智慧治理：城市综合执法创新的路径选择

改革开放以来，市场化、工业化的高速发展促使城市化快速扩张，城市综合执法成为城市管理的重要手段。然而，由于城市综合执法体制性矛盾尚未克服，城市执法中职责交叉、多头领导、执法人员众多、以罚代管等问题依旧未能完全解决，导致建立“精简、统一、效能”的城市行政执法体制，促进政府职能转变的改革目标难以达到。《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出：“要积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，推动城市综合执法改革。”在新技术尤其是信息技术快速发展的当下，通过智慧治理如何助力城市综合执法改革与创新，是加强城市科学管理、促进城市和谐发展、回应公民公共需求、创建服务型政府的重要命题。

一、城市综合执法改革的历史发展及面临的难题

（一）城市综合执法改革变迁的历史理路

改革开放初期，城市公共问题是由各个分管领域里的行政主管部门来进行管理和执法的，如市容市貌、市政工程、环境卫生、公共交通等领域都由对应的行政部门依靠其所属的执法队伍进行执法。在此基础上，形成了以城市职能部门执法为主的模式。然而，随着城市化急剧发展，城市公共问题凸显，原有以部门为主执法的管理体制使得城市管理中执法职权交叉，权责难以落实；执法力量分散，执法队伍众多；执法范围重叠，往往造成重复执法，形成了所谓“几顶大盖帽管不了一个破草帽”的城市管理难题。之后，诸多城市采取了“联合执法”等改革措施，意图通过两个以上的、职责范围相近的执法部门相互配合共同开展执法活动来克服“部门执法”中产生的某些弊病。然而，联合执法只是暂时性的、临时性的行为选择，并非是制度性创新变革。同时，它存在信息沟通成本大、各部门间协调难、权责不对等和执法搭便车等问题，使城市综合管理效能依旧不足。2015年12月，中央在《城市执法改革意见》中强调，“城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段”，要“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革；城市管理相关领域推行综合执法；合并执法队伍，下移执法重心；运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，形成数字化城市管理平台；构建智慧城市，提升执法效能。”对城市管理和城市综合执法改革做出了顶层设计，指明了今后的改革方向。随着现实的城市管理创新需要增强，加之互联网、云计算、地理信息系统等技术不断应用，城市综合执法出现了“大综合”执法取向的创新，如工商、质监、食药监、物价等执法部门合并组成的市场监督管理局“大城管”综合执法改革等。

（二）城市综合执法创新面临的难题

城市各执法部门职责权限划分不清导致执法混乱。长久以来，城市管理受“条块分割”影响，城市各执法部门一直存在着职能交叉、职责界限不清等困惑。实行“相对集中处罚权”改革后，虽然在一定程度上改善了这些困扰，但是，随着城市公共问题的复杂性加剧，其涉及部门变多，在职能界限不清、职责交叉、部门利益影响下，城市综合执法往往出现“九龙治水”的局面。城市食品安全问题之所以屡发，主要是因为食品安全问题往往牵涉质监、工商、食药监等部门，它们之间职责不清、界限不明，城市执法必然会出现“有利则上，有责则推”“多一事不如少一事”，从而形成执法搭便车的现象，使得城市公共问题难以得到有效根治。［1］

执法过程中命令信息上传下达缓慢影响即时执法。传统城市社会公共问题往往纷繁复杂，而城市管理作为一项复杂的系统工程，需要信息及时上传下达，命令指挥畅通到位。目前，城市管理基本上都是待社会公共问题产生之后，再进行执法处理，这种“救火式”的管理方式效率低下，愈发难以适应快速变化的现代城市管理需求。同时，城市执法行为发生在基层第一线，作为“街头官僚”的城市执法人员，面对日益复杂的执法局面，往往需要执法人员当机立断实施执法行为，这就对信息和命令及时地上传下达提出了新的要求和挑战。

“运动式执法”“粗暴执法”等不规范现象普遍存在。维护现代城市文明进步，必然需要城市执法者去处理市容市貌、城市秩序和环境卫生等方面的问题，但是由于城市管理的复杂性，往往是等到出了严重社会公共问题，引起领导重视之后，方才采取各种宽泛性执法行动，这不可避免地造成“运动式执法”“突击执法”。然而由于城市管理理念的滞后，难以满足以人为本及城市精细化管理的现实需求，目前执法方式尚未从管制转向服务，导致城市管理方式较为粗放，经常出现“以罚代管”、粗放执法、暴力执法等执法现象，这极易激起严重的社会矛盾和冲突。

城市执法人员力量配置难以满足城市发展的需要。2016年我国城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35%，目前发达国家城市化率在75%左右，我国向现代化发展的进程中，城镇化发展尚有较大空间。《城市执法改革意见》中明确要求，合并执法部门，减少执法队伍；城管协管人员数量禁超在编人员，然而，随着城镇化发展步伐加快，城市公共事务不断增加，城市执法部门的管理范围和职责也随之不断增多，城市执法人员自然需要不断增加。倘若根据《意见》逐步减少执法人员，这将使得目前的城市管理在处理纷繁复杂的城市问题时捉襟见肘。如目前广州市每万人口仅配备1.9名执法人员；青海全省600万人只有执法人员1170名；北京市每万人口配备3.1名执法人员。［2］可见，众多城市执法人员配置无法满足城市快速发展的需要。

城市基层执法者的自由裁量权缺乏规范和约束。城市执法总是要落实到城市管理基层一线中去，执法者作为“街头官僚”是执行政府权力的代表。作为现场的执法者，他们需要拥有一定自由裁量权来相机而行，然而信息的不对称性及服务对象的非自愿性，导致自由裁量权存在被滥用的可能性，［3］尤其是缺乏上级监督的执法权力则很容易造成选择性执法、暴力执法和滥用执法权等问题。城市基层执法人员素质往往良莠不齐，特别是“协管人员”由于职业素养不够，在执法时往往容易导致恶言相向、肢体冲突、暴力殴打等行为。目前对于具体执法行为全国各地要求和规定的程度不一，缺乏科学、精细的流程和标准，这些都会严重影响执法的统一性、规范性、公正性。

二、智慧治理为我国城市综合执法创新带来了良好机遇

技术变革是社会变革和创新的第一推动力。自信息革命以来，技术的不断进步日益成为推动政府管理理念和方式创新的重要动力。随着云计算、移动通讯、物联网、大数据等理念与技术的产生与扩散，人类逐渐走向一个数据时代。根据中国互联网信息中心的统计，截至2016年12月，中国网民规模达7.31亿，互联网普及率达到53.2%。互联网已渗透人们生活的方方面面。在中国，政府是最大的、最全面的数据拥有者，政府掌握着全社会信息资源的80%，是社会最大的数据保有者。［4］面对日益现代化、信息化社会的挑战，政府如何把信息技术应用于治理，挖掘其自身所掌握的“数据财富”价值并应用于经济社会发展，成为当前政府转变治理理念、提升政府治理能力、促进政府治理迈向现代化的关键。

（一）智慧治理的缘起及价值意蕴

1.缘起。智慧代表着对事物能迅速、灵活、正确地理解和处理的能力。［5］科学技术的发展是人类能够迅速、灵活并正确应对事物的关键，是智慧之本。数据（data）作为事实或观察的结果，是对客观事物的逻辑归纳，它是人类用以应对经济社会发展变化做出决策判断的重要参考。目前人类产生的全部数据中只有大约5%的数据属于结构化的数据，能够被传统数据分析所利用，而绝大多数数据属于碎片化的、低价值的、非结构化的数据。大数据技术的出现和发展，使得目前绝大多数数据能够被利用，挖掘出其中巨大的价值为人类的经济社会发展服务。随着以大数据技术为主的高新技术不断应用于城市发展和城市管理，智慧城市得以出现并成为信息化社会的未来发展方向。智慧城市的理念是充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求作出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活。新兴技术的兴起和发展，必然呼唤城市政府的行政管理方式随之而产生相应的变革，由此，智慧治理应运而生。

2.价值意蕴。智慧治理是科学技术发展和行政管理变革共同作用的产物，它是指政府借助最新科学技术，如物联网、云计算、数据挖掘等大数据技术手段，变革政府内部组织机构与职能、重塑政府与公民关系、重构社会与国家关系，从而创新政府行政管理方式，最终促进行政效率提高的一种现代治理方式。［6］一般认为，智慧治理的核心要素包括：智慧型政府、参与型社会、创新型人才和企业、城市智能基础设施、大数据资源等五个方面。［7］在城市治理中，智慧治理可以理解为城市政府在以人为本的价值理念下，通过高新科技及智能设施和社会多元治理方式相结合的治理过程，这一过程既需要依靠高新技术所带来的管理效率，也需要通过技术的发展将城市居民更多地纳入并让其参与到城市治理之中，从而形成开放、多元、互动、快速、回应的城市治理局面。智慧治理极大地改变了政府治理的理念和思维，给当下行政管理带来全新的发展机遇。

首先，从本质上来说，智慧治理的要义是通过技术手段实现管理精细化。［8］精细化管理所要求的“复杂事情简单化、简单事情流程化、流程事情定量化、定量事情信息化”管理理念，需要通过大数据等技术手段完成信息采集、信息处理、信息分析、信息应用等事项，打破部门间的信息壁垒，消弭“信息孤岛”。同时，通过应用信息挖掘、网络爬虫、分布式计算、机器学习等先进技术，减少决策成本，提高决策效率；通过各种移动终端和软件的使用，提高沟通和协调的效率，不断提高组织效能。

其次，从作用方式上来说，智慧治理是在科学技术发展的条件下，政府主导下的多元主体协同共治。互联网等新技术手段的发展，一方面极大地降低了沟通的成本，使得技术手段不断成为增强政府与公民、政府与社会、政府与市场之间沟通的重要助力；另一方面，技术手段的发展尤其是互联网的发展，使得公民个体、社会组织及企业组织等有了参与治理的新的手段，他们的意见与权利可以通过互联网渠道得到彰显。［9］技术手段的发展，促使了社会多元主体的意见表达、权利实现以及实际参与，有助于城市政府真正与社会多元主体形成沟通、协调与合作的治理机制，最终有效满足城市居民的各种服务与需求。

最后，从功能上来说，智慧治理的作用在于能够认识和理解事物发展的全面性及可预测性。一方面，智慧治理所要求的全体数据分析有助于我们全面而客观地认识现实世界。大数据技术可以通过全样本考察，进一步接近事实真相。［10］特别是在数据可视化等技术出现后，它可以通过数据分析使整个社会“可视化”［11］，而这有助于全面而真实地展示整个社会。另一方面，在信息社会下，社会及人类活动产生的数据信息都能被记录下来，如果对这些海量数据进行刻画和分析，社会的发展轨迹、事物的变迁过程、个人的行为习惯等等都能清晰地被展现出来，这有助于我们理解并预测人类社会的可能发展。有学者指出，在大数据时代，人类行为中有93%是可以预测的。［12］通过对各类事物相关数据整合，有助于发现事物之间的有机联系，而通过对数据综合挖掘分析，还有助于预测未来趋势。

（二）智慧治理助推城市综合执法创新

纵观二十余年的城市综合执法改革的历史变迁，我们发现：城市执法的主体逐渐合并减少，开始向单一主体发展；执法范围逐渐摆脱单一部门管理，形成以几大块内容为主的城市管理范畴；执法力量不断向街道镇等基层下沉；执法队伍向执法人员专业化职业化、协管人员数量减少方向发展；执法手段从电子化向智慧化的城市管理发展。然而，面对日益复杂的城市治理局面，城市执法在职责范围变大、执法机构集中、执法人员精简、执法重心下沉的改革取向下，［13］如何处理好管理层次与幅度、内部的沟通与协调、城市问题的发现和处理、执法人员的配置与调动、执法要求的专业和规范等方面挑战，便成为城市综合执法改革成败的关键。国家治理体系和治理能力现代化是我国发展转型的重要目标指引，而大数据技术作为治理现代化的一种技术路径，具有催生管理革命和服务模式创新的效果［14］，通过以大数据技术为基础的智慧治理必将使政府管理的体制、结构、职能、流程和方式发生革命性的变化［15］，进而为城市综合执法创新提供新的可能。

1.有助于城市综合执法运行更加顺畅。大数据应用能够揭示传统技术方式难以展现的关联关系，为有效处理复杂社会问题提供新的手段。各级政府要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策。智慧治理要求建立统一的数据平台，这有助于城市执法各部门信息共享、组织结构扁平化、减少部门之间的沟通协调成本，促进城市综合执法在决策、执行和反馈等环节更加顺利衔接和互动，从而使得命令和信息的上传下达更加顺畅，不断减少重复工作，降低工作成本，提高工作效率。

2.有助于城市综合执法中及时发现和解决问题。随着城市不断发展壮大，民众对公共服务的数量和质量要求不断提升，因此，城市治理的关键在于以最小成本最大限度地回应人民的切身利益。智慧治理改变的是问题的解决框架，通过数据化、智能化构建一个智慧处理中心，使得有限资源得到合理配置和使用，使得失控状态变为可控、可预测。通过城市智能基础设施的应用，借助大数据技术分析研判城市管理中的“痛点”，可以精准“点穴”，提高执法的精准度和预见性。比如，对流动人口登记信息的处理与分析，依托社区网格化、GIS信息系统等数据信息来源，通过数据分析可以相当精确地判断各类安全隐患高发的时间和地点，有效地挖掘出问题深层次的原因，从而判断问题可能的发展趋势。

3.有助于促使城市综合执法向执法为民积极转变。城市综合执法的目的在于通过管理创造良好的城市环境，促进城市健康和谐有序发展。执法只是手段，维护城市发展是目的。智慧治理能够秉承和践行这一基本理念，必然要超越以往城市执法的“以罚代管”做法，通过积极了解民众的真实需求，形成城市综合执法的精细化与服务化。如南京市制作了“我的城市”手机APP软件，市民都可以通过发文字、拍照、上传视频等通过“我的城市”软件反映问题，该软件将相关信息上报政府的综合服务平台上，在智能识别之后，把该“举报信息”转到执法单位的处理平台上，并通过定位系统，就可以直接指挥该信息上传者附近的相关执法人员，让他按照具体情况作出反应。［16］通过把公民纳入城市综合治理过程，既能够有效地促进城市管理的精细化，又能够与居民形成良性互动，从而更好地完成城市治理。

4.有助于规范执法者执法行为和维护其合法权益。智慧治理的关键在于通过数据说话，并依托数据信息形成执法的过程监督。一方面，通过数据留痕和监察，如依靠执法记录仪、即时定位考勤系统、城市全方位的监控等技术手段随时监察执法范围内执法工作人员执法的时间、地点、行为以及具体事项等，通过全过程的透明公开，让行政执法行为得到有效监督和规范，有助于减少行政自由裁量权过大和滥用。另一方面，大数据技术处处留痕，还有助于在部分执法纠纷事件中保护执法人员，维护其执法权威。通过影像、声音和各类全方位的“数据留痕”，使得万一出现执法纠纷或执法不满时，可将关键影像、声音等回放，进而成为重要的证据，为执法工作提供依据和保障。

5.有助于解决城市发展中执法事多人少的矛盾。智慧治理的关键在于预测、快速、调配、高效，即用最少的人力资本产生最大的管理效能。当前，城市综合执法改革适当合并执法队伍、建立综合执法机构、减少“协管人员”数量、执法力量下沉基层，这就要求执法力量优化配置和及时调动，并依靠新的技术和手段解决沟通、协调和执行问题。智慧治理在大数据技术及其信息汇总分析平台的基础上，通过对城市中地点区域、人流大小、交通位置、时间阶段、社区大小等各种数据进行历史和现实分析，可以建立相关的模型，归纳总结出问题高发区域、时段和事件类型，进而可以有针对性地安排并调动执法力量，平衡城市执法中事多人少的矛盾。

三、智慧治理促进我国城市综合执法创新的路径思考

智慧治理作为新的治理理念和技术应用，将极大地改变政府在城市管理中的理念与方式，这要求各级政府在行政管理工作中尊重科学和理性，“让数据发声”，通过智慧治理，达到城市事务良治善治的目的。

（一）建立统一数据系统打破妨碍智慧治理的“信息孤岛”

智慧治理作为一种理念和价值，始终需要可靠的技术手段作为支撑。国务院在《关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》（国发〔2016〕73号）中强调，全面推进重点领域大数据高效采集、有效整合、安全利用，深化政府数据和社会数据关联分析、融合利用，提高宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务精准性和有效性。因此，作为国家基础制度建设的一部分，建立统一协调的数据采集、处理和共享的大数据系统，才能使大数据技术发挥出其作用，进而推动城市智慧治理的发展。所以，城市智慧治理需要围绕平台架构、数据交换和信息共享等方面，开展各地区各部门一体化政务服务平台建设。推进国务院部门统建系统数据对接，建设各级政务服务数据共享平台，推进跨地区、跨部门、跨层级数据共享。这需要统一标准和步调，将政府所有数据资源的所有权、使用权、开发权和服务权都由大数据平台统一管理，横向连接好政府、企业、社会组织之间，纵向打通好各层级政府之间的“信息孤岛”，促进全社会所有的基础公共数据资源联通、共享、开放。目前，贵阳、成都、广州、上海等地都陆续成立了“大数据管理局”，对大数据发展制定了统一规划，不断推进信息数据资源共享。因此，我国城市综合执法创新的首要前提便是要建立城市管理和执法的统一数据平台系统。

（二）通过智慧治理构建城市综合执法科学顺畅的运行机制

先进技术是保障城市管理运行机制科学顺畅的重要工具。在城市智慧治理的过程中，城市执法部门和人员应树立数据意识，充分利用大数据技术，围绕市政、市容、环卫、交管等执法领域，做好数据管理和相关技术分析，做到以量化、客观和科学为标准，理解和掌握所应用的云计算、云共享、机器学习和数据挖掘等技术手段。一方面，建立数据统一平台，通过信息采集体系完成信息采集，利用通信网、互联网、物联网等建立数据传输体系，所有数据导入综合执法信息共享平台，在数据分析处理之后，通过综合执法统一办案系统和移动执法系统，将执法决策权下沉到基层一线，这有助于最大限度地减少官僚制运行距离和成本，提高运行效率，促进“大综合执法”模式改革深入。如广东省中山市在使用综合管理系统后，各执法部门通过交互共享平台，运营成本节省40%以上，提高了整体效率。另一方面，通过利用网格化、“镜像模拟”模型等多种技术和手段，可以辅助决策，监督及时执行，使得管理、决策和执行趋向于科学合理有效。如新加坡陆路交通管理局通过使用地理信息系统科技，了解乘客的出行习惯及规律。通过数据分析，相应调整主要陆路交通政策。尽管本地每日的平均巴士乘客人数，以每年10万人的速度增长，但巴士持续拥挤的次数却减少了六成，巴士的平均等候时间也减少三至七分钟。

（三）通过智慧治理快速及时处理城市公共问题

智慧治理最重要的价值在于“治疾于腠理”，从源头上预防是城市综合执法提高效能的关键。城市执法部门应通过技术手段，变末端执法为源头治理，及时发现和解决城市管理中出现的各种问题。目前智慧治理所采用的诸多手段，如爬虫（Python）、神经网络、历史的MBR分析、机器学习等网络技术，可以通过历史梳理和现实热点分析，判断出城市管理高发、频发和可能发生的“问题”，快速定位执法“痛点”，形成预防式执法，尽早及时地解决城市公共问题。如上海市长宁区市场监管局利用了来自互联网平台庞大的数据，分析美食点评等网站中用户对本地餐馆的关键评论，如“脏乱差”“腹泻”“卫生不好”等关键词，制定了一份餐饮企业食品安全负面评论关键词搜索清单，从而对本地餐馆和饭店进行实地排查，最后查处和“下架”了区内700多家餐饮单位。［17］

（四）通过智慧治理使城市执法更好地服务于市民

城市管理实际上是将公共部门和私人部门协调和整合起来，解决城市居民所面临的主要问题，建设一个更富竞争性、平等、可持续发展城市的努力过程［18］，城市行政执法的最终目的是为了服务好城市居民。一方面，综合执法部门可以通过智慧治理过程中的技术支持，了解和明晰市民们在微博、微信、BBS等互联网平台上普遍反映的城市公共问题，从而主动为市民服务。同时通过主动搭建相关平台，可实现居民参与城市公共问题信息的提供，有助于居民与城市执法者实现良性互动。如苏州市通过发布“城事大家管”手机软件，积极建立数字城管志愿者队伍。另一方面，通过智慧治理这一手段，通过对执法对象相关数据的分析和研判，可以更为细致地掌握现实情况，更为精细化、人性化地开展城市综合执法工作，最大限度减少执法的障碍和阻力，从而让执法从管理向服务转型。如广西柳州市鱼峰区对小摊小贩的相关信息进行整理和甄别，对于投机经营且屡教不改的予以重罚；对由于工作下岗或家庭困难的人员，且初犯者予以批评教育，并由相关部门为困难群体在合法经营的市场范围内安排摊位，或者组织他们进行再就业等，从源头上消减违章行为。

（五）通过智慧治理规范和监督城市执法行为

过去的城市管理和执法中存在一些暴力执法、违规执法和随意执法现象，使得城市管理执法人员的形象不佳。目前，为了重塑城市执法权威和形象，各地政府出台执法行为规范标准，以此来规范和约束城市执法行为。但是执法行为有效监督的关键在于“阳光、透明和公开”，执法全过程有据可查。通过执法记录仪、GIS（地理信息系统）、城市监控、GPS定位、移动终端等技术智慧治理较为全面地记录执法全过程。通过纪录留存、数据留痕，既监督了执法者的执法行为，又有助于在执法纠纷中取得证据，维护执法权威。如贵阳市运管局通过大数据技术对权力运行全过程处处留痕，梳理出了12类56项权力清单、46项廉政风险点，按照信息化、数据化、流程化、融合化的工作步骤，融合了现有18个系统的数据，可以方便地让上级对行政执法行为进行监督，也方便群众进行监督，从而使得行政执法行为日益规范。［19］

（六）发挥智慧治理作用致力解决城市发展中执法事多人少的矛盾

当前城市执法改革要求合并执法队伍、减少“协管人员”数量、执法力量下沉，然而在城市快速发展和城市公共事务不断增多的趋势下，需要合理配置人数有限的执法力量。一方面，城市管理中的某些问题往往有据可循，通过对以往历史数据的分析，特别是对全部执法案件或事项的分析和归纳，可以预测城市公共问题的发生时间、地点和事件性质等等，据此可以按行政区域范围、公共事务多少、人口流动变化数量、节假日等因素考量执法队员的工作任务安排，从而有助于提高执法的效率。另一方面，通过智慧治理和合理制度安排激励和考核执法人员，不断激发执法人员的工作积极性。通过落实智慧治理之道，建立完整的信息采集、信息处理、信息分析、辅助决策的环境，建立事件受理、任务归类、任务处理、执法派遣、结项反馈、随机抽查和综合评价等完整的闭环工作流程。通过记录执法人员执法全过程中工作量、执法态度、办事效率等执法信息，予以大数据系统测算可能，达到最大限度地调动执法人员积极性之效果。如贵阳市通过大数据技术建立“数据铁笼”，通过查询执法人员现实位置变化，可以分析出当前执法人员的具体情境（正常巡查、执法进行时、不在执法区域等），如果路面执法的稽查人员长时间坐在办公室，没有到路面巡查，这个工作人员的工作行为就会出现“异常”，这样就可以及时提醒执法人员，应该上路巡查，对其工作纪律进行了约束。［20］

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