发达国家废弃电器电子产品管理制度中回收条款的制定及对我国的启示

随着电子信息技术的不断升级，消费者对电子产品的需求增多，电子产品的使用年限逐渐缩短，废弃电器电子产品（以下简称“废电器”）已经成为全世界增长速度最快的固体废物之一。废电器不同于一般固体废物，它含有大量金属和非金属的可再生资源，例如金、银、钴、塑料、玻璃等；但同时，它也含有重金属、溴化阻燃剂等有毒有害物质，如果不能妥善处理，对环境与人体健康都会造成严重危害。因此，制定废电器法律法规，对其进行规范化处理处置，是有效控制污染，回收资源的必然选择。

欧盟、日本、韩国等发达国家和地区较早面临并意识到废电器回收处理问题，随之制定了一系列法律法规解决这个困境。如欧盟的《废弃电器电子产品指令（2012/19/EU）》（以下简称“WEEE指令”）、日本的《特定家用电器回收利用法》与《废弃小型电器电子产品回收利用促进法》、韩国的《促进资源节约和再生利用法案》与《电器电子废物资源循环利用和报废汽车法案》等。我国也在2011年颁布并实施了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（以下简称《条例》）及一系列配套政策，覆盖电子信息产品生产、进口、销售，以及废电器收集、流通、运输、处理、处置等各个环节。目前，我国共有109家获得资质许可的废电器处理企业，合计年处理能力1.61亿台，很大程度上规范了我国废电器的回收利用活动。但由于我国《条例》设计中回收环节的欠缺，导致现阶段回收体系混乱，近几年处理企业废电器的回收量存在下滑的趋势。因此，优化《条例》回收相关条款，完善回收体系，是未来我国废电器管理的关键。

本文旨在梳理国外废电器法律法规有关回收条款，总结相关经验，为我国废电器回收制度的制定做参考。

1、欧盟废电器回收条款

早在1990年，欧盟开始高度关注废电器。为解决日益严峻的废电器问题，促进各成员国市场完善和统一建设，协调各国法律，欧盟开始在共同体层面制定关于废电器的专项法律。WEEE指令和RoHS指令于2002年正式颁布，并分别于2011年和2012年对RoHS指令和WEEE指令中产品种类、有害物质限量要求、回收目标及回收率计算方式、消费者行为责任等做出了修订，以应对电子废物持续加速增长的趋势。特别是WEEE指令，贯穿在整个设计、制造与回收再利用的全过程。

2012WEEE指令共包括27项条款和 12项附件。其中第5项分类收集（Article 5 Separate collection）为独立章节，专门对回收提出要求。在回收系统建立方面，对于私人家庭（private household）用废电器，各成员国应确保建立系统使最终废弃者和销售商免费返回废电器，同时要确保回收设施的有效性，尤其要考虑到人口密度。对销售商的要求方面，销售商在提供新产品时，有责任确保只要设备与所提供的设备类型且功能相同，则该类废电器能够一对一的免费回收；拥有400平方米以上电器电子产品营业面积的销售商，应在店内或附近对终端用户，免费收集小型WEEE（外观尺寸小于25厘米），无论该用户是否购买新产品。生产者方面，生产者可为个体或集体经营者建立符合本指令的回收系统。在各成员国方面，成员国可以要求，将废电器收集设施中收集的废电器交给生产者，或者代表生产者的第三方，或者交给指定的机构进行再利用的准备；对于非私人家庭产生的废电器，在不违背本指令的情况下，成员国应确保生产者、或者代表生产者的第三方负责收集这些废物。

同时，WEEE指令在第7项收集率（ Article 7 Collection rate）中提出了废电器的回收目标。2016年起，生产者要确保在该成员国废电器最低回收率达到该成员国电子产品前三年平均销售重量的45%；2016年至2019年为收集率过渡期，2019年起，最小收集率应达到前三年投放到该成员国市场上电子产品平均总重量的65%，或者达到该成员国境内产生的废弃电器电子产品的85%。对于基础设施较差和电子产品消费量较低的国家，例如保加利亚、捷克共和国、拉脱维亚、立陶宛、匈牙利、马耳他、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚、斯洛伐克可以参照以下条文：（1）从 2016年 8月 14日，达到高于前三年投放到市场上的电器电子产品平均重量的40%，但低于45%；（2）2021年 8月14日前，最小收集率应达到前三年投放到该成员国市场上电子产品平均总重量的 65%，或者达到该成员国境内产生的废弃电器电子产品的85%。

2、日本废电器回收条款

日本的废物管理法律主要有《特定家用电器回收利用法》（简称《家电回收法》）与《废弃小型电器电子产品回收利用促进法》（简称《小型家电回收法》），其主要目标是实现废电器有效再生利用。在回收方面，两部法律通过规定相关方责任与义务来实现有效回收。

《家电回收法》规定了生产者、消费者、政府和地方公共团体的回收责任。生产者（家电制造企业或进口商）对其产品负有回收和再生利用的责任，可自行建立再生利用工厂或委托再生利用业者进行回收处理，并达到相应的再资源化率。法律规定了消费者必须妥善将废电器移交给废电器收集点或正规处理企业，并支付相应的费用。零售商必须接收消费者交投的废电器并将其移交至具有废电器接受义务的生产者。

《小型家电回收法》规定了生产者或进口商对其产品负有回收和再生利用责任。销售者有义务应消费者要求回收由他售出的家电，以及在销售新家电时入户回收旧家电，并将回收的电器运送到指定的回收地点，交给生产厂家或指定的法人。市政当局有义务应消费者要求收集废旧家电。消费者有义务将废旧家电交给销售商或直接送到指定收集点。

3、韩国废电器回收条款

作为资源紧缺的国家，韩国政府非常重视资源的回收利用。2008年韩国环境部实施了《电器电子汽车产品资源循环法》，该法案明确了各相关方的回收责任，并采取强制回收目标来落实生产者的回收责任和经济责任。

生产者需承担废电器的回收利用责任，并达到相应的回收率目标。如不能达到回收率目标，生产企业和进口商需向政府交纳相应的罚金。销售商应把回收的废电气电子产品搬运到电气电子产品生产、进口货共济组合按地区设置的收集厂交接或自行再使用或委托再生事业者进行再生。消费者有义务协助国家和地方政府，达到本法的目的，需要对可再生利用废弃物进行分类。同时法案还规定生产者和进口商必须自行出资建立从事回收用的生产者责任组织（PRO）来履行规定的回收和再生利用义务。

回收率方面，韩国主要通过试行，开展废电器回收的推动工作，其次政府通过与行业充分的沟通和协商，制定回收目标。韩国环境部每年发布废弃电器电子产品回收目标，生产企业和进口商按上一年的产品销量与环境部发布的回收率的乘积确定该企业当年的回收目标数量（类似欧盟的返回率）。回收的废弃电器电子产品将全部交给具有资质的处理企业进行规范处理。

4、中国废电器回收条款

为规范我国废电器回收处理活动，促进资源综合利用和循环经济发展，保护环境，保障人体健康，根据《中华人民共和国清洁生产促进法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定，2011年1月1日正式实施了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》。《条例》共包括总则、相关方责任、监督管理、法律责任及附则5章37条，建立了目录制度、基金制度、多渠道回收和集中处理制度等。

回收方面，《条例》第一章总则第五条提出“国家对废弃电器电子产品施行多渠道回收和集中处理制度”。在第二章相关方责任中也提到了有关回收的要求。生产者（包括制造商、进口电器电子产品的收货人或者其代理人）需要在废电器提供回收处理提示性说明等信息。国家鼓励电器电子产品生产者自行或者委托销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电器电子回收经营者回收废弃电器电子产品。废弃电器电子产品回收经营者应当采取多种方式为电器电子产品使用者提供方面、快捷的回收服务。

但就目前我国废电器回收现状来看，《条例》中废电器回收条款的制定还存在一系列问题。（1）多渠道回收制度一直未出台细则，从事废电器收集、分类、贮存及运输行为的企业和个体工商户的回收经营活动无法得到有效监督管理；（2）由于基金制度的建立，导致生产者认为缴纳基金即履行回收处理废电器的责任，无法调动生产者建立回收渠道的积极性；（3）《条例》中有关回收的条款多为鼓励类，无法对相关责任方的回收行为造成约束，使其回收市场依旧被“非正规军”垄断；（4）除生产者外，《条例》中没有对销售商、消费者等相关责任方提出回收责任；（5）目前仅有少数省市政府部门出台相关规定，企事业单位、机关团体等电器电子产品报废后必须进入有处理资格的企业；在大部分地区，由于需要复杂资产核销程序或竞标等原因，有处理资格的企业并不能接收到这部分废电器。

5、建议

（1）明确废电器回收活动定义

目前《条例》实施的是“多渠道回收和集中处理制度”。但条款中仅提到了回收行为，未说明回收的废电器的具体去向。而回收的废电器能否进入到具有资质的拆解企业并得到妥善处置是废电器管理的关键。目前，我国废电器回收环节的制度设计相对薄弱，回收体系建设严重滞后，废电器回收环节处于无序状态，需要进一步完善回收环节的法律要求，建议提出回收行为的定义，约束废电器回收行为，为健全回收体系提供法律保障。

（2）强制相关责任方履行废电器回收责任

从欧盟、日本和韩国的回收条款制定的来看，生产者、销售商、消费者等相关责任方有关回收的责任划分的十分明确，并为强制执行的条款，这将很大程度上推动了各相关责任方履行回收责任。建议《条例》中第二章相关责任方部分进一步细化，提出可执行的强制措施，并在罚则部分对应增加较有力的惩罚措施，以对没有完成回收责任的企业、个人起到震慑作用。

（3）鼓励并引导消费者将废电器交投至正规回收渠道

消费者是使用废电器的主要群体，消费者的环保意识和行为是废电器能否进入到正规回收渠道的关键。目前，我国《条例》中缺少对消费者的要求。考虑到我国国民相关意识的薄弱，因此建议对消费者加强宣传教育，逐渐引导消费者主动将废电器无偿交投至正规回收渠道。建议在《条例》相关方责任划定方面，补充引导消费者将废电器交投正规处理企业的条款。同时，鼓励地方政府、回收经营活动的企业和个体工商户、生产者、销售者、维修机构、售后服务机构、处理企业及机关开展公益宣传教育工作，帮助消费者正确认识废电器资源性、危害性及其相关管理要求，营造良好的履行废电器返还至正规回收渠道的舆论氛围。

（4）提出企事业单位废电器回收管理要求

微型计算机、打印机、传真机、复印机、投影仪、碎纸机等办公设备已经是机关、团体、企事业单位日常工作中必不可少的一部分，与普通家庭用废弃电器电子设备相比，废弃办公设备淘汰量大，但更便于统一管理。妥善管理办公用废弃电器电子产品可以有效避免其流入非正规回收商贩。因此，建议《条例》提出对机关、团体、企事业单位废弃办公设备的管理要求，鼓励各单位建立废电器管理制度，并委托自行委托生产者、销售商或处理处置企业回收废弃电器电子产品。

（5）鼓励建设废电器回收平台

回收平台是连接消费者、销售商、回收企业和废电器处理处置企业的路径。为了打破现阶段废电器回收市场混乱无序的状态，规范废电器回收体系，回收平台的建立十分必要。建议《条例》中增加鼓励行业协会建设废电器回收平台的条款，积极发挥行业协会优势，联合各相关责任方共同打造废电器回收平台，为消费者提供可行的收集途径，完善回收基础设施；帮助回收企业和处理处置企业建立长期合作关系；建立数据信息平台，对我国废电器回收的数据和流向进行实时监控，以促进废电器回收处理行业的健康发展。