我国实施建筑节材的法律激励与强制措施研究

(陕西永嘉信律师事务所，陕西 西安 710065)

一、引 言

建筑节材是绿色建筑“四节一环保”的重要组成部分。“节材”一词最早在1990年颁布的《节约原材料管理暂行规定》中使用，是“节约原材料”的简称。2005年的《绿色建筑技术导则》首次将“节材”纳入绿色建筑“四节一环保”的范畴，指“材料资源的循环利用和绿色建材的使用”。2010年，田斌守在《建筑节材》[1]3中，首次对“建筑节材”的概念进行了较为系统的界定，明确建筑节材是从开采-生产加工-设计-施工-废弃回收利用这样一个“材料全生命周期”的概念。近年来，建筑节材的内涵随着理论和实践的发展不断丰富和完善，新的内容不断纳入到节材的内涵中来。例如，使用废弃建筑材料加工而成的“再生建材”，也被视为建筑节材的一项指标。

建筑行业是关系到国计民生的重要领域，建筑业的能耗占到我国总能耗的 28%，其中16.7% 就属于建筑材料带来的能耗。近十几年，随着我国日益高涨的房价，建筑业规模不断壮大，建筑材料的产量也翻了几番。据统计，“十二五”期间建材工业规模以上工业增加值的年均增速已经达到10%以上[2]。随着国家对节约型社会、绿色建筑和循环经济理念的倡导, 我国的建筑业正在由粗放经济型产业向循环经济型产业过渡，由资源耗损型产业向环境友好型产业转变[2]。绿色建筑理念的提出对降低整个生态系统的能耗，提高资源利用效率，节约资源和保护环境工作都具有重要的现实意义。

自2005年建筑节材被提出后尚处于成长发展阶段。建筑节材作为一种新的发展模式，在我国的推行面临诸多挑战。主要表现在：一是社会各界，尤其是建筑相关单位对建筑节材的认识普遍比较落后，缺乏对节材投资长期回报的合理估值，在建筑项目中怠于执行强制力较弱的节材相关法规，限制了节材相关法规、标准的推广执行。地方政府建筑决策部门由于对建筑节材的认识多停留在初期的“材料节约”或“建筑废弃材料处理”的层面，在推行建筑节材的过程中缺乏主动性和紧迫感。二是建筑节材在推行初期需要的投入资金远远大于回报值，而绝大多数规模一般或者较小的建筑开发商，本来看中的就是地产行业的暴利和高增值率，只有少数规模庞大的地产大亨才愿意投入大量资金，使用节材设备、产品，建设绿色低碳建筑。三是缺乏有效的推行机制，推动建筑节材发展的强制与激励措施缺位，“已有的监管制度，对节能非常重视，但对节水、节材、节地和环境保护方面重视不够。”[3]

建筑节材要从国家倡导转变为社会现实，需要作为桥梁的法律规范的确认和调整[4]。在建筑节材漫长的发展过程中，急切需要解决的，是如何制定有效的法律措施、充分发挥法律的推动作用、促进建筑节材的推广和实施。但是，从国内对建筑节材的研究现状来看，主要集中在节材的技术措施与评价方面，且节材技术的研究已逐渐走向细致化、专业化、前沿化。而针对节材的法律相关研究及推行实施机制的研究较少且多是间接研究，直接研究几乎空白。本文旨在通过对我国实施建筑节材的法律激励措施与法律强制措施的梳理、研究和建议，给我国建筑节材的推广和实施提供借鉴。

二、重要的推动措施：法律激励+法律强制

对于一切新兴的理念、技术或者生产、加工建造模式等新事物，最重要的事情是什么？而法律又能做或者应该做些什么来促进这些至关重要的新事物的发展呢？这是作者思考最多的问题。通过对绿色建筑、节能减排等新事物近十年的迅速发展历程进行研究发现，无论是国内还是国际，促进新事物发展最有效的手段，就是“激励+强制”的推动模式，即俗称的“胡萝卜+大棒”模式。

以我国绿色建筑的发展为例，绿色建筑建设自启动，从“十五”期间的先行先试、到“十一五”搭平台建体系、“十二五”给激励促普及和“十三五”由倡导到强制的四个发展阶段，目前已进入了强制与自愿相结合的新常态发展模式[5]。国际层面，新加坡、日本、英国等国家，推动绿色建筑和建材节约与循环利用的过程，采取的也是“激励+强制”并驾齐驱的发展模式。例如，英国的绿色建筑推广政策集中在经济激励和强制两方面，经济激励如税收减免、贷款优惠、财政补贴等。强制政策方面，英国将公共建筑作为重要突破口，提出公共建筑强制执行节材标准的要求，同时，要求公开公示大型建筑的能耗情况统计，通过量化信息公开的方式，让普通公民有机会参与，成为社会监督的重要力量。对民用建筑，英国也酌情提出了强制性要求，如规定新建建筑设计时必须综合考虑节材、节水、节能等问题，要求民用建筑在实际开工以前，需先取得具体的建筑能耗分析报告，这是施工建设的前提。

因此，对于建筑节材这样同样处于发展阶段的新事物而言，适当的法律激励措施和法律强制措施，才是最有效的推动方式。

三、建筑节材法律激励措施实施现状与对策

1.法律激励措施实施现状及不足

我国从中央立法和地方立法层面制定了诸多促进绿色建筑发展的激励措施，包括财政补贴、税收优惠、信贷优惠等经济激励方式，也包括示范项目工程榜样激励、奖项激励和其他激励方式。适用于节材的有三个，即再生建材财政补助专项资金、新型墙体材料专项基金、政府带头示范。此外，全国绿色建筑创新奖在《评审标准》中将节材作为评审要点，且有具体的评审项，也适用于节材的激励。

(1)再生建材财政补助专项资金。2008年财政部为贯彻落实国务院的《节能减排工作方案》，推动再生建材生产和利用以及汶川地震建筑垃圾的处理利用，制定《再生节能建筑材料财政补助资金管理暂行办法》。再生节能建材财政补助金，是依中央财政安排，专项用于支持再生建材生产、推广和利用的资金。适用对象主要是用建筑垃圾等废弃物生产的再生建材以及新型节能建材。使用范围主要有：再生节能建材企业用于扩大产能时的贷款贴息；再生建材推广利用奖金；有关技术、标准和规范的研究与制定；其他经财政部批准的相关支出。但是，该办法目前已经失效，且办法第五条规定的“再生节能建筑材料推广利用奖励办法另行制订”也并没有落实下去。

(2)新墙体材料专项基金。2008年财政部、国家发改委为规范新墙体材料专项基金的征收、使用和管理，发布《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》，由地方财政部门和新墙体材料主管部门实施，各级墙体材料革新办公室具体征收、使用和管理。凡未使用《新型墙体材料目录》列表的新墙体材料的建设单位，无论是新建、扩建或改建建筑工程，均应按规定，缴纳专项基金[6]。该专项基金的使用范围是：生产技术改造以及设备更新相关的贴息及补助；新的产品、工艺和技术的研发及推广使用；示范项目、农村示范房建设及试点工程的补贴；推广发展所需要的宣传、培训资金。新墙体材料专项基金在我国得到全面落实，地方各级政府和建设部门纷纷出台实施细则、实施办法和操作细则等。但是，2017年3月，财政部发布《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》，明确自4月1日起，取消新型墙体材料专项基金。

(3)政府带头使用绿色再生建材。2010年，深圳市住建局等联合发布《关于在政府投资工程中率先使用绿色再生建材产品的通知》，提出在政府投资工程中优先使用再生建材产品。该通知从多方面总结了使用绿色再生建材可能存在的风险，明确率先使用再生建材产品的项目范围、再生建材的生产、使用的技术规范、再生建材产品的质量认定、销售价格等内容。深圳市政府率先示范使用，不断完善再生建材的技术、质量、价格、监督等因素，使得再生建材逐渐得到市场的信赖，推广和发展势头良好。目前，深圳市逐步细化规范，将再生建材产品适用的工程部位都明确规定，还制定了再生建材产品使用目录。深圳市充分发挥以政府带头示范，激励地方建筑企业全面采用再生建材，效果良好。但是，2010年以来，再生建材的使用在我国并没有被广泛推广开来，只在深圳和广州两市实施。

(4)全国绿色建筑创新奖。2004年原建设部颁布《全国绿色建筑创新奖管理办法》，同年制定了实施细则和评审标准。办法规定，由住建部归口管理奖项实施事宜，住建部建筑节能与科技司负责创新奖的日常管理，每两年评审一次。全国绿色建筑创新奖在我国实施情况良好，地方政府和企业均积极申请奖项，2015年有63个项目获得该奖项。2013年有42个获奖项目，2011年有16个项目获奖。可见，绿色建筑创新奖的获得者数量逐年递增，该奖项在鼓励和推动绿色建筑方面的效果显著。但是，《全国绿色建筑创新奖评审标准》第十三条的规定的节材与材料资源利用的评审要点，只是片面地针对节材的某一面，对建筑节材的激励作用有限。

综上，由于建筑节材激励措施或是失效，或是实施范围受限，或只是片面地针对节材的某一面，发挥的激励作用十分有限。新事物的发展必定会在资本市场遇冷，无法发挥市场的调节和促进作用，最需要国家法律与政策的扶持，发挥政府“有形的手”的作用，如何实施有效的激励措施推行建筑节材是非常重要的问题。

2.完善：制定多样、有效的节材激励措施

激励措施应该以促进建筑节材在我国的推广和发展，提高建筑材料利用效率，实现建筑全生命周期的材料节约与循环利用为目标。以经济激励为主，以政府示范、政府奖励等为辅。初级发展阶段，节材激励的主体是政府，激励对象包括建筑开发商(建设单位)、设计单位、施工单位、监理单位、物业管理单位等建筑相关单位。但随着节材的推广发展，市场的基础性作用应该被利用起来，政府应慢慢降低扶持力度。

(1)设立建筑节材专项资金。现有的再生建材财政补助专项资金和新墙体材料专项基金都已经失效，许多地方政府虽然结合当地情况设立了绿色建筑相关专项资金，如安徽省的绿色建筑专项资金、四川省的绿色建材发展专项资金等，但缺乏适用于节材的专门款项。建筑节材的推广和发展需要财政专项资金的重点投入，设立建筑节材财政专项资金是支持节材观念在建筑领域推行的助推器。中央和地方政府应研究建立建筑节材专项资金。节材专项资金的设立，应有具体的使用方向：一是用作科研经费，以资助相关科研单位，从事与节材有关的技术、标准、材料、设备等研究和开发工作；二是建议制订“节材产品推荐使用目录”，针对使用目录中列明的技术产品的建筑项目，通过贷款贴息、担保补贴等方式适当奖励；三是用作资助有关机构从事节材评价、标识、管理等制度研究。

(2)适当的财税优惠和信贷优惠。实现节材目标的高成本让诸多建设单位望而却步，解决资金问题是当务之急，适当的财税和信贷优惠会产生更显著、直接的推动效果。财税优惠能够减轻企业负担，补偿因推行建筑节材带来的增量成本，调动建筑各参与单位的积极性。政府通过政策性银行给予开发商(投资方)适度的贷款优惠，能转移部分因购买节材技术、设备、绿色建材等带来的高成本压力。为充分实现节材经济激励的目的，中央和地方应结合实际情况，以立法方式制定专门激励节材发展的税收、信贷优惠方案。例如，对建筑工程项目竣工后，依照绿色建筑节材标准后进行认证，达到一星级或者二星级标准的，分别由地方政府给予一定财政补贴，或者给予营业税、土地增值税、企业所得税等方面的税收优惠。此外，国家与金融机构合作，结合地方实际情况，制定促进节材发展的信贷优惠方案，如低息贷款、无息贷款和贴息贷款等。财政补贴、税收优惠和信贷优惠的资金来源，可以通过政府公共财政预算予以解决，或通过节材专项资金提供资金支持。

(3)广泛设立节材的试点示范工程。建筑节材试点示范项目是与节材专项资金相配套的激励措施，设立节材试点示范项目，一方面是为带动建筑相关主体的积极性、向社会宣传建筑节材的理念；另一方面是为通过节材试点示范项目的申请、验收，挑选出在节材方面有重大或较大贡献的项目，有针对性地对这些项目进行专项资金投入。广泛设立节材示范项目，应由住建部有关部门负责统一归口管理，由省住建厅(直辖市住建委)负责示范工程的立项审查与批准实施、监督检查、项目验收、称号授予等组织管理工作，县(区)级住房和城乡建设行政主管部门负责本行政区域内示范工程的组织实施和日常管理。节材试点示范项目的设置，应分设国家级、省级、市级、县级四个等级，每一等级设立不同的评选标准，申报单位可以自由选择要申请的等级。在示范工程的实施中，可以通过规划、设计、施工、运行管理等环节优化材料资源配置，推广和优先使用先进的节材技术与产品，促进建筑节材技术进步和绿色建材产品的研发。建设单位是示范工程的申报主体和实施主体。节材示范项目推行一段时间后，管理部门应酌情制定相应的《建筑节材示范项目实施管理办法》，逐步完善节材示范项目配套的管理制度。

除上述激励措施，还应该注意其他适用于建筑业绿色发展、推进建筑工业化发展等间接促进建筑节材推广发展的经济激励措施。例如完善现有的全国绿色建筑创新奖、地方绿色建筑专项基金、将再生绿色建材纳入政府采购范围等。建立多样、有效的节材法律激励体系，是随着实践的拓展和检验不断完善的过程。

四、建筑节材的法律强制措施实施现状与对策

1.法律强制措施的实施现状及不足

法律强制是通过各类法律法规和行业标准的制定与强制执行，来达到一定目标的行为。强制措施能够直接管制企业的行为, 目标明确,效果明显。按照强制的主体、对象及针对的阶段不同，适用建筑节材的法律强制措施可分为标准强制，监管强制和责任强制三种方式。标准强制是通过施工图审查机构对设计及施工阶段的图纸、文件进行审查，强制执行建筑节材的相关标准。监管强制是最常见的强制执行方式，建筑节材相关行政管理部门通过制定文件、定期巡视、专项检查等方式，督促和管理节材标准、措施、技术等的实施。责任强制是通过在立法中规定违反建筑节材的管理规定、技术规范、评价标准等规定时，有关主体承担相应的违法责任。

(1)建筑节材标准强制——施工图审机构严格审查。施工图设计文件审查，指建设行政主管部门认定的施工图审查机构，依法对施工图涉及的强制性建设标准等进行审查，一般通过制定绿色建筑施工图审查要点，在进行施工图审的时候，直接将节材的评价标准或依此编制的节材设计标准、施工图审查要点作为图审的依据。审图机构分专业对项目具体选用的节材技术指标进行审查。经汇总分析，得出是否满足节材要求。我国大部分省市均已结合地方实际情况颁布了施工图审查要点，如安徽省《绿色建筑施工图审查要点(试行)》、海南省的《绿色建筑基本技术审查要点(试行)》、陕西省的《绿色建筑施工图设计文件技术审查要点》等。

(2)建筑节材监管强制——行政专项执法检查。住建部住建主管建筑相关事宜，下设建筑节能与科技司承担推进绿色建筑、城镇减排的责任，负责制定绿色建筑节材方面的行动方案、技术指标、评价体系等。地方各级建设行政主管部门是执法机关，负责本地区的绿色建筑节材推广，并制定符合本地区情况的政策、措施、指标，促进实现地区绿色建筑节材目标。行政机关的专项检查是我国各地方省市建设行政主管部门推行绿色建筑节材的主要方式。当前已经有甘肃、重庆、广州、浙江、吉林等14个省份开展了针对绿色建筑的专项检查制度。专项执法检查制度，是我国推行绿色建筑节材的主要方式之一。

(3)建筑节材责任强制——违法责任严格规定。违法责任的约束作用体现在两方面：一是针对建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等建筑相关单位违反绿色建筑节材立法或强制性标准应该承担的行政处罚责任；二是针对县级以上地方人民政府或其他的有监管职责的部门工作人员，存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法行为，依法应当承担的责任。前者责任主体是建筑相关单位，承担的是行政责任。后者责任主体是公权力机关，承担的有行政责任也可能有刑事责任。违法责任的强制作用，能在一定程度上约束建设相关单位和管理机关，按照规定执行绿色建筑节材的规范。但是，违法责任的规定只存在于个别地方政府制定的绿色建筑条例、办法之中，并没有在被广泛推广和使用。

综上，适用于建筑节材的强制措施主要是针对节材标准的强制审查、对节材施工的专项检查和对违反节材规定的责任约束三种。但强制毕竟还是依靠利用公权力的制约发挥作用，强制不宜过度。强制手段应该与激励手段同时进行，在保障建筑节材法律法规实施的同时，培育相关的绿色市场的成长。

2.完善：建立全面、有效的强制措施体系

节材的强制措施以现行中央和地方节材标准、指标为主要参考依据，遵循因地制宜原则，充分考虑建筑全寿命周期的各个阶段，将其纳入节材的主要环节进行控制，分别制定有针对性的、便于操作的强制技术规范，提供技术支撑。在此基础上，通过立法或者规范性文件，明确各相关部门的责任和义务，建立建筑节材的目标责任制度、设计审查制度、专项检查制度、专项验收制度、绿色标识管理制度等，形成以强制标准为基础的闭合的强制措施体系。

(1)完善节材设计审查制度。审查制度主要适用于建筑设计阶段和建筑施工阶段。我国住建部2013年颁布的《关于印发“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划的通知》中，明确提出通过“绿色建筑设计专项审查制度”加强制度监管，要求“地方各级住房城乡建设主管部门在施工图设计审查中增加绿色建筑专项审查，达不到要求的不予通过”[7]。目前部分地方政府已经制定了适合地方情况的绿色建筑施工图审查要点(如福建)、施工图设计文件技术要点(如陕西、海南)，建立了强制执行绿色建筑的审查机制，其中包含部分建筑节材的审查内容，但并未对节材进行专项审查，而将节材相关内容分开放在建筑专业、结构专业等不同专业审查要点下进行。这样实则有断章取义之嫌，一些单位可能会因为达不到某一节材技术的要求而借机规避执行相应的标准。因此，应当完善建筑节材的审查制度，依据绿色建筑的节材评价标准，要求必须达到节材标准中“控制项”的全部要求，并结合当地具体情况，选择“一般项”作为审查的要点。施工图审查机构应依据节材的标准和规范，审查建筑施工图纸，是否满足建筑节材的相关强制性标准的要求、是否达到一般性要求、是否有触及公共利益行为，以及是否可能危害到社会公众安全等。

(2)建立节材专项检查制度。原住建部副部长仇保兴曾说：“专项检查是通过政府引导方式推进绿色建筑和建筑节能的有效途径”[8]。自2005年起，原建设部开始在全国范围内对“建筑节能”实施情况进行专项检查；2015年起，住建部将“绿色建筑行动”实施情况纳入专项检查的范畴；2016年起，住建部将“装配式建筑”实施情况纳入住建部的专项检查之中。目前对建筑节材内容实施情况的检查是放在绿色建筑实施情况专项检查之中进行的。作者认为，专项检查灵活性高，行政执法的强制效果也较其他强制方式好些，应该建立建筑节材的专项检查制度。具体的程序和方法，应参照住建部绿色建筑、节能等专项检查方式，尽量简化行政程序，着重于建筑项目的具体执行情况的督促检查。建议将建筑节材作为单独项纳入“检查内容”一栏，地方各级政府建筑行政主管部门对建筑节材的实施情况进行检查，将检查结果形成报告在官网上通报，并及时逐级上报至住建部。

(3)建立节材专项验收制度。专项验收适用于竣工验收阶段，是衔接建筑设计阶段与运行阶段的关键纽带[5]。节材的专项验收应该以节材设计文件审查通过为前提，在建筑工程项目质量验收合格的基础上进行，以免出现重复验收问题。节材专项验收的程序和组织应遵守《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)和《绿色建筑工程竣工验收标准》(T/CECS 494-2017)的要求，由建设单位组织设计、施工、监理等单位进行验收，并形成验收记录，作为评定验收是否合格的依据。验收应针对控制项、施工图审查或绿色建筑标准“节材篇”规定的评分项和加分项逐条进行验收，各项技术或措施应用均合格的情况下方可认定合格。对于节材验收不合格的建筑工程，可进行整改或重新评估。相关单位不整改或整改后仍不满足节材竣工验收标准的项目，应将评估结论作为建筑工程竣工验收材料进行备案，同时报备有关评审机构，收回前期投入的节材专项资金，或撤销其绿色建筑评价等级等相关荣誉标签。

(4)建立废弃建材处理责任制度。废弃建材主要产生于建筑施工阶段、装饰装修阶段和拆除阶段，包括施工和装修过程中的余料、废料和拆除阶段产生的废弃材料、建筑垃圾等。我国废弃建材的管理和资源化利用的效率都较为低下，“企业社会责任缺失是导致废弃建材利用率低下的关键原因，单纯依靠市场自身调节及企业行为自律，并不能实现建筑废弃物处理的最优状态。”[9]因此，建立废弃建材处理的责任制度十分必要。废弃建材处理责任制度的建立需分阶段，分别规定建设单位、设计单位、施工单位、建筑物所有者要履行的义务，明确各参与方的责任范围以及层次，以及不履行义务的违法责任处罚，敦促各方主体积极履行废弃建材处置义务。尤其是针对废弃建材的回收利用和再生利用，在制度建立时，应该结合我国情况，制定相关标准或指标，将各单位应承担的废弃建材回收、再生利用责任进行量化，设定最低的回收、再生利用比率。

(5)建立再生建材标识制度。将废弃建材通过机械或化学的方式进行加工生产的绿色再生骨科混凝土、固废再生墙体材料等是目前被广泛推行使用的再生建材。再生建材以其绿色、环保、生态等特点备受研究者和环保人士的推崇，但在建材市场上，仍有消费者对再生建材持观望态度，部分商家为销售再生建材，有意将再生建材与其他绿色建材绑定营销以混淆视听。为了规制这种乱象，应该建立再生建材标识制度，对再生建材实行标识管理，强化消费者对有利于再生建材的产品的选择，培养消费者的绿色消费意识，引导消费者的购买倾向。实行再生建材标识制度，首先，应加强宣传教育，通过新闻媒介、教育部门等对再生建材进行宣传，让更多人了解再生建材的来源。其次，应对再生建材产品进行标识评价，根据技术统计和分析，制定相应的评价标准，设置一定的准入门槛。如果企业加工生产出来再生产品能达到这个标准的要求，由国家从节材专项资金中拿出适当的资金奖励获得再生建材产品标识的企业，或者给予一定的政策优惠。

五、结 语

我国绿色建筑节材的推广和发展不仅是为顺应全球绿色建筑发展的趋势，同时也是我国实现节能减排、环境保护、循环发展与可持续发展目标的整体要求。本文从法律视角进行剖析，将我国现有的建筑节材发展法律促进措施总结为“法律激励+法律强制”两种形式。法律激励方面将现有措施总结为再生建材财政补助专项资金、新型墙体材料专项基金、政府带头示范使用绿色建材和全国绿色建筑创新奖等，在此基础上分析了激励措施的实施现状，提出通过设立建筑节材专项资金、适当的财税优惠和信贷优惠和广泛设立节材的试点示范工程等措施进一步完善节材的法律激励体系。法律强制层面将现有措施总结为标准强制、监管强制和责任强制三种方式，在分析现有强制措施实施现状后，提出建立建筑节材设计审查制度、建筑节材专项检查制度、专项验收制度、绿色标识管理制度等，建立以强制标准为基础的闭合的强制措施体系。综上，作者以为，不管是正在制定的或已经制定的节材强制措施和激励措施，若要切实落地并被广泛推广实施，定要以国家《绿色建筑评价标准》为基础，制定量化、细化、标准化和体系化的节材措施，使建筑节材的指标、标准更具体可操作性，更容易被理解、被推广、被接受。