农村土地承包关系长久不变的内涵、隐忧及化解

李明秋，石鹏鹏，牛海鹏

(河南理工大学 土地经济与城乡发展研究中心，河南 焦作 454150)

继2008年中共十七届三中全会首次提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策之后,在中共第十九次全国代表大会上,习近平总书记再次强调:要“保持土地承包关系稳定并长久不变”,反映了“长久不变”政策在新时期农村土地制度变革中的基础性地位。这一命题提出后,学界对其内涵进行了不同的解读,但这些解读大多是围绕着承包期限展开的,并未将其置于农村土地制度的大框架下进行分析,解读的结果难免存在局限性。此外,任何事物都具有两面性。保持土地承包关系稳定并长久不变在稳定农民的产权预期、给农民吃“定心丸”的同时也会带来一些隐忧。系统分析该政策实施产生的隐忧及化解的对策,对于确保此政策的顺利实施具有重要意义。

一、农村土地承包关系长久不变的内涵

2008年国家首次提出保持现有承包关系稳定并长久不变的政策后,学界对其内涵特别是承包期限问题从不同的角度进行了解读。概括起来主要有两种观点:一是无限期的长久不变。大部分学者认为,将现有的土地承包关系,包括承包关系的主体(农户)和客体(土地)永久地固化下来,即将有期限的土地承包制度转变为无限期的土地承包制度[1-4];二是有限期的长久不变。部分学者认为,应借鉴城镇土地使用权最高年限70年(城镇住宅用地)的规定,提出土地承包关系长久不变的实质是土地承包“长期化”,而非永久化,承包期限不应超过70年[5-6]。但就政策本意和党的十八大以来中央出台的相关政策来看,土地承包关系的长久不变不仅仅是农村土地承包期限长短的问题,而且涉及到整个农村土地制度的重大变革。因此,只有将其置于农村土地制度的大框架下进行分析,才能全面准确地把握其实质内涵。笔者认为,土地承包关系长久不变除了承包关系主体(农户)和承包关系客体(土地)长久固化外,还应包括坚持农村土地集体所有制长久不变、实行农村土地三权分置并行的产权结构长久不变和以家庭经营为主、其他经营方式为辅的农地经营方式的长久不变。以上四个“长久不变”共同构成一个相对完整的新型农村土地制度,它们在加快推进我国农业和农村现代化的进程中相互依存,相互促进,缺一不可。农村土地集体所有制是我国农村土地制度的根基,坚持农村土地集体所有制是确保中国特色社会主义道路的重要基石。在坚持农村土地集体所有制和保持现有承包关系稳定并长久不变的前提下,实行农村土地三权长期分置,以稳定土地承包者和土地经营者的产权预期,保障土地承包者和土地经营者的合法权益,从而加快土地经营权的市场化流转,进而构建以家庭经营为主、多种经营形式并存的农业生产组织体系。可以说,农村土地承包关系保持稳定并长久不变是三权分置得以有效落实和实现其政策目的的前提和基础,而三权分置则是构建以家庭经营为主、多种经营形式并存的农业生产组织体系的前提和基础。

农村土地集体所有制是马克思主义公有制理论与中国社会主义建设实践相结合的产物,是中国特色社会主义理论的重要组成部分。农村土地集体所有制建立以来的农业发展实践已充分证明,该制度具有广泛的适应性和旺盛的生命力。因此,“土地制度无论怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了。这是农村改革的一条底线”[7]。坚持农村土地集体所有制,一是要充分发挥集体在土地经营权流转和行使过程中的监督管理职能和为土地经营者提供公共服务的组织功能;二是要确保三权分置下土地承包权的拥有者必须是本集体成员。农户拥有的承包权在承包期内既可以选择流转,也可以选择退出,但承包权的流转仅限于本集体内部的成员之间,且须征得发包方同意。

实行三权分置的目的是在稳定农户土地承包权的前提下,促进土地经营权流转,进而实现农村土地的适度规模经营。其本质是将农村土地的社会保障功能和生产要素功能分离,即通过稳定土地承包权,实现农村土地的社会保障功能,通过土地经营权的市场化流转,实现农村土地的生产要素功能,即效率功能[8]。三权分置下土地经营权流转的前提是稳定土地经营权流转后农民所拥有的土地承包权,以消除部分农民因担心失去承包权而不愿流转的顾虑,其次是将土地经营者通过流转所获得的土地经营权作为与所有权和承包权并行的一项权利而独立运行,实行同等保护,并赋予其更多的权能,如抵押权能等。

家庭经营作为一种农业生产组织方式,因其具有适应农业生产的特点和劳动过程无需监督的优势；决定了它是其他任何农业生产组织形式所不能完全替代的,正如原中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文所说:“不是家庭选择了农业,而是农业选择了家庭,世界各国概莫能外”[9]。当然,强调家庭经营在我国农业生产微观组织体系中的主体地位,并不意味着家庭经营是今后唯一的组织形式,也不意味着农业家庭经营组织形式不发生动态变化。实际上,当今世界各国在农业生产中都不存在唯一的组织形式,而是以家庭经营为主,多种经营形式并存。集体经营、合作经营、企业经营等其他非家庭经营形式是在家庭承包的基础上,通过土地经营权的市场化流转实现的。

二、农村土地承包关系长久不变的隐忧

(一)集体土地所有权的虚置

我国《物权法》第三十九条明确规定:所有权是“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。因此,集体土地所有权是集体经济组织对集体土地依法享有的占用、使用、收益和处分的权利,包含了占有、使用、收益和处分四项权能。在上述四项权能中,收益权和处分权无疑是所有权最重要的两项权能,它们的丧失或弱化与否直接决定着集体土地所有权的虚置与否。从收益权能看,自从我国为减轻农民负担取消农业税和村提留后,集体不能从土地承包中收取任何费用用于农田水利、村内道路等基本设施建设维护和其他集体福利事业,从而基本上丧失了集体土地所有权的收益权能;从处分权能看,在土地承包制下根据本集体人口的变化情况定期对土地承包关系进行适当调整是集体行使其处分权能的重要手段,也是确保集体成员之间公平享有集体土地承包权的重要措施,但随着土地承包关系的固化(无论是永久固化还是长期固化)和土地承包经营权流转(或“三权分置”下土地经营权流转)必须尊重承包农户意愿的原则规定,处分权能也随之弱化。基本丧失了收益权能和弱化了部分处分权能的集体土地所有权必然是虚置的所有权。

(二)集体成员之间的不公平性

公平与效率之间既存在矛盾的一面,同时也存在统一的一面。片面追求效率最大化有可能导致人们收入差距的扩大,从而会威胁社会的公平正义和社会稳定,最终也会妨碍效率的提高;反之,片面追求公平也会导致平均主义,从而抑制效率的提高和经济社会的发展。公平既是制约效率的因素,也是人民生存的主观要求,因此,在处理各种社会经济矛盾时,必须坚持效率与公平的统一。

根据我国《土地管理法》等相关法律法规,农村土地所有权的主体是集体。集体不是一个空泛的概念,它是由一定区域内(村民小组或不设村民小组的行政村)的具体成员所构成,集体所有就是集体内部所有合法成员的共同所有,成员的合法权利不受性别、年龄、加入集体时间不同而有所差异,也就是说,只要是某个集体的合法成员,其依法享有的权利是平等的。我国《土地承包法》第五条明确规定:农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。因此,每个合法的集体成员都依法享有承包本集体土地的权利。但对于一个特定集体而言,其成员的数量不是固定的,特别对集体内部的单个家庭而言,其成员的数量也会随时间的推移而发生变化,而且不同家庭之间成员数量变化情况也是有差异的。在我国农村土地第一轮和第二轮承包时,集体土地的分配很多地区是按照分配时点的人口数量，以家庭为单位按人头平均分配,这种分配方式充分体现了集体成员之间在土地承包权利上的平等性,但这种平等性仅限于分配时点。随着时间的推移,土地分配的不平等性及由此导致的利益不平等性逐渐显现。土地分配的不平等性主要表现为新增人口不能获得土地承包权。同时,正是由于新增人口不能获得土地承包权,使他们丧失了包括土地流转收益、粮食直补收益和入股分红收益等诸多收益。解决这种不平等的手段是承包到期后按照新的人口数量再重新分配。但随着我国农村土地承包经营权的确权颁证和土地承包关系长久不变政策的实施,完全固化(无论是永久固化还是长期固化)了集体成员(分配时点的主体)与集体土地(客体)的对应关系,这种固化的对应关系使新增集体成员(土地承包后出生的集体成员和嫁入本村的女性集体成员)丧失了承包土地的权利,丧失了《土地承包法》所赋予他们的依法承包本集体土地的权利,从而造成集体成员之间的不平等性。当然,新增成员较多的家庭可以通过土地流转市场获得土地经营权,但这种获得方式与初始承包土地不同,是有偿获得而不是无偿获得。贵州湄潭县1987年以实施“增人不增地、减人不减地”的农地制度改革试点而闻名全国,但曾参加该项改革试点的国务院发展研究中心刘守英研究员2011年到湄潭调研时发现,竟然有93%的农民不反对重新调整土地,绝大多数农民要求调整土地,包括人少地多的改革受益者也要求调整土地[10]。尽管试点地区并不能代表全部,但从一个侧面反映了农民在农村土地制度改革方面对于历经几千年所形成的公平文化的坚守。另据陈小君等人的调查,在湖北省等地有54%的被访者认为“增人不增地、减人不减地”的政策“不好”,认为“好”的仅占25%[11]。由此可见,土地的合理调整已嵌入到农村社会的制度安排当中,具有强大的社会心理基础与制度基础[12]。

(三)土地承包经营权客体——集体土地的分散零碎性能否从根本上得到改善

20世纪80年代初以家庭为单位采用逐条地块均分的家庭承包责任制的实施,直接导致了土地的分散零碎。据调查,实行土地家庭承包经营后,我国农民户均占有耕地0.56公顷,分割为9.7块,平均每块0.06公顷[13]。农地地块的分散零碎不仅不利于包括农田水利设施在内的大中型农田基础设施建设及日常维护,而且限制了大中型农业机械的使用。在大量农民向城市转移的大背景下,通过土地承包经营权的定期调整,摒弃“逐条地块均分”的分配办法,并辅之以合理的土地承包经营权退出机制,是扩大农户农地经营规模、降低土地分散性的有效途径。但随着土地承包关系的长久化,土地的分散零碎也随之固化。学界和决策部门把降低土地分散零碎性寄希望于土地经营权集中连片流转,但在土地经营权流转必须尊重农民意愿的原则规定下和不同农户在人口、就业、经济条件等存在巨大差异的现实条件下,农户之间要达成流转一致困难重重,连片流转在全国很多地方举步维艰。此外,尽管目前我国的法律法规并没有对土地承包权能否继承的问题做出明确规定,学界对此也有正反两个方面的意见,但从现有土地承包关系不断强化的发展方向看,允许土地承包权继承也只是时间问题。但不同于很多欧洲国家的长子继承制,我国家庭财产的继承主要采取诸子均分方式,这种继承方式或将会导致土地进一步细碎化。

(四)不断提高农地质量的目的能否实现

保持土地承包关系稳定并长久不变的一个重要目的是稳定农民对承包土地的权利预期,从而激发农民对农地投资特别是中长期投资的积极性,不断提高农地质量。但笔者认为,保持土地承包关系长久不变能否实现上述目的还存在疑问。因为农民能否增加对农地的中长期投资进而提高农地质量既取决于农民的投资意愿,也取决于农民的投资能力,两者缺一不可，这涉及农户的分化问题。随着我国工业化、城市化的快速推进,农户之间呈现出明显的分化趋势。分化后的农户,其对农地中长期投入的意愿和能力存在着巨大差异。分化后的农户大致分为三大类:即纯农户、兼业农户和非农户。所谓纯农户是以农业为主业的农户,家庭收入全部或绝大部分来自于农业生产;非农户是指完全放弃农业生产并已在城市定居且有相对稳定的工作和收入;兼业农户是指既从事非农产业,但也不放弃农业生产,家庭收入部分来自于非农收入，部分来自于农业收入。

对于纯农户而言,由于其家庭主要收入来自于农业生产,因而具有较强的对农地中长期投入的意愿,但限于农业生产的低效性和家庭收入的有限性,往往缺乏投入的能力;对于兼业农户而言,尽管这类农户没有放弃农业生产,但从农业生产中所获得的收入十分有限,家庭收入也主要依靠从事非农产业,因而,兼业农户具有一定的投资能力,但投资意愿较低;对于非农户而言,由于这类农户在城市拥有相对稳定的工作和收入,基本上放弃了农业生产,但鉴于土地承包关系长久不变所带来的土地资产增值预期，长期形成的恋土情节或为今后的退路着想,他们一般不会轻易放弃农地承包权,而是在保留承包权的前提下，把土地经营权通过转包、出租等方式流转给本村的其他农户。但由于流转期限的不固定[注]土地承包关系长久不变只是代表土地承包权长久不变，并不代表三权分置下的土地经营权的长久不变。因为根据现行的政策规定，土地经营权期限的长短由土地承包权人和土地经营权人双方协商决定，但考虑到农业的弱质性和非农产业的不稳定性，土地经营权期限一般较短且不固定。和流转地块的分散性,通过流转获得土地经营权的农户也缺乏中长期投资的意愿,土地利用的短期行为所导致的土地质量退化也就难以避免。如果在当地政府或村集体的干预下,能够实现土地经营权的集中连片流转,流转的期限较长,种植收益较高的经济作物,获得土地经营权的经营者(不限于农户)有投资的意愿和能力,有可能会提高土地质量。

综上所述,保持土地承包关系长久不变政策产生的隐忧可分为两类:一是实施可能产生的负面效应。(1)将进一步弱化集体土地所有权的处分权能,进而导致本已虚置的集体土地所有权雪上加霜;(2)从根本上限制了集体根据人口和土地的变化情况在充分尊重农民意愿的基础上,定期或不定期地对承包地进行合理调整的权力,使得集体成员之间的不公平性问题更加突出;(3)固化了本已严重细碎化的土地承包经营权客体(集体土地),在土地经营权集中连片流转举步维艰的现实情况下,土地的细碎化程度难以通过定期调整得以改善。二是主要目标能否顺利实现的问题。该政策的实施将进一步强化农民对承包土地的权利预期和土地财富增值的心理,在持有成本近乎为零的情况下,有可能导致进城农民既不愿退出土地承包权,也不愿将土地经营权长期流转给既有投资意愿也有投资能力的新型经营主体,不利于提高农地质量政策目标的顺利实现。

三、化解土地承包关系长久不变隐忧的对策

我国地域辽阔,在资源禀赋、经济发展水平和土地对农民的依赖程度等方面存在着较大的区域差异。因此,为化解上述隐忧,应允许不同地区在坚持农村土地集体所有制、不断探索农地三权分置实现形式和促进土地经营权流转的前提下,根据当地实际和广大农民的意愿灵活实施土地承包关系长久不变政策。鉴于上述隐忧的产生均与集体土地所有权的虚置，特别是土地所有权处分权能的弱化存在着直接或间接的关系,笔者认为,当前我国农村土地制度改革的重点应放在如何落实农村土地集体所有权上,特别是如何落实集体土地所有权的收益权能和处分权能。落实集体土地所有权也是坚持和完善农村土地集体所有制的应有之义,是农村土地制度改革的前提。

而对如何落实收益权能,笔者建议：(1)重构在土地承包关系长久不变和农村土地三权分置背景下的集体积累新机制。对于集体经济欠发达的农村地区,应允许村集体适当收取少量的土地承包费,以体现土地所有权的收益权能,并将其纳入集体公益金,用于集体内部的公益事业,取之于农,用之于农,使之成为集体具备发挥“统”的职能的经济基础。适当收取少量的土地承包费,尽管在一定程度上增加了农民负担,但由于所收取的土地承包费主要用于集体内部的公共事业建设和公共设施的日常维护,从而有利于改善农业生产条件,降低农业生产成本,最终可以提高农民的务农收入,改善农民的生活条件。此外,收取少量的土地承包费还可以提高土地承包权的持有成本,减少土地撂荒。(2)对于长期在城镇居住并将承包地流转的农户,应将流转收益在承包户和村集体之间分成,分成比例由国家统一确定,分成收益同样纳入集体公益金由集体统一使用。(3)对于不适合农户承包的“四荒地”,由集体对外拍卖,以增加集体收益。当然,对集体公益金和公积金的使用要按照“公平、公正、公开”的原则,制定严格的使用程序,以确保其取之于农、用之于农。

对于如何落实处分权能,笔者建议：(1)为配合土地流转收益的分成工作和加强对农村土地流转工作的管理,可要求对外流转承包地的农户,将流转情况在集体统一登记,包括流转土地的位置、流转面积、流转期限、承租人、流转金额等。(2)对既不耕种又不流转的农户,应比照城镇国有土地使用权出让的相关规定,撂荒不超过3年的,撂荒期间,由集体收取土地撂荒费并停止发放包括粮食直补在内的各种涉农补贴；超过3年的,由集体无偿收回并对外出租,租赁费由集体统一使用。(3)为最大限度降低农用地特别是耕地的细碎化程度,在尊重农户意愿的基础上,应允许各地根据当地实际对土地进行适当调整或归并。(4)对违反土地利用总体规划、私自改变土地用途的承包者,集体有权责令其恢复原有用途,对拒不恢复的,集体应收回其土地承包权。(5)土地承包关系长久不变并不等于土地承包期限是无限期的。因为土地承包经营权毕竟是设立在集体土地所有权之上的他物权,他物权都是有续存限期的,否则,他物权就变成了事实上的所有权了,土地公有制就变成了事实上的土地私有制,这与坚持农村土地集体所有制背道而驰。建议将土地承包期限设定为最长30年。