皖北美丽乡村建设的困境与破解路径*——以亳州市W县为例

张远航

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

美丽乡村是中国共产党在第十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的重大历史任务时提出的。美丽乡村建设不仅要美化乡村环境、提高乡村生产力发展水平，更要深入挖掘当地文化，因地制宜地实行民主化管理。自2008年安吉县正式提出“中国美丽乡村”计划以来，全国各地掀起了美丽乡村建设的热潮。安徽省2012年9月印发《安徽省美好乡村建设规划(2012-2020年)》。省政府在这份文件中明确指出安徽省美丽乡村建设的现实基础，提出安徽省应当因地制宜地建设“美丽乡村”。文件根据省内区域差异明显的特征，将全省划分为皖北片区、沿江片区、皖西片区、皖南片区，实行差别化的美好乡村建设路径。由于诸多原因，皖北美丽乡村建设陷入困境，明显迟滞于其他片区。

美丽中国建设的重要组成部分之一是美丽乡村建设，随着党和政府重要文件与政策措施的反复强调，美丽乡村建设成为目前学术研究的一大热点。美丽乡村建设研究的重点文献分类如下：一是由复合生态系统理论、农村多功能性理论、可持续发展评价理论、新公共服务理论等基础理论角度出发的研究，如郑向群、陈明(2015)[1]、李林颖 陈庆娟(2018)等。二是基于美丽乡村建设经典案例调查基础上，总结出的多种美丽乡村建设模式，如安吉模式、临安模式、湖州模式、宁国模式、湖州模式等[3]。三是从美丽乡村建设政策、体制、机制、策略等理论与实践相结合角度出发所提出的政策性研究，该类研究非常丰富，如鲁先锋等(2016)研究了土地增减挂钩与美丽乡村建设的协同机制，建立了多主体参与机制、有效资源整合机制、考核评价机制，以实现政策之间的协同发展[4]。王文龙(2016)提出了中国美丽乡村建设政策调整方案：积极创造条件缩小城乡差距，夯实农村内生发展基础，改革农村经济管理体制，采取合理的农业发展政策，实现城乡一体化发展目标[5]。曾现锋(2018)阐述了美丽乡村”意在追求中国最大的“公平正义”，通过发展农业、建设乡村、富裕农民，实现“城乡等值化”的理念[6]。检索中国知网文献“美丽乡村”相关研究，2016年文献总数3816篇，2017年文献总数4284篇，截止8月20日2018年文献总数3073篇，数量呈明显增加趋势。综合目前国内学者就美丽乡村建设的论文、课题研究，超过85%以上的文献侧重于对现有案例的总结分析、政策解读分析、对策建议分析等实务类内容，真正深入理论研究的内容严重不足，存在较大缺陷。一是研究的整体性和全局性不强，大多数研究仅仅从局部出发分析和解释问题，缺乏深入的探究和剖析；二是案例地区过于集中，且缺乏对美丽乡村建设落后地区案例的研究和分析；三是研究缺乏在案例分析基础上对一般规律的探索。鉴于当前研究现状，本文研究突出研究的战略性、全局性，选取皖北亳州市W县美丽乡村建设重点落后地区为案例，深入研究调查的基础上突出经济发展滞后、“单轮驱动”路径单一、要素缺失动力不足、集体意识缺失四个规律性、根源性问题并提出具有一般性规律的改革策略。

1 W县美丽乡村建设存在的问题

通过不断创新建设资金筹措渠道、推进“三大革命”、严格考评机制等措施，W县美丽乡村建设取得一定成果，同时随着党和政府精准扶贫措施的有效展开，该县大部分乡镇呈现出良好的社会主义新农村发展势头。该县美丽乡村建设发展明显迟滞。从外观上看的确使乡镇焕然一新，实质上只是把原来的乡镇涂脂抹粉，缺乏深层次地挖掘和改造。笔者通过对W县的实地调研和座谈分析，发现目前的美丽乡村建设还存在一些问题，具体表现为以下几个方面：

(1)乡村建设整体性不足，建设的重点仅在生活基础设施、公共基础设施建设及村容村貌改善上。几乎全部资金都投入进了这三个方面，其中大环境整治是W县最为重视的建设环节，县政府领导每次约谈会上都会强调大环境整治的重要性。建设对于农村产业优化、基层管理的改善等重要内容没有涉及。

(2)生活基础设施建设推进困难。凡涉及到个体的生活基础设施建设在推进时极为困难如改厕、立面改造等工程建设时遭到农户不同程度地抵制。

(3)公共基础设施建设后使用率低，出现道路重复修挖现象。由于前期工程建设次序规划不合理，道路建成后开展另一项工程困难，道路不得不重新修挖，消耗了大量的资金。而如文化广场、绿化亮化等工程，很多乡镇建成后无人享用。

(4)村容村貌改观明显，但持续性差。由于一方面原有基础薄弱，另一方面村容村貌是政府重点推进的项目，经过建设后，村容村貌出现明显改观，但由于无人进行后期维护工作，难以保持，可持续性很差。

(5)建设脱离群众，农户生活无明显变化。由于与农户需求匹配度不高，建成后农户生活并无明显变化。

2 皖北片区推进美丽乡村建设困境

2.1 困境之源：经济发展滞后引发的连锁反应

近年来，与安徽省内平均水平相比较，皖北片区处于较为落后的地位。皖北片区财政收入年均增幅低于全省平均水平，其总量占全省的比重由2000年的29.6%到2010年24.1%，与相邻的苏北片区相比较，皖北片区更是处于劣势。这一情况在某县更为显著，该县财政收入原本大量依靠仅有的几家工业产业。自涡北煤矿产量下降、三星化工有限责任公司停产以来，县政府财政收入捉襟见肘。经济发展水平滞后导致皖北片区在建设美丽乡村过程中出现以下问题：

一是人口大量外流，美丽乡村建设效用低。由于本地就业机会小，为满足日益增长的物质文化需求，大量的农村劳动力由皖北片区涌向全国各地，皖北片区出现大量“鬼村”，所谓“鬼村”是当地人戏谑的称呼，指的是人口大量外流出现的人走屋空，整个村庄鲜有人迹的现象。习近平说，即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。从经济效率的角度看，政府“自上而下”的建设或服务，其顺利展开的一个重要前提条件是必要的人口密度。本来，农村人口密度相对于城市来说较低，公共服务的规模效益实现难度较大。皖北地区大量“鬼村”的出现又再一次降低了美丽乡村建设的效用，皖北片区的很多乡村的建设只能停留在村容村貌的修复和美化上。

二是资源稀缺，干群之间隔阂较深。皖北投入到乡镇的资源极为有限，为了维护和争夺资源，在皖北部分村民中形成了一种“刁文化”，对于村民来说，习得“刁文化”的成本较低，获利很大。因此，当每一次发现获利的可能性时，出于养家糊口的个人利益考虑，群众常会联合起来以“刁”为工具向政府讨要资源，处于维护正常秩序的角度，政府一方面对于农户的“刁”作一定程度的妥协，另一方面也会寻找相应的方法来对对抗这种“刁文化”，这就使得原本惠民的美丽乡村建设变成了人际之间的纠缠。W县美丽乡村建设中，群众阻挠美丽乡村建设工程正常开展的事件时有发生，取得招投标资格的非本地工程队在开工伊始总是困难重重。长此以往，导致的后果是具有先进经验的建筑公司不愿参与该县美丽乡村建设，这直接影响了该县美丽乡村建设的进度和质量。

三是财政收入短缺，对国家拨付资金依赖感强。美丽乡村建设需要持续的资金投入。而皖北片区的美丽乡村建设由于政府财政短缺，前期乡村发展投入有限，不得不依赖于国家的美丽乡村建设专项资金。而建设工程完成后，地方财政也没有能力持续投入进行后期管理和维护，很多乡村的建设就此停止。

2.2 路径依赖：皖北美丽乡村建设“单轮驱动”

分析美丽乡村建设优秀地区的案例不难发现，其背后的动力机制在建设中发挥着巨大作用。而构成该动力机制的四个部分分别为以政府为代表的推动力主体，以资本和企业为代表的市场主体，以农民和民间力量为代表的协作主体及以高校、科研机构为代表的创新主体。四个部分积极互动、彼此协作，使得美丽乡村建设动力机制良性运转。政府作为推动力主体通常凭借行政力量在美丽乡村建设中占据主导地位；而以资本和企业为代表的市场主体常常受到高利润的诱导参与到美丽乡村的建设中，充当美丽乡村建设的“优化器”；而以农民和民间力量为代表的协作主体通常是美丽乡村建设的参与者或受益者，建设积极性较易被激发：而以高校、科研机构为代表的创新主体是作为前三者在美丽乡村建设中可供采取的“工具”和“手段”出现的。

通过剖析W县美丽乡村建设中动力机制的构成情况，笔者发现，除了政府以外的其余三个部分均缺失，皖北美丽乡村建设实际上处在“单轮驱动”状态。W县政府在美丽乡村建设中处于绝对主导地位，少部分企业的参与也处于政府的监督和控制下，市场主体的优势无从发挥。农民和民间力量的存在感也很低，而高校、科研机构等的参与更是无从谈起。政府也曾多次在会议中提到要调动社会其它主体的参与，最后都因畏惧执行时产生的风险无法控制，在实际建设中仍旧选择了现行方案。

2.3 要素缺失：推进美丽乡村建设乏力

在动力系统中，人是最重要的因素。无论是作为推动力主体的政府、市场主体的企业、协作主体的农民等，都是由每一个个体的人所组成的。人才是主体中的活跃分子，是每个主体发挥作用的组成要素，而皖北地区美丽乡村建设中人才要素无疑是缺失的。

据笔者调研得知，某县县一级政府分管美丽乡村建设的干部仅有6人，竟为历年人数之最，其中5人已接近法定退休年龄，仅有1人在30岁以下，而这些人要负责收发文件、管理财务、参与政府会议、迎接省市县一级的检查以及全县24个乡镇的美丽乡镇建设工作等；而这一情况在某县乡镇更为严重，以某县情况最好的临湖镇为例，临湖镇负责推进美丽乡村建设的人员仅有5人，其中包括镇长、分管负责人及3名办公室文员。除了负责推进美丽乡村建设外，这些人还常常身兼数职，基层干部对于该镇美丽乡村建设有心无力。

皖北片区人才不足不仅仅体现在管理干部上，也体现在美丽乡村规划和建设人才上。皖北片区各县镇乡的美丽乡村建设大同小异，缺乏地方特色，这一部分也是源于人才的匮乏。某县的美丽乡镇建设由建筑公司和分管基层干部共同负责，基层干部的意见常常会被直接采纳，由于基层干部缺乏规划和建设方面的知识，常常去某地考察后，将个人觉得较好的地方不加修改地移植到本镇。而县级各乡镇之间经常互相模仿和攀比，建设出一些既突兀又不实用的装饰品。这背离了美丽乡村建设的初衷，对于缩小城乡差距，提升村民的生活水平作用甚微。

2.4 观念冲突：多元价值观下集体意识的缺失

在W县的访谈中，作为政策受惠方的村民并不如想象中那样对美丽乡村建设怀有极大的热枕，部分村民对牵涉到自家耕地或房屋的旧农村改造及改厕工作抵触情绪明显，而大部分群众对于美丽乡村建设工作持观望态度，美丽乡村建设对于大部分群众而言与自身并无关系，只是政府的事。“成天在大马路上搞，也不知道搞类啥？”村民A说话的语气仿佛美丽乡村建设只是领居家的房屋装修。

随着社会和大众媒体的发展，人们的价值观开始呈现多元化趋势，而这种趋势也出现在皖北各乡镇中。一方面，群众更加注重个人利益的维护，另一方面由于农户受教育程度较低及“刁文化”的影响，农民的“自私性”得到强化，人们只注重个人得失忽视公共权益的共建和维护，造成集体意识的缺失。视角的狭隘让皖北群众在自家“一亩三分地”上考虑问题，个体意识与集体意识形成对立，农民不愿为公共利益作出牺牲，本来应当彼此协同、共建共管的问题演化为干群之间乃至群众之间的赤裸裸的博弈和较量。

3 皖北片区美丽乡村建设困境的破解路径

3.1 破解困境的根本是因地制宜地实现地区经济发展

皖北片区建设美丽乡村的瓶颈是皖北地方经济发展水平。国家政策已经开始了新一轮的转变，皖北片区还停留在发展经济的“上一课”中。皖北片区要想跟上时代的步伐，一方面不能停下追赶新一轮潮流的脚步，另一方面必须结合自身实际情况补上欠缺的“课程”。

结合皖北片区乡村现有基础，在片区内大力推进工业化建设已不实际。因地制宜地发展特色产业既是振兴地方经济捷径，又是建设美丽乡村的康庄大道。皖北片区各乡镇已有发展特色产业的苗头，如亳州、阜阳部分乡镇的果园发展已形成相当规模，生产的水果可以在安徽省内市场占有一定份额。但是，这些产业的规模对于提升地方经济发展水平来说还远远不足够。为发展更具竞争力的特色产业，作为政府，应当在方向上引导群众发展特色产业。一是为从事特色产业发展(如特色种养殖、新能源发展等)的农户提供政策支持，例如提供政策补贴、放宽贷款限制、优先获得场地等。二是建立产业发展评比机制，通过数据对本片区产业发展进行适度监控，对于不同发展程度的企业灵活地给与奖惩。三是最大化国家扶持贫困人口政策，利用贫困人口小额贷款免息、促进就业等政策扶持特色产业发展。作为乡镇群众，应当及时关注政府政策，积极投身地方产业发展，评估自身实际情况。有资源的积极、大胆地运用周边的资源，投资或创办适宜本片区发展的特色产业；缺乏资源的可投入到特色产业的发展中去，在提升个人收入的同时也能为地方经济发展出一份力。

3.2 破解困境的关键是加强美丽乡村建设规划

皖南等地美丽乡村建设效果显著，与其重视美丽乡村建设规划不无关系。总结先进经验及皖北片区落后现状，做好美丽乡村建设规划需要做到以下几点：一是美丽乡村建设规划要因地制宜，结合本地区地理环境、经济发展水平、风俗习惯等进行规划设计。不能不切合地区实际地照搬照抄别的地区规划设计。二是注重实效，单单停留在纸上的规划没有任何实际意义。为了使规划更具操作性，应当将规划内容分解为可进行评估的具体实施项目。三是建立具体规划标准，接受社会和舆论监督。通过细致可量化的标准，保证建设质量和成果。四是要目光长远，皖北片区美丽乡村建设是一个长时间的过程，规划设计不能仅仅只到工程完成时。

3.3 破解困境的是核心是完善美丽乡村建设动力机制

不可否认，以政府为代表的推动力主体在皖北美丽乡村建设中发挥了巨大的作用。凭借行政力量为美丽建设工程的正常开展开辟了良好的环境，也为工程提供了足够的政策和资金支持。但由于市场主体、协作主体及创新主体的缺位，政府在建设中占据绝对主导权，产生了足以压过其正面意义的消极作用。因此，应当在建设中引入其他主体，完善美丽乡村建设动力机制，实现四大动力的整合。一是加强和凸显农民在美丽乡村建设中的主体地位，激发社会组织参与美丽乡村建设的活力；二是在建设中弱化对市场主体的监管，让企业、资本有更多的自主性；三是政府应当着重发挥规划、推进、激励、协调作用，健全美丽乡村建设运行机制，规避市场的“失灵”。四是积极开展美丽乡村建设的理论研究，如开展专家研讨会活动。

3.4 破解困境的重点是解决美丽乡村建设人才短缺问题

皖北片区人口大量流入全国各地，基于本地较为贫穷的现状，大量的可用之才在发展水平较高的城市打拼后不愿再返乡，故乡甚至成了一部分人不愿过多提起的地方。原本应当流动的岗位变得犹如一潭死水，大量不具备岗位要求的人长期留在岗位上，且无人能够对他们形成竞争压力，大量的美丽乡村建设运行不畅甚至停滞。

基于皖北片区现状，大量引进人才既不现实又不利于地方稳定。采取“内部挖掘”与“有计划地引进”并举是皖北片区解决美丽乡村建设人才短缺较为可行的办法。“内部挖掘’是指在在美丽乡村建设过程中，政府尝试改变视角，灵活选用有利于推进建设的可用之才并为其提供一定物资或精神奖励及上升渠道。同时在此过程中应注重逐步建立人才选拔机制。在调研过程中，某县青疃镇任用一名村民口中的“乡村能人”监督片区大环境治理，收到了良好的效果。同样，政府另一方面也可以通过有计划地引进知识型、技术型人才来为美丽乡村建设建言献策。

3.5 破解困境的媒介是“鬼村”治理和改造

“鬼村”是经济发展水平落后的象征，“鬼村”的泛滥直接制约着皖北地区美丽乡村建设的展开，因此“鬼村”是皖北美丽乡村建设必须解决的基础性问题。

公共服务和基础设施建设顺利开展需要必要的人口密度。因此，“鬼村”的治理和改造要通过一定方式将村中的分散农民聚合起来，实现规模效益。梳理全国范围内旧村治理和改造的类型，大致有异地新建型、就地改造型、拆迁改造型、环境整治型。结合皖北地区现状，笔者认为皖北地区“鬼村”治理和改造要整合国家政策，做好详细规划。一方面在基础薄弱的地区建立人口集中、功能完善的新社区，吸引外出务工农民返乡就业创业；另一方面在原有基础较好的村落实行旧村改造，保护和修复自然景观，发展休闲农业、乡村旅游、文化创意等产业，吸引游客，提高村民收入。两者结合，形成促进经济发展的合力，克服“鬼村”困局，为皖北美丽乡村建设的全面、健康发展助力。

3.6 破解困境的保证是干群思想意识的转变

美丽乡村建设不仅需要政府各级各部门的组织领导、社会力量的积极参与，更需要农民主体积极性的发挥。齐聚力量共建皖北美丽乡村一是需要政府官员增强自身责任意识，做到对自身所做出的决策负责。处于一线的美丽乡村建设干部要增强大局意识，努力克服困难。二是需要加强舆论宣传力度，让村民全面深入地了解美丽乡村建设对于自身发展的实惠，给与村民对于美丽乡村建设的信心，调动村民参与的积极性和创造性。三是需要建立沟通机制。政府官员、社会力量及村民间进行深入的沟通，让彼此加深了解，便于建设工作的开展。作为农民应当加强自身集体意识，转换自身“权利本位”取向。

4 结束语

美丽乡村建设是探索“三农问题”解决路径，建设美丽中国和实现人民对美好生活向往的重大举措，鉴于皖北片区经济发展滞后、“单轮驱动”路径单一、要素缺失动力不足、集体意识缺失等问题造成的美丽乡村建设严重滞后问题，规划部门需充分重视皖北地区发展困境，坚持问题导向，立足于皖北片区实际调整皖北片区美丽乡村建设目标、转变建设思路、优化建设路径、完善动力机制、激发发展潜能，建议皖北片区结合地区特性，充分发挥各主体作用，凝心聚力共同破解建设困境，推进皖北地区美丽乡村建设。