浅析国企布局和结构调整中的几个问题

张银平

党的十五大报告指出：“要从战略上调整国有经济布局，对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。”十八大则进一步指出;“推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”

党的十五大以来对国有经济的重要论述，从战略上对调整国有经济布局，通过国有资产的流动和重组，改善国有资产的配置结构和国有企业的组织结构，从整体上搞好国有企业具有非常重要的指導作用。

一、国有企业布局和结构的内涵

国有企业布局指的是国有企业国有资本在国民经济中的分布状况。具体涉及五个层面：一是国有企业在国民经济各行业或领域上的分布;二是国有企业在国家区域上的分布;三是国有企业在各行业内的分布;四是国有资本在国有企业间的分布;五是国有企业内部资源的分布。而国有企业结构是国有企业布局形成的相互之间的各种关系，包括国有企业与其他资本之间的关系，也包括国有企业国有资本在各行业、各行业内部的内在关系。

改革开放前，我国国有企业组织结构和布局结构不合理、改革相对滞后、产权结构单一、内部资源配置不合理、部分企业主业不突出、缺少具有国际竞争力的大公司等问题。

随着改革开放进程，国内的民营企业、各种所有制企业以及外资企业的发展壮大，国有经济的比重在减少。有的中央企业、国有企业遵循有进有退的发展原则，通过上市、混合所有制改革，逐步把资产资本化，把调整出来的资金更多投向国家需要的战略性、前瞻性产业。

当前，随着我国经济发展进入新常态，国有企业发展面临的困难和挑战也明显增大，国有企业布局和结构调整面临一些新要求：一是日趋激烈的国际产业和技术竞争形势;二是我国经济转型、经济发展转向更多依靠内需特别是消费需求拉动的新趋势;三是我国日益突出的制造业产能过剩问题，要求国有企业带头淘汰落后产能，加快资源整合力度;四是生态环境约束日趋严峻，要求国有企业更加注重绿色发展，并推动能源生产和利用方式变革，全面节约利用资源。

总的来看，由于国有企业经过改革开放40年的砥砺前行，已具有了丰富的理论和实践经验，只要加快推进中央企业和国有企业的战略性调整和转型，发挥大企业在国民经济发展中的支撑作用，搞好国有企业布局和调整应该大有可为。

二、国有经济责任使命决定国有企业布局和结构调整方向

推动国有经济布局和结构调整，首先要理清国有经济的责任使命和方向。一般认为，国有经济是指国有单位在占有使用国有资产的基础上，进行的生产经营及其他经济活动的总和。国有资产（资本）的来源主要是财政资金，是全社会人民的共同财富，具有明确的社会属性，因此也就决定了国有经济必须以提供公共产品为基本目的，必须追求公共价值的实现，满足社会公共需求，保障国家政治、经济和国防安全。我们的国有经济不仅要提供公共产品，还要从长远利益和全局利益方面，支撑社会主义经济的发展。它的责任和使命体现在这样几个方面：一是国有经济是社会主义国家对经济运行更为有效的实行宏观调控的经济手段;二是国有经济是我国先进生产力的代表，是国民经济的支柱，发展社会主义的生产力，实现国家的工业化和现代化，始终要依靠和发展国有经济的重要作用;三是国有经济是保障我国经济独立自主和国家安全、应对国际竞争和突发事件、保障国家安全的重要支柱;四是以国有经济为核心的公有制经济，是我们党执政的经济基础和物质手段。

另外，国有资本从国家总体发展战略角度确定固有资本“进”和“退”的方向。“进”主要是两个方向：一是向关系国家安全、国民经济命脉和国际民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，增强支撑保障能力。二是向前瞻性、战略性产业和一般产业的中高端集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，以加快推进产业转型升级，培育国有企业竞争力。“退”就是国有资本要坚决从缺乏竞争优势的领域及一般产业的低端环节退出。

与此同时，国有经济的责任使命也决定了国有企业布局和结构调整方向。因为，国有经济要兼顾政治、社会和经济责任，这也是国有企业布局和结构调整的出发点和判断标准。因此，国有企业布局和结构调整的方向可以概括为以下几点：一是优化国有企业在国民经济各行业领域的分布。国有企业国有资本应更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，切实保障国家政治、国防和经济安全;二是切实贯彻实施国家西部大开发战略、东北等老工业基地调整改造战略和中部崛起战略，合理引导社会资金投向，振兴地方经济，缩小贫富差距，实现区域经济平衡、协调发展，发挥国有经济在区域经济中心的影响力和带动力;三是优化国有企业国有资本在产业内部的分布。国有企业国有资本投向特定的产业和领域时，不应普遍投向产业链的各个环节，而应集中投向特定产业链中需要重点控制或市场机制难以发挥作用的基础产业、基础服务、基础设施、基础原料、关键技术、关键工序和关键零部件等;四是优化国有企业国有资本在企业间的分布。国资委作为出资人，从发展壮大国有经济，培育和发展一批主业突出、具有国际竞争力的大公司大企业集团的角度出发，应对企业涉及的业务领域进行市场细分;五是优化国有经济在企业内部的分布。国有资本应更多地向集团公司核心业务集中，各级子公司可以通过内部整合和外部重组等措施减少企业管理层次，通过改制、吸引社会资本进入等方式形成多个股东参股的股份制企业，以增强国有经济的活力;六是优化国有企业产权结构。在确保国有资本控制力的基础上，推动实现产权多元化，发挥国有资本对其他的带动作用。

三、存在的问题及新要求：

近年来，国有企业布局和结构调整正在积极推进，国有资本不断向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。但是，在执行和实践过程中也避免不了存在一些问题：一是“长”的问题。在398个国民经济行业中，国有经济涉足的行业多达380多个，战线过长问题突出。二是“散”的问题。行业集中度和企业集中度不高，集聚效应发挥得不够。三是高端供给不足的问题。目前我国大部分产品处于国际产业链中低端，高端设备的关键零部件仍然严重依赖进口，优势产业和核心主业不突出。四是产能过剩问题。工业产品包括钢铁、煤炭、建材、机电、汽车、造船，几乎都存在过剩，钢铁、煤炭、水泥产能利用率约为70%左右。船舶产能利用率不足60%。五是新旧动能转换接续不畅的问题。新常态下，旧的发展动力减弱，新的发展动力不足，使增长动力的顺利转换面临较大挑战。

2017年8月20日，中国联通发布混改方案及复牌公告，大型国企中第一个集团整体混改方案应声落地，同时也首次出现了中国国有企业结构调整基金。关注国企改革的人们都知道，结构调整基金有3500亿元的庞大体量，是目前国内最大的私募股权基金，由中国诚通控股集团牵头，联合9家央企、地方国企和金融机构共同发起设立，肩负着国有企业布局结构调整的重大改革使命。但很多人并不知道，这支2016年9月成立的基金，一年内已经完成项目投资14笔，投资总额480亿。

由此，我们看到在结构调整中充分运用基金投资这个市场化手段，服务国家供给侧结构性改革，促进国有资本布局结构调整，是结构调整的一个重要方法。并起到几个显著作用。

第一是抓手作用。可以引领社会资本助推混改。结构调整基金按自身功能定位，积极参与国有企业混合所有制改革，以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，并成为引领社会资本的抓手。

第二是推手作用。可以促进国有资本结构调整优化国有资本布局结构。作为国有资本结构调整的实施载体，结构调整基金通过积极参与定增，可以有效推动产业集聚和转型升级，促进国有资本合理流动，发挥国有资本结构调整的推手作用。

第三是帮手作用。可以助力国有企业改革脱困。在“去产能”的大背景下，部分国有企业资本结构不合理，甚至出现债务危机，涉及重要行业和关键领域。结构调整基金通过股权投资或提供委托贷款，帮助重要行业和关键领域的国有企业降低负债率，改善资本结构，引入市场化机制，促进企业强身健体，改革脱困。

第四是能手作用。可以通过市场化运作增值国有资本。市场化运作是结构调整基金实现资源优化配置和可持续发展的基础，也是提升资本回报、为投资人创造价值的手段。

总之，遵循市场经济规律、企业发展规律，积极推动国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，发展混合所有制经济，就一定能增强企业活力、激发动力、释放红利。