党政引导：中国社会组织发展逻辑探析

□冯梦成

（中共上海市浦东新区区委党校，上海 201203）

20世纪70年代末，一场“社团革命”在全球发生了。与此同时，改革开放后，中国社会组织也迅猛发展起来，由此，王绍光认为，中国也属于全球“社团革命”的一个组成部分[1]（p71-77）。然而有关中国社会组织是如何生长的，政社之间是一个怎样的互动关系，社会组织与中国社会稳定之间存在何种关联，社会组织的兴起可能会产生何种新局面等学术论争也一直在持续中。而争议则主要源自于西方经验的理论模式和框架能否解释和指导异同的中国实践。其实，中西经济与社会制度不同，历史与文化背景相异，社会组织发展路径也理应存在差异，中国社会组织发展逻辑需要基于本土经验的中国话语来诠释。

一、文献回顾:中国社会组织发展逻辑亟待概念再造

当今世界主要有三种社会组织发展模式：国家主义（全权主义、全能主义）模式、自由主义（多元主义）模式和法团主义（社团主义、合作主义）模式。一般认为，自由主义模式在美国有很大的影响力，国家主义模式在社会主义国家大行其道，法团主义模式在欧洲大陆（如德国、法国）盛行[2]（p67-70）。

在计划经济时代的国家主义模式解体后，在我国社会组织发展逻辑上，一直以来，主流的话语体系则是源自西方的自由主义和法团主义理论模式和研究范式。自由主义的代表理论——市民社会是最先流行起来的研究框架。转型中国由于市场经济的发展和社会空间的开放，出现了一些独立于国家控制而相对自主性的社会组织，发生了类似于西方工业革命后的变化，为运用市民社会概念来解释中国国家与社会关系这种变化提供可能。但是基于中国特殊性，市民社会论者又提出了“国家主导的市民社会”“准市民社会”“初级市民社会”“市民社会的萌芽”等概念[3]（p111-115）。其基本逻辑是中国社会组织发展将向自由主义模式演变。而随着我国社会组织管理制度体系的逐步建立，其呈现的双重管理、规模限制及非竞争性等特点，与欧洲大陆的法团主义模式存在制度的相似性，于是中国社会组织发展走向法团主义模式的论断兴起了。同样，由于中国的特殊性，学者又提出“碎片化法团主义”“地方法团主义”“社会主义法团主义”等概念。当然，基于中国的经验现实的异同，也有学者指出中国社会组织发展逻辑与法团主义是“形同质异”[4]（p218-224）。其实，市民社会和法团主义无论作为“实体建构”模式，还是作为“解释框架”模式来讨论中国社会组织发展逻辑都存在不可避免的障碍。作为“实体建构”模式，市民社会和法团主义在中国的适用上既面临历史文化传统异同的挑战，也面临着意识形态和政治特性差异的冲突。从历史与文化传统维度看，“西方的市民社会理论一贯的个人主义、自由主义和多元主义的文化主张还是与我国国家与社会‘你中有我、我中有你’的历史传统有很大的矛盾。”[5]（p142-148）而法团主义尽管与中国传统文化都强调“合作”，但前者是建立在权利分立的基础上，通过权利的授予和交换，而在各个相对自主的群体之间形成合作[6]（p174-198）。而中国却缺乏这一权利分立的传统和现实。“中国传统的‘社会’，是在理论上是至高无上、没有权界的‘王权’之下的，在王权组织的情况下，或者在王权控制能力不及的领域形成的。”因此，“中国民间的结社活动不是在国家与社会分权的理念基础上建立起来的，从而也具有不同的特性。……中国的‘社会’体现了在国家统一权力之下的民间活动空间。”[7]（p41-46）而“作为法团主义解释框架的重要‘中介’——利益集团，在改革后至今的中国大陆并没有完全形成，大量的‘集体行动’（是利益集团化的一个重要衡量指标）更多的是由于利益的未组织化，而不是利益的组织化”[8]（p129-135），因此，社会结构分化基础上的权力分立并没有出现。从意识形态和政治特性维度看，自由主义的市民社会理论可以追溯到法国思想家托克维尔，在他看来，三权分立体系不足以使美国民主制度正常运转起来，而需要一个由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会对权力构成一种“社会的制衡”[9]（p64-70）。而现代法团主义的兴起是为了解决西方社会大转型时期的总体性危机，“19世纪末和20世纪上半叶的社会局势则给予法团主义明确的立足点，即作为自由主义与社会主义居间的替代者，既反对过分自由化，主张社会整合，同时也反对社会主义所主张的社会改造，国家统合一切。”[10]（p30-43）将两者用于中国现实的分析，暗含着将西方现代化道路普世化的预设，并寄托着对中国未来政治发展的某种期许，而这一预设却并不符合中国特色社会主义道路的追求。作为“解释框架”模式，二者也面临着经验事实的挑战，陷入以偏概全的窘境。“改革后中国国家与社会的关系远比‘市民社会’或是‘法团主义’所提供的解释要复杂得多”[11]（p162-168）。

因此，中国社会组织发展逻辑的“解释框架”和“实体建构”模式须进行本土化的“概念再造”。可喜的是，“进入21世纪之后，中国身处全球化逻辑、后现代化逻辑、风险社会逻辑以及互联网逻辑等多维空间，凭借综合国力和经济实力的显著增长而从被消费的“他者”转变为具有“生产性”的主体”[12]（p15-23），学术界开始注重中国话语体系的建构，希望以新的话语去讲述“中国故事”、新的理论去诠释“中国理念”、新的思维去续写“中国奇迹”、新的视野去概括“中国经验”。

党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：要“引导各类社会组织加强自身建设”，而十八大报告又指出：要“引导社会组织健康有序发展”。“引导社会组织发展”也频频见诸于之后的党和政府的文件之中。为此，本文尝试用“党政引导”这一“中国话语”来诠释中国社会组织发展理念、逻辑和经验的尝试。

二、党政引导：中国社会组织发展逻辑的意涵

从中国的实践看，所谓“党政引导”指的是党政机构基于社会组织“健康有序”发展的需要，通过特定的方式、途径、机制和策略，将其意图植入到社会组织的运行环节之中，从而使社会组织主动或被动的按照其意志运行的发展态势。其发展逻辑重在国家对社会组织发展的“引导”，主要特征为：首先，在主体地位上，政社分开，社会组织是一个独立的主体，不再是政府的“附属物”，否则就不存在“引导”问题；其次，在手段策略上，国家掌握社会组织发展的关键性资源，并凭借社会组织对其资源的依赖来支持并规制社会组织发展；再次，在行动偏向上，侧重于支持社会组织公共服务功能，并适度限制社会组织的利益表达功能；最后，在目标选择上，致力社会组织的“健康有序”发展，以形成政社合作局面。而所谓“健康”主要关注的是发展社会组织是否存在政治风险及其如何防范；“有序”则主要关注的是经济社会发展的需要优先发展何种类型的社会组织。

与自由主义模式和法团主义模式的发展逻辑相比，“党政引导”有其独特的内涵：

（一）问题指向：弥补国家治理能力不足

自由主义模式，也称多元主义模式，其之所以在英美世界兴起并流行，一方面源于其个体主义与自治的传统，另一方面，也与英美两国地理特性有关，“英国由于天然岛国的地理特征，美国则远离欧洲，两国被侵略的威胁大大减轻，有关政治和国家的分析自然就转型国内，强调权利的保障和利益的分配。”[13]（p56-60）自由主义特别关注公民个体权利的不可侵犯性，关注公民社会的自主性，其“核心思想就是通过社会组织有效参与政治过程，来实现社会对少数掌握权力的决策者的制约，同时，众多组织之间的多重竞争，又是避免多数暴政的一个关键制度构成”[14]（p19-21）。自由主义模式重在解决权力（利）制衡问题。

法团主义模式19世纪中叶在欧洲大陆兴起，是为了处理大转型中出现的总体性危机或失范问题，以便为现代社会秩序确立新的道德基础。至今，其经历了五个时期，尽管不同时期面临的问题各有其独特性，但又有着共性，即试图以一种不同于自由主义与社会主义的新模式来处理资本主义社会中的秩序问题，特别是劳资群体的秩序问题[6]（p174-198）。与自由主义相反，其认为国家与社会并非是与根本对立的异己力量，在实现社会秩序有序化上，处于中介地位的利益团体可以在国家支持和认可下承担更多公共责任。

中国社会组织式兴起于20世纪70年底末。在中国改革开放后，市场、社会、国家的相互分离，虽释放出经济效率和社会活力，但也相对弱化了国家的治理能力。与此同时，这种政治的、经济的和社会的等综合性的快速变迁也不可避免带来了转型危机和社会稳定的风险。“在经济—社会转型中由于各种利益冲突和治理能力滞后所产生的危机，是在特定历史背景下结构性转型的必然现象。在现实中，市场化和民主化与经济—社会转型互为因果，经济—社会转型不可避免地会引发国家治理层面不同程度的危机，进而推动了国家治理体制的改革和转型。”[15]（p1-14）由此，发挥社会组织的优势以弥补国家治理能力不足，成为了实行国家治理现代化必然选择。

（二）发展路径：政府选择与社会选择双重并行

基于问题指向的异同，自由主义模式、法团主义模式和中国社会组织分别形成了的殊异的发展路径。自由主义模式的制度特色在于“自由”。所谓“自由”，强调的是社会的自组织性，强调社会先于国家、外在于国家、具有不受外界影响的独特运作逻辑的一个自主和独立的领域。由此，其对社会组织的入口管理采取自行设立制度，即社会组织可自由成立，无需经过任何登记手续，一旦存在违法犯罪行为，国家将予以追查和惩罚。在这一模式中，虽然国家在培育社会组织而采取的一系列支持措施，如税收优惠政策、政府采购体系和政府推动项目等，但是社会选择性逻辑则在社会组织萌生与演化过程中提供着重要的资源要素和动力支撑。

法团主义具有六大特征：在某一社会类别中社团组织的数量有限；社团组织形成非竞争性的格局；社团一般以等级方式组织起来；社团机构具有功能分化的特征；社团要么由国家直接组建，要么获得国家认可而具有代表地位的垄断性；国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制。法团主义具体又分为社会法团主义和国家法团主义。二者的区别在于：国家法团主义是经过国家自上而下的强力干预而形成的，即通过种种行政化或者明文规定的方式，国家赋予某些社团以特殊的地位，而竞争性的社团则根本不给予合法地位；相反，在社会法团主义模式中，某些社团享有的特殊地位是通过自下而上的竞争性淘汰过程形成的，同时竞争性社团的出现在国家的法律监管体系中并没有得到禁止[16]（p155-175，245）。由此，在国家法团主义模式中，社会组织发展遵循的是政府选择逻辑，而在社会法团主义模式中，社会组织发展则遵循的是先社会选择，后政府选择的逻辑。

在中国社会组织发展中，“引导”的意图在于形成一个政社合作局面，以共同应对复杂的社会问题。由此，社会组织不仅要切合社会需求，而且要符合政府需求，这样才能进入政社的合作框架，并获得政府给予的发展机会和资源支持。由此，社会组织的发展遵循的是政府选择与社会选择双重并行的逻辑。

（三）功能角色：社会管理和公共服务合作者

18世纪英国的工业革命开启了人类走向现代化的道路，而欧美发达国家自发自生的政治、经济和社会秩序成为其他后发国家走向现代化的标杆。但是，对于后发国家来说，按照西方国家自由秩序的路径来实现现代化显然不能适应全球化背景下国际竞争和民族振兴的需要，并走向了实施一种不同于西方的“赶超”战略。与西方国家强调自由秩序的路径不同，后发国家通常实施的是一种国家（政府）主导型现代化的战略。对于这一现象，国际学术界用“发展型国家”（the developmental state，或译“发展型政府”）来加以解释。发展型国家有两个重要特征：一是“国家的自主性”，即国家超脱于社会力量或利益集团的左右，有能力自主地制定高瞻远瞩的国家发展战略；二是“嵌入型自主性”，即政府通过制度化的管道将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中[17]。

对于后发国家的中国来说，“发展型国家”的制度特征既体现在经济发展中也体现在社会发展中。在中国社会组织发展中，这种国家主导性和自主性表现为：国家根据自身需要自主制定关于社会组织的发展规划和政策体系，并以制度化渠道渗透和嵌入社会组织发展之中。这一点，显然不同于自由主义模式下奉行最小干预和最大限度保护个人自由的国家（政府）角色定位，同时也与法团主义模式呈现的国家主导性特征不同。法团主义特别是国家法团主义“通常将‘国家主导’理解为‘国家强制行为’或‘国家科层体系的渗透与掌控’”，其政府介入主要是在法团结构中建立一种科层化的组织架构和行政依附关系，其实质是一种政府对介入对象的功能性替代[18]（p56-64）。而在中国，政府介入则是在保持社会组织独立主体地位原则下，通过特定技术和手段将社会组织纳入合作框架，以提升政府应对社会问题能力，其目的在于实现介入对象对政府的功能补强。

由此，社会组织功能和角色在不同模式下也存在着差异。在自由主义模式中，基于“对抗性公民社会是民主的推进器”价值起点，多元利益团体功能重在实现对国家权力的“社会的制衡”及其在自由竞争中达成一种“政治市场”的均衡状态；在法团主义模式中，社会团体兼具利益代表和公共责任执行职能，作为利益团体，它集中并传达成员利益，同时，作为执行团体，它又有责任协调自己的组织，使其内部呈现统一性，符合公共机构或国家的要求，并接收对方的管制[19]（p27）。而在中国社会组织发展中，由于国家、市场、社会相分离，使得国家再也不能如计划经济时代那样以行政化方式调度社会资源和动员社会力量来进行社会治理，同时由于社会事务的日趋复杂和多样，也出现一些政府管不了也管不好的事情，于是，吸纳国家以外的治理资源来弥补国家社会治理能力的不足成为了可行的政策选择。由此，社会组织担当起社会管理和公共服务合作者的角色，发挥着弥补市场和政府失灵的功能。

（四）结构关系：国家与社会权能互强

在国家与社会的关系上，自由主义的所有政治制度安排都在防止权力滥用这一基础上，但是仅有政治制度上基于社会契约论的代议民主制度及其防范权力滥用的宪政制度是不够的，还需要有一个自主性社会来制衡国家权力的“恣意”。于是，自由主义模式在国家与社会的之间划出了一道清晰的线，形成了一个区别于国家建制的自主性民间公共领域。因此，其呈现出“强社会、弱国家”的结构关系。

在法团主义模式中，国家与社会之所以呈现合作关系，一方面缘于国家力量的适中。这是因为国家力量强大，会陷入国家主义模式；而相反，国家力量太弱则会难以控制相关团体。另一方面则缘于独特的社会基础：原来那些分散且多样化的、自我协调、自我维系的社会性组织，经由复杂的过程而形成了为数不多的垄断性的社会组织，并被吸纳进国家的决策结构之中，不过，这些社会组织虽然受到国家一定程度的制约，但仍是自我调节、自我维系的，且仍保留着自主性（表现为退出的自由），并始终能对国家权力进行一定制衡[6]（p174-198，245-246）。由此，法团主义在于国家与社会团体间形成了较为均衡的权能关系。

在中国社会组织发展中，尽管社会中出现了“自由流动资源”和“自由活动空间”，但并不足以能够支撑社会组织的发展。而由于政府掌握着社会组织发展的绝大多数资源和管理权，社会组织还须从政府获取相应支持。而从政府角度看，其支持社会组织发展又并非是无条件的，而是从自身需要出发有选择性的。于是，一个理性的建构策略是，政府用自身资源来带动特定社会组织发展，并吸纳这些组织服务，以实现政社合作应对复杂社会问题和事务，由此，产生了国家与社会权能互强的效果，即同时增强了国家的社会治理能力和社会组织的服务社会能力。

三、合理性：中国特殊国情孕育的社会组织发展逻辑

“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[20]（p585）中国走向与西方殊异的社会组织发展逻辑乃是由中国社会发展的“特殊性”使然。

（一）先整合后分化的现代化路径

近代以来，现代化成为了中国社会发展的时代追求，而作为“现代化的‘后起之秀’必须既要善于利用不寻常的集中手段，又要善于利用各个层次上权力和资源的分配平衡。”[21]（p443）由此，现代化则提出了对中国进行整合和组织的任务，以便集中人力、物力和资源进行现代化建设并抗击外来侵略。而在传统中国，除了中央政府之外，没有任何一种社会力量能够将社会全面组织起来[22]（p38）。但是，在满清王朝覆灭后，随之而来北洋政府也无力将中国社会组织起来进行现代化建设并抗击外来侵略者。其后的国民党政权虽然大力开展了“国家政权建设”，并试图将国家权力进一步深入到乡村社会，但由于自身阶级利益的局限和内部派系的林立也无法改变中国“一盘散沙”的状况。“中国人未能建立起其传统的坚强团结，未能将其旧体制的力量转换到完成新时代提出的任务上。中国在20世纪初的改革风潮中下决心大干一番之后，政治上出现了分裂，其后未能实现中央集权。这就使得后来在政治结构上发生的变化无从明确而迅速地走向现代化。”[21]（p393）不仅中央政权式微，而且社会的变革固然破坏了传统的社会秩序，但是尚未建立一个新的秩序，社会更加混乱，民众处于分散状态，无法聚合起来。“中国转换早期所发生的社会变化，在短期内所起的作用主要是破坏旧秩序，而非建设新秩序。……由于各地政府参与全国大事能力的下降，家庭、血亲和地方主义势力就乘机各显神通，其程度实为过去几百年来所未见。结果，抵制外来控制和影响的自身团结得以加强，集中地方资源用于现代化的问题本来已经够严重了，现在中国在家族的血亲关系的层面之上又变成一盘散沙”[21]（p396）。

面对中央政权式微无力组织现代化建设和民众“一盘散沙”无法凝聚起来的局面，作为现代化指向的中国共产党，则采取土改方式有效将“一盘散沙”的农民组织起来，以民主集中制原则组织起来政党实现了集中统一的领导，终结了中国“一盘散沙”状况和政治上四分五裂的局面，建立了新中国，为中国现代化发展奠定政治和组织基础。革命成功后，面对“一穷二白”的国情，为了集中全国的人力、物力和财力，进行现代化建设特别是工业化建设，改变中国落后的面貌，中国共产党人依靠国家政权力量，通过“一化三改造”，在宏观上基本建立起了公有制占绝对统治地位的计划经济体制，以充分发挥政府在资源配置中决定性作用。同时，通过政党组织力量从微观上在城乡基层社会建立起集生产、交换、分配和人民生活福利为一体的单位体制，实现了整个社会生活高度的组织化，克服了旧中国“一盘散沙”的“总体性危机”[23]（p64-68）。由此，党和国家的权力渗透到社会的各个角落，传统中国中国家力量不及的地方产生的一些社会组织也就不复存在了。

这种党、国家和社会高度一体化的结构决定了改革开放后社会组织的发展取决于国家让渡的空间。尽管鉴于“计划失灵”和“集权失灵”，政府要从哪些自己管不好、也管不了的领域退出已经成为共识，但是由于中国的改革是依靠党和政府的权威“自上而下”的强力推进的，而不是一个自然演化的过程。可以说，无论经济改革还是社会改革，都是党和政府基于现代化的内在要求“设计”出来的。国家让渡哪些空间以及如何让渡，都是党和政府按照自身的意图主动进行的。因此，党、国家和社会关系转换，改变只是三者之间的距离，而不是位阶高低。于是，我们看到是权力从“政党、到国家，再到社会”转移的图景，而不是西方的“社会、到国家，再到政党”的转移图景。可见，权力主导下的社会分化，使得社会组织发展空间，是国家基于现代化和社会稳定的需要有选择性后退而展开的，即国家有意建构的结果。而这一状况又是中国现代化发展路径使然。“先发现代化国家走的是一条先分化后整合的道路，那么后发现代化国家只能选择与先发国家正好相反的路径，那就是先整合后分化。”[24]（p46）

（二）富有历史使命的执政党和领导党

塞缪尔·亨廷顿认为：“要减少由于扩大政治意识和参政而引起政治不稳定的可能性，就必须在现代化过程初期建立现代政治体制，也即政党。”[25]（p430）于是，在各国纷纷走向现代化的过程中，政党和政党政治便成为了现代国家生活中的一种普遍现象。尽管中西方当前均实行政党政治，但是从历史发展的角度看，中西方不仅在政党与国家、社会之间关系上呈现出不同逻辑特征，如徐勇认为，西方三者之间的关系逻辑是：“先有市民社会，后有公民国家，再有政党政治”，而中国自近代以来的三者关系逻辑是：先有政党竞争，后有现代国家，再有市民社会”[26]（p97-103）。而且在政党的角色定位也是不同的。对于取得革命胜利的中国共产党而言，其既是新的国家政权的缔造者，又是新社会的领导者，成为了集领导党和执政党两种角色于一身的政党。如《党章》规定，中国共产党是“是中国特色社会主义事业的领导核心”。这一点不同于西方国家，其执政党也仅仅是纯粹的执掌国家权力。

执政党与领导党有很大不同。执政党需要通过掌握国家政权，并依赖国家政权的强制力发挥对社会的影响力，而领导党则不具有这种强制力，而是靠理念的先进性所具有的吸引力、方针政策的正确性和科学性所具有的引导力以及党员先锋模范作用所具有的感召力来对社会产生影响的。正是通过这两种影响力，中国共产党成为了一种特殊的政治力量，在国家的政治、经济和社会生活中的发挥着重要作用，并实现了对整个国家的全面领导。可见，中国共产党不仅要领导国家政权机关，而且要领导社会。因此，社会组织发展也必须在党的领导下进行。

不仅如此，中国共产党还是具有重大历史使命、具有崇高理想追求的政党。它不同于作为利益集团存在的西方政党。“在西方政党、政府与社会的结构关系中，权力与利益是核心因素；在当代中国语境中，权力与利益也是决定党政社关系的重要因素，但此外还有宏大的价值追求，执政党负有历史使命，因此往往深度进入政府、社会，推行政治理想”[27]（p88-93）。由此，在社会组织发展过程中，也必须考量意识形态的因素。于是，加强社会组织党建，发挥党组织对社会组织的政治引领作用，成为中国社会组织发展的必要内容。

（三）前所未有的社会转型

1978年开启的改革开放的历程，使我国社会发生了天翻地覆的变化。学术界一般使用“社会转型”这一重要概念来描述中国社会结构的变迁。在短短30年的时间内，一个13亿人口的超大规模的国家几乎走完了西方发达国家100年、200年，甚至300年的历史进程，其社会转型波及的人口规模之大、发展速度之快以及任务之艰巨，在世界历史上没有任何一个国家能够堪比。汪玉凯认为，中国社会转型表现为三个方面的特殊性：中国社会转型是从传统社会向现代社会、从计划经济向市场经济的“双转”交织的过程，这在西方国家没有经历过；中国社会转型的过程对农民形成了事实上的双重剥夺，造成的后果比较严重；中国社会转型没有破解传统的二元社会根基，反而演变成三元社会结构，出现了数以亿计的农民工群体。社会转型的特殊性使我国在此过程中付出了极高的代价，如社会矛盾凸显、发展的不平衡以及政府的公信力受到社会的质疑等[28]，于是，便出现了“黄金发展期”和“矛盾凸显期”并存的状态。不仅如此，我国的社会转型是在复杂多变国际环境中进行的，特别是20世纪80年代末90年代初，发生的苏东剧变，使我国面临的国家形势更加复杂。因此，中国在这一“巨型的”社会变迁中，面临着“前所未有”挑战和风险，短时间内累积了“世所罕见”矛盾问题。在这一转型背景下，社会组织发展对社会稳定的影响，成为了执政者特别予以关心的并予以防范的问题。由此，引导社会组织“健康有序”发展便成为了一个合乎逻辑的政策取向。

因此，中国社会发展区别于西方发达国家这一“特殊性”或者“异质性”，孕育了一个不同于其他国家的富有“中国特色”的社会组织发展逻辑。