PPP模式在X市小学教育的应用探索

■ 王超

广西财经学院 广西南宁 530000

引言

随着社会的快速发展，特别是改革开放实行四十多年来，人们的物质和精神生活极大丰富，人民群众对教育重视程度越来越高，对教育质量的需求日益提高。虽然政府多次出台规定加大对教育领域的管理和投资，但仍然没有改变日益加剧的教育不公平现象，例如教育资源分配分配不均，教育机会不均等等很多方面。当前我国正在积极探索运用PPP（Public-Private Partner-ship）模式——政府与民间资本合作，包括建设基础设施、购买公共服务等。与传统的所有公共服务供给全部由政府提供相比，PPP模式完全可以把公共部门的优势与非公共部门的优势有力结合起来，有效改进公共服务中存在的资金、技术、管理等方面的问题，提高教育教学质量。因此本文将对公立小学引入 PPP 模式进行探讨，期望对基础教育的建设和发展提供一种新的思路。

1 PPP模式概况及其引入教育领域的可行性

1.1 基本概况

1992年,英国政府为了能够提升基础设施建设水平,解决公共服务资金不足、公共部门缺乏资金效率等问题,首次提出了PPP模式的概念。从20世纪90年代后,吸引民间投资、社会投资参与基础建设的潮流开始在国际上蔓延。世界银行等国际组织普遍采取了“私人主动融资”(PFI)、建设—经营—转让(BOT)、转让—经营—转让(TOT)等类似民间投资的参与模式,之后，这种民间投资和政府共同投资合作建设的方式被称为PPP模式。

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，主要应用在公共基础设施建设中,这种现代融资模式的核心理念是使各参与方能获得 “双赢”或“多赢”。虽然PPP模式概念比较新颖，但PPP模式其实是一个范围非常宽泛的概念,没有固定的形式，主要根据每个项目的特点、各参与主体的具体情况、所在地的投资环境,制定适合每个项目自身的投资模式。它没有固定的定义,其确切含义要根据具体的项目来确定。根据目前国际组织和各个国家对PPP模式概念的定义,可以将PPP模式大体上划分为广义概念和狭义概念。广义上PPP模式的概念,指的是通过政府公共部门与私人部门的合作来为公众提供公共产品或服务；狭义的PPP模式概念,可以理解成对一系列项目融资模式的总称。

虽然PPP模式的范围宽泛,每个项目的情况都不一样，但在形式上却具有若干公认的特点,比如它们都是正式的政府合作项目,合作方双方必须包括私营和商业部门的私人合作伙伴,建立双方长期合作伙伴关系,重点关注合作的结果,具有合作伙伴之间风险分担的要素等。在所有的PPP项目中,政府部门扮演的角色主要是规则的制定者和项目总体方向的把控者，负责界定经营范围,确定优先事项、目标和结果,并出台项目管理制度,以推动PPP项目的运行；私营部门在项目中的基本角色和工作是根据契约条件,共同结合来实现PPP计划的经营目标。

2 我国基础教育的现状及问题

目前，我国基础教育领域还存在着许多突出的问题，包括教育经费投入不足，教育财政压力过大，缺乏科学合理的管理监督，办学效益不明显等。这些突出的问题已经引起社会各界和政府层面的高度重视。针对许多问题的教育改革也正在逐步向前推进和发展，但呈现出的改革力度和进度都不尽如人意。具体表现为：我国的公共教育经费支出占国民生产总值的比例远远低于同期世界平均水平；在传统上，我国政府在教育投资方面一向倾斜于高等教育，这就使得基础教育的经费较为短缺；地方财政负担为主、中央和省级负担为辅的基础教育经费投入的基本模式又使当地的经济发展水平对当地基础教育的发展产生较大影响，因此导致基础教育的发展不均衡，农村基础教育的发展处境极为严峻。另外不容忽视的一方面体现在国家教育投资的效益，投资效益的高低很大程度上由强有力的投资管理和科学的投资方式来决定。长时间以来，我国教育财政支出管理意识比较单薄，缺少科学合理的管理方式，尤其是我国主要采用无偿性财政拨款方式进行教育财政资金的划拨，间接助长了轻视投资效益的风气，教育经费浪费现象屡见不鲜。此外，缺乏有效的监督机制也是存在的另一大问题，特别存在于教育基础设施的购置和建设过程中，而这样的情况就特别容易导致学校使用的基础设施存在一定的质量问题，极端情况下甚至会直接危及学生和教师的生命安全。由此可见，我国的基础教育投融资经验还较少，基础设施建设与管理建设还存在很多缺陷，所以把国外基础教育PPP模式的先进经验在国内推广是十分必要的，可以成为加快我国教育改革与发展的重要手段之一。

3 我国基础教育引入PPP模式的必要性与可行性

我国的公办学校大多是具有事业单位性质的机构，因此在学校管理方面行政主导性较强，管理方式老旧落后，不具备服务意识。在教育机构建设中运用PPP模式，可以结合公共部门和私营部门的优势，互相取长补短，借此提高管理效益和服务质量。

3.1 基础教育PPP模式的必要性

在我国基础教育中引入PPP模式的必要性主要有以下几个方面。第一,PPP融资模式促进了基础教育的多元化,也提升了基础教育的融资能力,而且有助于建成公正、独立、高效率和可行的教育资金监管体制。第二，在基础教育中，制定怎样的教育计划、开发怎样的课程以及怎样保证教学质量是政府部门重点关注的问题，引入PPP模式能够帮助政府部门分担更多的烦琐事务，实现政府职能的回归。第三,引入PPP模式能强化市场竞争，让优质的战略投资者为当前的教育事业投入新的生机活力，推动教育事业的发展。第四,在基础教育中政府部门更多的是发挥基础性作用，引入PPP模式能够在基础教育的基础上提升教育质量，为更多的适龄儿童提供受教育的机会，推动教育发展公平化。第五,引入PPP模式，能让各方参与力量形成一个战略同盟，在投资过程中建立起监管机制，分散投资风险。第六,政府在选聘人员时，能够更加市场化，从而筛选出能够胜任对应工作的相关人员，避免出现滥竽充数的情况。第七,能够使教育投入成本更得到更精准的控制，提升教务开支的透明化程度，真正实现教育为人民服务，减少教育行政腐败现象。

3.2 PPP模式应用于我国基础教育的可行性

3.2.1 理论可行性

在发展教育基础事业中，公共部门发挥着不可替代的作用，但是公共部门仅为教育事业发展的唯一力量，很难使教育事业得到全面发展。教育的发展需要多方努力，私营部门就是社会中一种不可忽视的力量，将其投入到事业教育中去，能够和公共部门实现优势互补，推动教育事业多层次、全方位的发展。在PPP模式中虽然引入了私营部门等其他力量，但是政府在教育提供中起主导作用，不可以用自己的优势地位随便破坏签订的契约。私营企业的进入能够帮助代替政府部门进行直接的教育经营工作，使得教育部门能够将大部分注意力集中在怎样完善教育系统，制定更科学的规划上去。教育是一个国家和民族发展的基脚，实现教育全方位、多层次的发展是整个社会发展的重点之一，实行基础教育PPP模式就是希望能够改善教育现状，推动教育公平、公正发展。

3.2.2 实际可行性

公校私营和民校公助是我国现阶段公司合作的两种主要的模式，一般来说越基础的教育的公共属性越强。公立学校私营计划是教育领域引进PPP模式最早的体现，学校保持着独立的法人实体，享受政府的财政拨款，在所属权归于公家的基础上与私有企业签订合约，由私有企业来负责学校的运营工作。公校私营是公立学校改革的重要举措，很大程度上推动了公立学校教育的发展，为公立学校的改革提供了道路参考。

怎样处理政府与市场的关系决定着能否成功引进PPP这一教育模式。基础教育 PPP 模式的本质是政府为了解决公众需求而与市场达成的一种合作关系，在这基础上PPP模式存在多种表现形式。PPP模式需要将公私之间的目标进行认真的考量，避免两者之间重叠冲突，而无法完成既定目标，在PPP模式中，政府要明确自身的定位，充分发挥出在教育领域的主导作用，构建合作互补的合作关系，推动教育的发展。

4 X市小学教育体系存在的问题

4.1 公办学校供不应求，难以满足急剧增长的人数

自我国改革开放以来,全国各城市都进入了高速发展时期,伴随着城市的发展，大批农民工进城找工作,城市人口急剧增加。随迁子女及外来务工人员子女的到来以及城市人口生育高峰的到来，城市适龄入学人数逐年上升。从 2005 年到2015 年，小学在校人数由10.9万发展到15万人；而学校建设的增长速度和容纳能力则根本不足以应对学生人数的增长。几乎所有市区内的公办小学都人满为患，在校学生人数和班级可容纳人数大大超过学校原有的容纳能力。

4.2 基础教育资源分布不均匀，城乡差距大

随着近年城市化进程的加快，城区向外越扩越大，可是基础教育的资源并没有随之增加，资源总量也没有上升。而大多数原本是某村的小学，由于规模较小，政府投入经费也不充足，学校校舍简陋，师资匮乏，办学质量较差。

4.3 教育资源分配不合理，择校问题突出

随着城市人均收入水平的提高，市民生活质量的改善，人们对教育质量的需求也不断提高，社会公众对学校的办学质量也提出更高的要求。一些城乡接合部的公立小学，还有一些农村的公立学校，由于地区经济发展缓慢，导致学校本身先天不足，后天发展又跟不上。学校设施差，师资力量薄弱，办学水平比较低，学生整体学习成绩与市区学生相比差距较大，学校升学率低，因此很多家长便舍近求远，放弃家门口的政府划片的学校，花高价买学区房或是出高价择校费去选择办学质量好的公立小学。

5 对策及建议

5.1 选择适合的具体模式

在选择使用哪种模式的过程中，一定要综合各种因素，不能一概而论，要有针对性的去选择，了解当地小学教育体系目前的发展现状及存在的问题，参考国内外成功项目的经验，作者认为可以对现有小学和新建小学分别采取不同的模式。首先，对于已建好的学校，可以采取类似外包的模式，以提高学校活力，通过与非公部门签订合同，让拥有更多市场经验的私营部门或者非政府组织提供服务，提高管理效率低下的问题。其次，对于新建的小学，可以考虑采用特许经营类模式，如BOOT极其相似或衍变模式。采取公开招标、拍卖等方式确定投资人，参与投标的项目公司要按当地规划局、教科局等相关政府职能部门对于该学校的指标要求来投资建设。建成审核后政府将给予项目公司该学校一段时间经营权，在经营期限内项目公司对该学校拥有所有权并负责学校的管理经营，运营期满后公司将学校按约定交付给市政府，同时学校建成后也是由教科局配备基本的各科教师。

5.2 加大财政扶持力度

当地政府应该按照实际情况，放宽办学条件，优化办学程序，注重市场调查结果，主动接受社会舆论监督，合理协调有关机构为顺利开展 PPP 教育项目提供帮助；同时还应该加大对社会资本的财政补助，增强社会资本参与积极性，但是也需要加强监管，保证财政资金的投入效益，确保社会资本在为基础教育做贡献的同时可以得到合理的回报，以此争取更多更有能力的社会资本参与我国公共基础教育建设。