一代信息技术的引领下，以公众为中心创新服务模式，以政府数据治理推动社会管理的精准化和智能化，从而促进社会创新和经济发展。

3 国外“数字政府”的发展概况

早在2012年，美国白宫就发布了《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》的战略规划，确立了美国“数字政府”的3大目标：一是使美国人民和流动性加强的劳动力随时、随地通过任何设备访问高质量的数字政府信息和服务；二是确保美国政府适应新的数字世界，抓住机遇，以智慧、安全和实惠的方式采购和管理设备、应用和数据；三是开发政府数据以刺激全国创新，改进为美国人民服务的质量。其他像新加坡、挪威、阿联酋、韩国等在世界“数字政府”中服务排名前列的国家，均通过高度整合政府数据，利用移动互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能等技术为公众提供随时随地的便捷服务，同时开发政府数据以刺激全国创新。

4 我国“数字政府”的发展现状

4.1 我国相关省市“数字政府”建设机构概况

4.1.1 杭州市

杭州市成立了数据资源管理局（正局级单位，目前三定方案仍未完全确定），数据资源管理局拟下设数据资源服务中心，承接原电子政务办（原办公厅下属机构）的业务，管理全市电子政务网络、OA系统，项目评审，电子证照、四大基础库、CA认证，政务服务网站和门户网站。而产业方面仍由经信委的大数据产业处负责。

4.1.2 浙江省

浙江省于2016年成立了数据管理中心（正处级），高配一名副厅职领导，统一管理数据管理中心、信息公开办、电子政务处和信息中心，上述部门均归属办公厅管理，对外多以数据管理中心的名义开展工作。

4.1.3 贵州省

贵州省“数字政府”的建设工作主要由贵州省大数据管理局（正厅级参公事业单位，员班底构成由原经信委大数据办人员组成）承担，该局下设省信息中心（副厅级单位，原发改委下属贵州省产业发展中心）、云上贵州公司（经信委全额投资的国有企业,主要提供大数据技术服务和云服务）、大数据产业研究院（设置在贵州大学，为大数据发展的研究和智库支持机构）。而网上办事大厅、政府门户网站、内网等管理则由省办公厅下属政务中心负责。

4.2 上述省市推动“数字政府”建设的工作经验

4.2.1 强有力的统筹管理机制是重要前提

要真正实现“数字政府”，不仅涉及到基础平台、数据共享等方面的统筹规划，还涉及各单位业务流程的优化，因此在推进“数字政府”的建设过程中，需要有一个可以调动各方资源的统筹管理机构牵头开展工作。

虽然上述省市在推进“数字政府”建设的机构设置上有所不同，但是，为确保推进力度，各地均由市领导亲自挂帅建立高规格的领导协调机制。其中，贵州省“云长制”的信息化领导小组最具代表性：一是在全省层面成立大数据领导小组，领导小组办公室设在大数据管理局，全面推进电子政务云、工业云、电子商务云等“七朵云”工程；二是实行“云长负责制”，由书记省长担任总云长，分管副省长或其他分管省领导任第一副云长，各委办局或各地州一把手任云长；三是领导小组的工作内容不仅限于议事协调，而且还包括项目审批、资金调配和重点工程建设等内容；四是实施监督考核机制，通过百姓观云（每个领导均装上云上贵州APP，公众可对政府应用进行点评并呈递给省领导）、专家评云、领导巡检等手段，形成对大数据发展的闭环管理。浙江省和南京市虽然没有设立统一的管理部门，但均由一位市领导统一管理协调，在实际运行过程中形成了统筹管理，从而实现统一规划、统一部署、统一建设、统一推广、统一管理。

4.2.2 高统筹的平台建设和高品质的品牌塑造是重要举措

上述省市均以通过一个统一的平台统筹全省、或全市（含各区）的“数字政府”业务，如“云上贵州”、“智慧南京”、“浙江政务服务网”等，以统一的平台建设推动集约化建设和政府流程的转变，让公众享受到便捷的政务服务。同时，通过不断提升服务平台的品牌影响力，对内促使各部门形成共识，对外不断提高公众对政府信息化的深切认识。

4.2.3 精细化的数据治理是核心关键

现阶段要实现“数字政府”的良好运作，关键在于数据共享和数据开放。上述省市均将数据治理作为推动数字政府建设的切入点和核心内容，不仅出台了数据共享开放和数据资源管理相关政策文件，开展了数据资源目录的整理、数据归集等工作，还建设了数据共享交换平台和数据开放平台，并逐步实现大数据在服务政务、民生及产业等方面上的创新应用。

4.2.4 高效率的市场化运作是动能补充

市场化运作可以弥补体制内运作灵活性不够以及因薪酬不高无法吸引高素质人才等不足之处。如贵州省成立了云上贵州大数据产业发展有限公司（国有）；贵阳市成立了贵阳块数据城市建设有限公司（国有），并授权该公司运营政府云平台及政府数据服务。一方面利用市场杠杆的灵活性打破政府调节的局限性，解决行政体制与高素质人才需求之间的矛盾僵局，激发数字政府建设的积极性；另一方面，在立法尚属空白的数据产业化领域，不仅发挥了市场的创新能力，同时又为政府数据产业化进程设置了一道安全屏障。

4.2.5 专项性的财政资金是有力保障

在控制数字政府建设投入产出比的过程中，如何高效调配建设资金，上述省市也在长期实践中摸索了一条相对适宜的道路，以南京、贵阳为例，除各单位常设的信息化项目建设资金外，均设立了全市性专项资金，用于统一建设涉及多部门的横向应用，扶持各部门应用建设的提质增效。

5 各地市政府信息化建设的现状及面临的挑战

近十多年，大部分省市都在积极推进政府信息化建设，一是政府信息化建设管理已形成制度化；二是各相关职能部门各司其职，形成了较为稳定的多部门协作的管理体系；三是政府信息化基础设施集约化建设水平不断提高。然而，随着移动互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能等技术的发展，各种基于信息技术的创新应用不断在社会生活中出现，社会对政府履行行政职能的提出了新的要求。政府信息化建设经历了以网络建设为中心，以系统（平台）建设为中心的阶段，现在已步入了以数据建设为中心的阶段，对数据的治理和数据的运营增效将成为数字政府建设的核心内容。可以说，网络不联通、系统不贯通、数据不汇通是当前阻碍数字政府建设的现实障碍。[3]面对目前各部门数据标准不统一、业务系统建设“统”而不“通”的现状，如何建立完善数据治理体系、做好数据治理的管理规划、推进数据资产运营和应用创新、加强数据资产的安全保障是我们面临的挑战。

6 推进“数字政府”建设的相关建议

要建设好“数字政府”，一方面，从管理体系上，应实现管理机构的统筹，通过整合调配市区两级资源，实现全市“数字政府”一盘棋建设；另一方面，从技术手段上，应充分运用物联网、人工智能、大数据、移动互联网等技术，不断优化市区两级服务流程，让公众享受随时随地的便捷服务。主要包括以下几方面。

6.1 设置高规格的统筹管理机构

一是成立高规格市数字政府建设决策委员会（以下简称“决策委”）。决策委由市长任主任，各领域分管副市长任副主任，各委办局负责人及各区区长为委员会成员，代表市政府统筹管理数字政府建设工作，决策委可统一调配全市各部门的政府信息化资源。

二是设置决策委办公室。由决策委办公室作为决策委的办事机构，贯彻执行决策委的决议和部署，统筹管理全市政务数据、制定信息化和大数据发展规划、标准规范，统筹管理信息系统开发、大数据汇聚、管理、开放、共享和应用。可借鉴贵州省、贵阳市的做法，提升现有大数据管理机构的规格，承担决策委办公室职责。

三是搭建专家技术支撑体系。充分利用本地的高校和科研机构的专家资源，组建数字政府建设专家委员会及数字政府研究院，为全市数字政府的建设提供决策参考，贯通政产学研，开展技术和政策的前沿研究，提升数字政府服务便民与产业惠企创新能力。

6.2 高品质打造“数字政府”服务平台

各地市可借鉴贵州省、浙江省、南京市等的做法，统一打造具有代表性的“数字政府”服务平台，从顶层设计和统筹的角度出发，对面向公众的横向（各部门间）和纵向（市区两级）的服务应用终端和入口（不涉及各单位内部管理平台和门户网站）进行梳理和整合，统一规划、统一身份认证、统一形象、统一包装、统一宣传，塑造具备城市特色的、一体化的、面向公众服务的品牌产品（平台）。

6.3 推进政府数据精细化治理

一是实行数据分级分层建设，构建数据资产治理体系。

制定全市政府数据资源分类分级制度标准，结合信息资源编目指南要求，各部门对本部门所掌握的数据资源进行元数据管理、数字化和结构化处理，及时编制本部门政府数据资源目录、共享目录、开放目录。市区两级大数据管理部门审核、汇总本级政府各部门的政府数据目录，组织开展对各部门数据资源管理工作的考核，对归集的政府数据资源进行比对及脱敏处理，并制定数据质量审计和质量保证体系。所有政府数据资源的新增、调整、注销均需统一管理。

二是推动数字政府立法，出台系列管理办法和标准体系，保障数字政府建设有制、有序、有节。加快推进大数据管理和服务标准体系建设，研究地方性大数据立法，规范大数据管理和产业化发展。明确政府数据资源作为本级政府重要的要素资源，投入经济生产，明确决策委员是全市政府数据资产管理者，由市大数据管理部门负责具体管理和保值增值运营，在决策委的批准和监督下开展政府数据资产的市场化运作，并保障收益反哺全市“数字政府”的建设工作。

6.4 探索市场化运作释放数据价值

一是成立大数据产业服务公司，搭建政府数据社会化桥梁，运营数据。由市国资委进行注资成立国有控股大数据产业服务公司，市大数据管理部门对其进行业务指导和业务管理。发挥大数据产业服务公司作为政府数据资源和社会经济的桥梁、中介、平台作用，对全市政府数据资源进行合理化开发和市场化运作，推动政府数据资源和产业的相互融合，相互促进。制定资产监管和业务考核双重监管考核机制，一方面要保持国有企业的市场灵活性与积极性；另一方面要规避资源垄断而带来的经济风险。

二是建设大数据产业园区，健全市场发展机制，推动数据价值释放。由国有大数据产业化公司入股参与，多方共同建设，加快建设大数据产业园区，充分发挥市场主体作用，鼓励政府数据和社会数据进行合作，放大政府数据应用价值，加快建立市场化的数据应用机制，营造活跃有序的大数据市场环境，支持社会资本参与公共服务体系建设，推进大数据在特许经营的规范下（提供数据算法公共服务平台，不提供原始数据，只提供算法计算过的结果反馈），试点向价值园区有条件释放批量数据资源，支持园区企业运用大数据技术对政府数据资源进行挖掘利用和增值服务。

6.5 加强专项性资金和项目的统筹力度

完善项目统筹建设机制，实现资金—项目审批—系统—数据闭环管理，“数字政府”建设所需要的经费列入本级财政预算，优先予以保障，并设置专项资金用于横向应用建设。各部门的项目由决策委办公室进行统一的前置审批，立项时应将系统需要的数据字段和产生的数据字段在数据资产登记管理平台上进行登记注册，重复性字段将不再重复采集。跨部门横向项目由决策委办公室委托牵头部门进行建设和运维，决策委办公室与涉及业务部门成立业务和督导小组，推进各阶段项目推进工作，决策委办公室负责组织项目的最终验收和后续监管。