嵌入型监管：城镇化背景下社会组织政策创新

目前，在我国城镇化推进过程中，预期与现状之间存在一定的差异，社会结构阶层化和利益关系市场化构成了社会群体矛盾和冲突的基本特征,产生了较大的社会风险,对社会冲突进行有效管理、化解和转化成为当前中国社会发展面临的重要议题。社会组织通过协调不同社会群体之间的利益，由其代表内部成员对外进行利益表达，进行沟通和协商，形成理性表达机制，可以大大降低社会冲突治理的成本。近年来，尽管我国社会组织发展迅猛，但总体而言仍处于初创阶段，以“应对危机”为主要目标的社会组织传统监管体制已经不能适应现代社会组织发展的新形势，导致社会组织在参与社会冲突治理中面临诸多障碍，因此发挥社会组织在社会冲突治理过程中的积极作用，必须重新审视政府与社会组织之间的关系，摆脱传统管理政策的影响，对社会组织管理模式进行创新，探究新情势下社会组织发展的新型管理模式。

一、阶层分化：城镇化进程中社会冲突加剧

“城镇化是指伴随工业化的发展，非农业持续向城镇聚集、人口向城镇集中、乡村向城镇转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明逐步传播扩散的历史过程。”［1］城镇化问题是当代中国社会发展的综合性课题，从总体上看我国城镇化经历了三个阶段。1949—1978年为我国城镇化缓慢起步发展阶段，1978—2000年为我国城镇化加速发展阶段，2001年至今为我国城镇化快速发展阶段。与其他国家相比，我国的城镇化在规模上与速度上都远远超过了许多西方发达国家，“城镇化率从20%提高到40%，英国经历了120年，法国是100年，德国为80年，美国为40年，而中国仅仅用了22年（1981—2003），2012年我国城镇化率为52%”［2］。我国的城镇化对于扩大内需，促进发展方式的转变和经济结构战略调整，以及确保我国经济快速增长具有重要意义。因此，针对社会体制改革，我国提出了要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，让更多的农业人口顺利融入城镇社会，享受与城镇居民同等的基本权利和义务。

与西方国家相比，我国目前正大力推进的城镇化具有特殊性，其动力不是依靠市场驱动，而是依靠政府自上而下的推动，属于“政府主导型”模式，这种推动模式强调在控制城镇化过程和分配社会利益上，政府始终处于主导地位，是城镇化进程的主要推动力量。有数据显示，2001—2010年我国大中型城市土地面积增长了近90%，而在这期间城镇人口的增长仅有30%。可见，“土地城镇化”的进程明显快于“人口城镇化”。［3］（P64-66）在推进城镇化过程中，一些地方政府无视自然规律，忽视环境资源的约束，急功近利，盲目建设开发区、大学城以及一些形象工程等，导致许多城市郊区化泛滥，土地产出率过低，土地资源开发利用不合理，城市建设缺失科学规划，加剧了用地失控的现象。城市“仅仅被当成一种场所、抽象的空间，割裂了城市空间与社会的关系，演变为土地的城镇化、空间的城镇化，产生了空间权利分配不正义，空间资源配置不均衡，城市发展成果难以共享”［4］等问题。目前，“时空压缩型”的城镇化存在许多“冒进”的现象，甚至出现了无序的状态，有的大中城市为了追求外表繁荣的现象，盲目扩大边缘，只追求数量，导致城镇化质量较差，许多因拆迁而引发的群体性事件逐步增加，产生了巨大的社会风险。

在城镇化进程中产生了不同利益群体，加剧了社会阶层的分化。在传统型的农村社会中，农民以小农生产方式为主，收入来源依靠土地，以单一的农业收益为主。在这种固化的、不流动的社会结构中，农民之间的差异性表现得不是很明显。改革开放之后，中国逐步进入市场经济时代，大量农村剩余劳动力开始涌入城市，由纯农业生产者转变为新生代的农民工，在为城市发展提供大量廉价劳动力的同时，也从某种意义上扩大了市场需求，推动了整个社会的经济发展。随着国家逐步放开限制农村劳动力流动的政策，农村人口的流动也从“就地转移”开始走向“跨区域转移”。近年来，随着城镇化进程的加剧，大量被征地的“失地农民”迫于生活压力进城务工，成为城市流动人口的一员，这些外来务工人员虽然都能有一份谋生的职业，在形式上勉强能为城市所接纳，但由于我国固有的“城乡二元结构”体制，被征地农民以及进城务工的流动人口受壁垒森严的户籍制度影响，难以真正适应城市生活，无法真正融入城市成为市民［5］。这些被“城镇化”的居民本身不具备竞争优势，就业压力加大，在子女教育、公共医疗以及社会保障等问题上难以享受到与城市现有居民平等的待遇，容易产生孤独和疏离感，积聚对主流社会的不满情绪。这种城乡阶层差异引发的“相对剥削感”极易引发社会冲突，从而危害社会秩序与稳定。

亨廷顿曾指出：“高度传统的社会和高度现代化的社会都是稳定的，恰恰是处于现代化过程中的社会最容易发生动乱。”在现代化的大变革过程中，我国社会结构和文化观念都滞后于经济发展水平，土地纠纷、环境纠纷、劳资纠纷、社区纠纷等各种社会冲突不断涌现，这必然会产生诸多社会矛盾，从而引发较大的社会风险。目前，我国单一的政府主导型治理体制虽然在一定程度上可以化解纠纷，解决一定的社会矛盾，但往往带有一定的“行政强制”色彩，容易利用强力“压制性”地临时解决一些突发公共冲突，但这种积压的社会矛盾一旦积累到一定程度，必然会以更激烈的方式爆发出来。公共冲突的有效管理、化解和转化成为当前社会发展面临的重要议题，面对转型时期我国社会面临的复杂形势，重新探讨国家—社会关系，加强社会治理创新研究具有重要的现实意义。

二、理性表达：社会冲突治理中社会组织的引入

区别于局部封闭的熟人社会的治理，我国现代社会治理是对流动性比较高的公共社会的治理，社会组织可以通过协调不同社会群体之间的利益，防止“社会失范行为和对抗社会冲突的发生”，在一些食品安全纠纷、环境侵权纠纷、房屋拆迁纠纷等群体性事件的解决中，如果将纠纷当事人导入各自认同的社会组织中，由社会组织代表其成员对外进行利益表达，进行沟通和协商，形成理性表达机制，可以大大降低社会冲突治理的成本。奥斯特罗姆的“多中心治理”理论认为：在治理公共事务和进行公共服务时，存在多个权力中心和组织体制，政府应适当让渡自己的权力给社会组织，即向社会授权，在这过程中政府的政治权力应被弱化，以期与社会多元共治，实现公共事务的多主体、多元治理。［6］具体而言，则是要求政府转变自身角色，从以往的直接管理转变为间接管理，吸收和鼓励基层组织和公民参与，增强公共决策的有效性。

我国目前处于推进现代化进程的重要时期，政治体制、经济体制、社会体制等面临着全面改革，社会分层日益明显，社会价值分歧严重，社会冲突也不断加重，为了重塑社会秩序，公开、参与、平衡是协调社会矛盾的基本理念和方向。其中，“公开”强调社会各阶层、各利益群体可以通过一定的有效途径参与社会公共事务的治理，其对与其利益相关的政府决策享有一定的话语权。［7］参与的形式各样，包括多种参与主体和参与形式，目前比较热衷的是各种社会组织对社会公共、公益事务的参与治理，这可以有效弥补因政府失灵和市场失灵造成的不良后果。因此，党的十八届四中全会提出要“推进多层次多领域依法治理，发挥人民团体和社会组织在法治建设中的积极作用，促进国家治理体系和治理能力现代化”。

社会组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质，承担一定社会功能的各种组织形式的总称。在推进社会治理方面，社会组织能发挥其独特的功能，即通过自愿参与、互利互助等理念搭建国家与社会之间以及社会和个体之间沟通的桥梁，以吸纳来自不同社会阶层利益群体的合理意见和建议，在国家与分散的社会成员之间形成一个良好的中介力量，从而及时宣泄社会负面情绪，缓解社会矛盾，避免更大的社会冲突。［8］社会组织是社会公共领域独特的社会变革和技术变革的产物，多元化的社会组织具有极大的社会包容性，既能提高公民参与社会生活的能力，又能最大限度地承接政府职能的转移。总之，伴随我国城镇化进程的快速推进，社会治理面临严峻考验，城市社会日益演变为多元化、碎片化的社会，社会矛盾尖锐，社会冲突频繁，社会稳定维护和社会治理成本日益增高，导致城镇化进程中预期与现状之间的差异不断拉大，为弥补这一差异，应充分发挥社会组织的积极作用。

三、行政控制：社会组织的功能性障碍

市场经济的发展使得越来越多的人离开原来其所属的单位组织，打破了我国传统的 “单位制”及其固有的社会关系模式，不可避免地带来了利益格局的分化，并推动了不同社会阶层的形成。具有“中介”性质的社会组织，代表了不同阶层的利益，其发展在我国经历了从无到有的原始生长期，现在已经进入快速发展期。民政部数据显示，在各级管理机关登记注册的社会组织年末累计总数，2007年近39万家，2008年逾42万家，2010年超过44万家，相当于1992年的2.8倍。［9］（P8）与社会组织自身强劲的发展势头相比，我国在社会组织的管理体制上却相对比较落后，这成为影响其发展的一大制约因素。

传统的“行政控制”的管理模式，本质上将政府与社会组织设定在相互对立的关系上，忽视了社会组织在社会治理和参与社会公共事务方面的积极功能，这种笼统、消极型的行政控制体制，首要目标是限制社会组织发展，以规避其可能带来的政治风险。随着社会组织的发展，学者们强调政府应针对不同的社会组织采取不同的控制策略，提出了“分类控制”体系，主张根据社会组织的活动领域及其功能作用，将其划分为不同的类别并采取不同的监管政策。可以看出，不管是传统的“行政控制”模式还是“分类控制”模式，其国家—社会分离程度相对而言都比较高，国家对社会组织管理的指导化水平比较低，政策往往带有很大的不确定性，管理手段上主要依赖行政手段，比较单一，影响了社会组织的功能发挥。目前，我国社会组织管理政策所导致的功能性障碍主要体现在以下几方面。

（一）系统性立法滞后

近年来，我国出台了一些有关社会组织登记管理的法律法规，形成了以《社会团体登记管理条例》等为主以及若干部门规章和地方性规范性文件为框架的登记管理制度，与之相应的配套法规和政策如《公益事业捐赠法》等也得到了一定的完善。但是，总体而言我国社会组织立法的法律位阶较低，没有上升为“法律”层面，而且现有的法律法规及有关政策缺乏统一的标准和规范体系，内容比较分散，不具备系统性和整体性，在具体制度设计上存在缺陷，许多规定比较模糊操作性不强，一些有限的促进措施得不到落实，形同虚设。这些都制约了社会组织的发展，亟待改进。

（二）双重登记制的限制

受传统“行政控制”管理模式的影响，我国现行的社会组织实行的是双重管理体制，社会组织的设立，必须接受登记管理机关及其业务主管单位的双重监管，其目的在于减低政治风险和规避责任。实践中，许多社会组织的党建工作及领导权掌握在业务主管单位手中，其负责人大多数由主管单位委派、任命，这大大增强了政府对社会组织的行政干预，限制了社会组织的发展及其功能发挥。［10］同时，注册时过度的行政审批将大量社会组织拒之门外，使许多社会组织脱离登记而自行开展活动。

（三）培育机制缺失

我国社会组织发展起步较晚，部分政府部门仍持有“大政府”观念，将政府与社会组织关系定位于领导与被领导关系，不愿放权，即使下放一批政府权力给社会组织也仍然“政社不分”，二者之间的权责不明晰，对社会组织的培育扶持政策缺乏，一定程度上制约了社会组织的功能发挥。许多社会组织在发展过程中面临着人才匮乏、资金短缺、信任缺失等许多障碍，而这都需要政府相关部门出台相应措施，加大对社会组织培育和扶持的范围和力度。

目前，我国社会组织的发展与壮大具有明显的官僚化倾向，过度依靠政府，即使有少数地方政府不直接干预社会组织的经营决策和内部管理，但由于控制了其发展所需的关键资源，使有的社会组织在组织方式、职能等方面都受制于政府，严重影响了其社会功能的发挥。为激发社会组织发展的活力，使其充分发挥参与公共事务治理的职能，必须重新审视政府与社会组织的关系，摆脱传统管理政策的影响，探究适合新情势下的社会组织发展新管理模式。

四、嵌入型监管：社会组织管理创新

（一）信任与互动：嵌入型监管的理论分析

嵌入性理论最初产生于经济社会学领域，其强调社会过程应被视为人际互动，认为人际互动产生的信任是组织从事交易的前提条件，构成了交易成本的重要内容。［11］将“嵌入性”理论运用于国家与社会组织的互动，可以分析“作为政治环境因素的国家如何利用其特定的机制与策略，营造符合国家政治偏好的组织运营环境，从而达到对社会组织运行过程和逻辑进行嵌入性干预和调控的目的。这种干预和调控作用也使得社会组织乐意借助于其所提供的政治机会对国家职能进行反作用，从而使国家与社会外化为某种合作性关系模式”［12］。与“行政控制”单向管理模式相比，对社会组织的嵌入式监管注重多元并存和兼容并包，能在政府与社会组织之间产生良好的互动，增进二者之间的平等互信关系，在社会管理主体与社会组织及其成员之间相互尊重的前提下，提升社会管理主体的良性认同权威，更好地实现社会治理。［13］对社会组织的“嵌入型监管”在内容上包括了两方面含义：一是从政府层面而言，树立“小政府，大社会”的观念，政府对社会组织的管理应强化其对社会组织的吸纳和推动作用，积极下放一部分政府职能，开展与社会组织之间的互动合作，使社会组织在分担一部分政府职能的同时，增强其对政府行为的依从性；二是从社会组织层面而言，通过介入公共事务领域参与社会治理，发挥社会组织特别是综合性社会组织沟通交流平台的作用，不断提升自身治理水平，使其政策制定更加科学民主化。

（二）实践策略：嵌入型监管的创新路径

统筹立法。我国现有的社会组织立法普遍滞后，没有形成一个完整的法律政策体系，今后应在立法上统筹协调，制订统一的仅次于宪法位阶和效力等级比较高的《社会组织法》，明确其指导思想、基本原则、立法思路与基本框架。同时，对现有的配套政策法规进行梳理，增强其合理性与可行性，细化具体操作细则。2016年，十二届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国慈善法》，这是我国在社会组织立法方面迈出的具有里程碑意义的一大步，应继续积极推进有关社会组织的系统立法，为社会转型和全面深化改革提供重要制度支持。

逐步放权。要激发社会组织活力，必须明确社会组织之间的关系。目前，我国有的政府部门对于哪些职能应交给社会组织管理并不是很明确，导致政府与社会组织职能混乱，因此发展社会组织，必须转变政府职能，理顺政府与社会组织之间的关系。［14］在这个过程中实现政府职能逐步下放，具体的转移职能事项可以根据自身地方特色区别对待，社区服务、养老服务等方面可以率先向社会放开，对于与民生关系密切的医疗、教育、卫生等领域可以有选择性的局部放开。在具体确定政府职能转移的项目时，应先了解一下相关社会组织的具体需求，实现资源的有效对接。

选择性培育，均衡发展。随着国家政策的支持，我国的社会组织取得了一定的发展，但由于缺乏规范性指导，在某种程度上又存在一些盲目性，体现出发展不平衡的特点。在一些政策相对比较宽松、政府资源容易获得和准入门槛比较低的领域，大量的小规模社会组织不断涌现，出现了低水平重复建设，甚至有的还导致了恶意竞争；一些重要的公共政策领域，投入比较大、起点比较高而收效不是很明显，如法律维权类、宗教类、农村发展类、生态环境类等虽然存在大量社会问题，但真正涉及的社会组织却极少。因此，政府应发挥导向作用，根据本地区发展特色和发展规划，重点孵化一些针对特殊人群的社会服务类、法律维权类、生态环境类、职业及从业类等社会组织，对这些组织在设立登记、场地人员配置、资源对接以及财政税收等政策上予以优先扶持。只有这样，才能保证区域社会组织的均衡发展。

强化服务，定期评估。政府部门应准确定位自己在社会组织发展过程中所处的位置，致力于环境改善、空间保证和政策支持，改变原有观念，增强服务意识。在社会组织的准入登记制度上，政府部门应切实落实相关政策，放开对社会组织注册登记的限制，逐步变登记制为备案制，降低准入门槛。增加“政府购买服务”的资金投入，并积极搭建社会组织与企业的合作平台，为社会组织实现资源对接创造条件。政府部门可以利用自身优势搭建合作平台，创建总部基地或孵化基地，组织多种合作模式，为社会组织和企业与社会公众之前牵线搭桥，实现资源对接。［15］对社会组织承接的项目进行规范评估，监测其项目运营质量，对不合格的社会组织及其项目要求限期进行整改甚至清退，使社会组织的发展规范化，保证其处于一种健康的良性竞争的有序状态。

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