陕西省检察机关公益诉讼试点调研情况及取得成效分析

祁 英

（青海民族大学法学院，青海 西宁 810000）

一、陕西省检察机关公益诉讼试点调研情况

《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》于2015年7月1日公布，确定检察机关开展公益诉讼试点工作。包括北京、云南、陕西等在内的13个省、自治区、直辖市作为试点地区先行开展试点工作。为了更加深入细致评估试点工作的情况，笔者选取陕西省作为试点调研地区进行调研分析。本次调研选取陕西省检察院及其辖区内随机抽样的市、县检察院各一个作为样本，即选取陕西省检察院、西安市检察院、西安市未央区检察院为调研样本。

1、案件线索情况

截至2017年3月29日，陕西省收到公益诉讼类案件总计达到724件，其中，生态环境类284件，占总数的39.23%；资源保护类323件，占总数的44.61%；国有土地出让类60件、国有资产保护类57件，合计占16.16%。而在选取的包括陕西省在内的13个试点地区的调研项目中，总计收到公益诉讼类案件总数为6532件，其中生态环境为2377件，资源保护为2277件，两者案件线索占比逾70%，成为公益诉讼的主要案件类型。

2、诉前程序案件情况

截至2017年3月29日，陕西省办理行政公益诉讼诉前程序案件503件，相关行政机关纠正违法或履行职责295件，占58.65%，说明行政公益诉讼对促使行政机关纠正违法或履行职责具有重要作用；行政机关逾期未纠正违法或履行职责的82件，占16.30%；尚未到一个月回复期限的126件，占25.05%。而在选取的包括陕西省在内的13个试点地区的调研项目中，相关行政机关纠正违法或履行职责3370件，占66.42%；行政机关逾期未纠正违法或履行职责的995件，占19.61%；尚未到一个月回复期限的709件，占13.97%。

3、起诉案件情况

截至2017年3月29日，各试点检察院共向人民法院提起行政公益诉讼572件，其中陕西49件。就陕西省试点的案件涉及领域来看，生态环境类的17件，占34.69%；资源保护类的27件，占55.10%；国土出让类的2件，占4.08%；国资保护类的3件，占6.13%。而在选取的包括陕西省在内的13个试点地区的调研项目中，生态环境类133件，占23.25%；资源保护类的270件，占47.2%；国有土地使用权出让领域69件，占12.06%；国有资产保护的100件，占17.48%。可以说，试点阶段行政公益诉讼案件的类型主要以资源保护类和生态环境类为主，对加强生态环境资源保护的作用尤为突出。

二、陕西省检察机关公益诉讼试点取得成效分析

1、有效贯彻“五位一体”总体布局

在“五位一体”的内容中，经济建设自改革开放以来就被一以贯之地重视，而其他方面的建设诸如生态文明建设被长期忽视，只是近年来大力提倡美丽中国建设而被关注。但是日益暴露出的生态保护的监督机关缺失而导致的责任追究不力被凸显，因此有必要建立针对公共利益的公益诉讼制度，从而解决监督缺失的问题。检察机关启动诉前程序和提起行政公益诉讼的大部分案件都集中于生态环境和资源保护领域，从中表明更好地解决了“五位一体”中的体位建设同步性。

2、有效维护国家和社会公共利益并促进了社会和谐稳定

在目前我国的法律内容规范和法律体系设计中，往往是注重于保护私人利益的主观诉讼色彩较重，意味着对私人利益的保护机制就相对健全，相较而言国家和社会公共利益的保护机制缺乏甚至呈现缺失状态。而在陕西省检察机关公益诉讼试点地区，恢复各级集体林地中生态公益林483.6亩，清理违法堆放的各类生活垃圾28吨等。因此，检察机关的公益诉讼制度的推进能够有效维护检察机关的法定权威性和法律监督工作、公诉工作的专业性，进而扭转原被告之间特别是行政诉讼中的力量不平衡局面，集中体现在行政公益诉讼的调查取证、认定法律问题等方面更是如此。①检察机关行政公益诉讼工作的开展促进了社会和谐稳定，消除了一些社会不稳定因素。

3、有效监督政府依法行政并有力推动法治政府建设

我国提出了法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标，随之制定了2020年基本建成法治政府的目标。然而从当前法治政府建设的情况来看，实现2020年基本建成法治政府的目标时间紧、任务重，形势不容乐观。②因此，采取有力措施推动法治政府的建设任重道远。而在推动法治政府的有力措施中，存在着权力机关的宏观监督、审计机关的资金监督、检察机关的法律监督，这些都是基于从外部监督来达到监督行政机关的目的。然而，对于公共利益和国家利益的保护和监督，始终没有相应的机关或组织来有效弥补整体监督体系的不足，检察机关开展行政公益诉讼将有效地弥补现有不足，从而为法治政府建设注入新的动力。

三、开展行政公益诉讼试点工作过程中突显的问题

1、检察机关行政公益诉讼推进过程中存在立法空白和专业人员缺乏的问题

各地试点检察机关在推进公益诉讼工作中遇到的最大问题是针对性立法空白。虽然各地出台专门地方规范性法律文件指导检察机关提起公益诉讼，但由于受法律效力所限只能在辖区内发生法律效力，没有在全国范围内形成统一的规范和做法。在当前的检察机关部门设置中，存在着刑事检察部门、民事行政检察部门等部门，并且由于“重刑轻民”思想的主导使得检察机关的重心往往归之于该部门，民事行政检察部门的专业人员有限，导致更加缺少办理行政公益诉讼案件的专业人员。在陕西省各级检察机关办理的公益诉讼案件中，往往在证据收集和调取等方面高度依赖专业机构，而检察机关民行检察部门的公益诉讼专业人员的搜集证据能力和保存证据能力都存在很大制约，寻求当地专业机构的帮助就不可避免。

2、检察机关行政公益诉讼案件受案件范围和线索来源狭窄

（1）案件范围狭窄

目前，生态环境、资源保护和国有资产保护及国有土地使用权出让三种案件类型为行政公益诉讼的主要类型，并且在试点期间重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。考虑到目前我国公益诉讼制度尚处于初期探索阶段，且在立法缺位的情况下，陕西省试点属于实践先于理论的探索，诸多程序和实体规则并不明确，为保证试点可控，对受案范围进行适当限制有其合理性。并且这些领域属于社会关注度较高、违法行为较为频发、对国家和社会公共利益侵害较大。故而在试点初期，集中有限力量对上述领域问题进行集中整治，有利于最大限度上维护公共利益，并在保护公共利益和司法资源的有限承受力上达成平衡。但随着公益诉讼制度的发展，随着相关实体和程序规则的逐渐明确，仅仅立足上述领域的行政公益诉讼的受案范围就会凸显狭窄，某种程度上会限制行政公益诉讼功能的发挥，维护国家与社会公共利益的功效也会大打折扣。

（2）线索来源狭窄

就陕西省试点阶段的各检察机关反映情况看，目前公益诉讼的线索来源主要有以下途径：①结合检察机关内部部门在查办相关案件中所开展工作的情况，梳理出职务犯罪案件中相关人员已受查处但行政违法行为尚未纠正的线索；②凭借“两法衔接”等平台寻找并跟进相关线索；③结合检察机关日常的控告举报工作，对可能涉及公益诉讼领域的群众来信来访进行登记和排查并追踪相关线索；④结合新闻媒体的舆论监督功能，从新闻媒体报道中发现相关线索并予以跟进和排查。这样，收集案件线索是公益诉讼试点工作的重中之重，并在陕西省的试点工作中存在线索发现难、转化难、成案难的共同难题，在很大程度上制约了行政公益诉讼工作的顺利开展。

3、部分行政公益诉讼程序规则欠缺

（2）检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中的诉讼地位不明确

一是检察机关在起诉阶段的地位不明确。虽然在相关实施办法中都规定了“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。”“人民检察院的诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。”导致法院系统和检察院系统对检察机关在起诉阶段所应履行的程序性义务产生了分歧，模糊了检察机关提起公益诉讼的地位。

二是检察机关在庭审阶段的地位不明确。检察机关出庭人员是否应以“公益诉讼人”或者是“委托代理人”的名义参与诉讼？如果发生一审判决错误的情况，二审程序应以什么方式启动？这些问题都影响着诉讼过程的正常进行。

（2）行政公益诉讼举证规则不明

检察机关提起行政公益诉讼的举证责任划分在理论界存在四种观点③：一是认为行政公益诉讼仍属于行政诉讼范围，不应该突破行政诉讼中“举证责任倒置”的举证模式。二是认为检察机关在举证责任方面应遵循民事举证规则中“谁主张，谁举证”的模式。三是认为检察机关具有更强的抗辩能力而应加重被告的举证责任,从而更好地证明其行政行为是否合法,以达到更好地维护公共利益之目的；④四是认为应合理分配双方的举证责任。调研期间，陕西省各级检察院在行政公益诉讼中虽然承担着原告较重的举证责任，但这部分举证责任确实属于检察机关应当承担的合理范围，在标准上也并未达到刑事诉讼中“排除合理怀疑”的程度。另外，由于《高检院实施办法》和《最高法实施办法》均未就行政公益诉讼中的证明标准予以规定，这也造成了实践中公益诉讼人举证和法院在认定事实标准时的模糊。因此，检察机关公益诉讼原告证明规则不明。

四、我国检察机关公益诉讼原告资格完善对策与建议

1、充实检察机关公益诉讼原告法律内容和相应专业人员

最高人民法院曾针对民事诉讼领域公益诉讼案件的办理出台了司法解释，在案件的受理条件等问题上作出了区别于一般民事诉讼程序的规定。但目前检察机关提起行政公益诉讼的具体程序还没有出台专门的法律规定，检察机关在行政公益诉讼中的地位等还没有被立法明确，导致诉讼过程中很多困难无法解决。因此，首先应当立法明确检察机关公益诉讼的原告资格，以便于诉讼活动能够顺利进行。

检察机关行政公益诉讼专业人员缺失，首先是因为检察机关内部面临“案多人少”的问题；其次是现有的人员素质难以完全匹配公益诉讼的要求。为此，需要切实加强民行部门的队伍建设，提升办理公益诉讼案件能力水平。不仅需要对行政公益诉讼办案人员进行有针对性地培训，还需要招录业务精通、经验丰富的人员，充实行政公益诉讼一线办案力量。

2、拓宽检察机关公益诉讼原告可受案件范围和线索来源

在《试点方案》和《实施办法》中，生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三种类型案件被规定于行政公益诉讼的受案范围中，同时方案指出，试点期间重点关注生态环境和资源保护领域的案件。目前检察机关办理的行政公益诉讼案件绝大多数属于生态环境和资源保护类，占据了行政公益诉讼案件的绝大部分比重。当前既应突出重点领域，也应当兼顾其他侵犯公共利益类型的案件，使检察机关承担起维护公共利益的责任。

检察机关应当进一步完善“两法衔接”机制，将平台功能优化，实时掌握行政机关的执法动态，有效提取违法线索，并对于提取的侵害国家利益、社会公共利益的案件线索进行分类规范管理。主动拓展发现、掌握案件线索的途径，可以采取群众走访等方式，了解严重侵犯国家和社会公共利益的现象，及时主动掌握环境污染和资源破坏的违法情形。

3、规范检察机关提起行政公益诉讼的相关程序

（1）通过立法明确检察机关在行政公益诉讼中的原告地位

检察机关在提起行政公益诉讼中的地位不明确，导致检察机关与审判机关产生分歧，在起诉、审判等多个环节出现程序障碍，严重影响了办案效率。明确检察机关提起行政公益诉讼时的原告地位迫在眉睫，并应该在具体的实施细则中明确检察机关在起诉阶段应履行的程序性义务。可考虑在立法中明确规定“人民法院收到检察机关行政公益诉讼起诉书后，经审查符合立案条件登记立案的，应当向检察机关发送《出庭通知书》；检察机关收到《出庭通知书》后，应及时向人民法院提交《派员出庭通知书》，写明出庭人员的姓名和职务；提起公益诉讼的案件，人民检察院应当派员以公益诉讼人的身份出席第一审法庭”等相关内容。

（2）立法明确检察机关提起行政公益诉讼过程中的证明规则

对于检察机关提起的行政公益诉讼案件，应当在行政机关承担的证明义务和检察机关承担的证明义务中适用不同的证明标准。具体而言，在检察机关就行政机关负有相应监管职责、行政机关违法行使职权或者不作为、向行政机关发送检察建议、督促行政机关履行法定职责等事实，以及国家和社会公共利益受到侵害的程度进行举证时，仅需达到“优势证明”标准即可。而行政机关就其是否具有法定职责、是否已依法履行法定职责等事项进行举证时，应达到证据“确实充分”程度。

注 释：

①马怀德.行政公益诉讼制度，从理论走向现实[N].检察日报,2015-7-2.

②中国政法大学法治政府研究院2016年“中国法治政府评估”项目显示，2016年度100个被评估城市的平均得分仅为663.07分，平均得分率为66.31%。

③季美君.检察机关提起行政公益诉讼的路径[J].中国法律评论,2015(3):132.

④黄学贤.行政公益诉讼若干热点问题探讨[J].法学,2005(10):167.