我国智慧养老政策发展及实践问题研究

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(西安市社会科学院 社会学所，陕西 西安 710054)

随着我国人口老龄化速度不断加快，规模不断增大，养老问题日益凸显。我国将面临人口老龄化带来的巨大挑战，据民政部发布的《2016年社会服务发展统计公报》显示，截至2016年底，全国60岁及以上老年人口23 086万人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15 003万人，占总人口的10.8%。在现有人力、物力资源有限的条件下，智慧养老在提升老年人生活质量、整合养老资源等方面发挥了重要的作用，“智慧养老”是指通过互联网、物联网、移动计算机等现代信息科技技术，对养老信息进行监测 、上传、分析、处置，实现智能交互与共享，整合政府、市场、社会、家庭养老服务资源，为居家老人提供安全监护、医疗保健、娱乐休闲、学习交流、政策资讯等全方位的、便捷的、舒适的养老服务新模式[1]13。智慧养老涉及到个人产品使用以及社区、养老机构服务平台建设，“智慧养老服务系统”是由智能终端设备、线上服务信息平台与各类APP服务软件、线下实体服务机构三个板块构成，涵盖了健康管理与医疗服务、生活服务、文化娱乐服务、市场预测服务以及政府决策服务等多重功能[2]。近年来，我国政府已将智慧养老提升到国家老龄事业发展与产业创新的战略高度，出台了一系列政策进行重点推进。

一、智慧养老政策的内涵与类型

1.智慧养老政策的内涵

智慧化养老服务政策是指国家、省、市政府出台的包含智慧化养老服务发展目标、信息网络技术系统、智能产品类型、技术应用标准、信息服务平台建设、养老数据管理与服务系统、服务内容服务方式、安全保障、运营模式、工作机制、政府责任、资金保障、新业态培育与产品市场推广等的一系列标准、遵循的行动原则、要完成的明确任务、采取的工作方式、实施的的一般步骤和具体措施，以此来规范智慧养老事业健康发展。

2.我国智慧养老政策的类型

分析目前我国出台的智慧养老政策文件，可以看出，我国智慧化养老服务政策从大的方面可分为发展规划、实施意见与行动计划三种类型。

(1)发展规划。国家对智慧养老发展没有专门的规划，而是包含在养老规划当中，老龄事业发展规划对智慧化养老服务的发展目标与任务、服务内容与方式提出了具体要求。《中国老龄事业发展“十二五”规划》(国发[2001]28号)提出，要“加快居家养老服务信息系统建设，建立老龄化事业信息化协同推进机制，建立老龄信息采集、分析数据平台，健全城乡老年人生活状况跟踪监测系统”。《中国老龄事业发展“十三五”规划》提出，“推进为老服务综合信息平台在城市社区全覆盖，在农村地区扩大覆盖，推进信息惠民服务向老年人覆盖”。“整合建立居家社区养老服务信息平台、呼叫服务系统和应急救援服务机制，方便养老服务机构和组织向居家老人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医、日间照料等服务”。“支持社区、养老机构、社会组织和企业开发智能终端和居家社区养老服务平台、信息系统、APP应用、微信公众号等，重点拓展过程提醒和控制、自动报警和处置、动态监测和记录等功能，规范数据接口，建设虚拟养老院”。“推动各有关部门涉及老年人的人口、保障、服务、信用、财产等基础信息分类分级互联共离，建立基于大数据的可信统计分析决策机制”等。《中国社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》提出 “在养老机构中推广建立老年人基本信息电子档案，通过网上办公实现对养老机构的日常管理，实现居家、社区与机构养老服务的有效衔接”。

(2)指导意见。2013年国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出了“发展居家网络信息服务。地方政府支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式”等内容。2015年国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动指导意见》明确提出“促进智慧健康养老产业发展”的目标任务。

(3)行动计划。2017年2月工信部、民政部、卫计委联合印发的《智慧健康养老产业发展行动计划(2017-2020年)》对智慧健康养老产业发展目标、主要任务、组织工作机制、资金投入机制、市场培育与规范、示范点建设等方面进行了全面部署。是我国到目前为止在智慧养老服务发展方面最系统、最全面、最具体的实施性政策文件。

二、我国智慧养老服务政策发展历程

我国智慧养老政策经历了信息化、智能化到智慧化的发展进程，经历了认识不断深化、视野不断扩大、内涵不断丰富的发展过程。大致可分为三个阶段。

1.养老服务信息化建设阶段 (2008-2013年)

从2008年起，我国政府开始关注信息化养老服务问题，并着手推进信息化养老服务建设工作。2008年1月，全国老龄办等10个部委联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见 》([2008]4号)，明确提出“依托城市社区信息平台，在社区普遍建立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助和服务形式，建设便捷有效的为老服务信息系统。”

“十二五”前期，养老服务信息化建设工作得到了进一步重视与加强。2011年9月国务院印发的《中国老龄事业“十二五”发展规划》([2011]28号)提出“加快居家养老服务信息系统建设，做好居家养老服务信息平台试点工作，并逐步扩大试点范围。建立老龄事业信息化协同推进机制，建立老龄信息采集、分析数据平台，健全城乡老年人生活跟踪监测系统”的目标任务。同年12月民政部发布的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》(国办发[2011]60号)对“十二五”老龄规划目标任务进行了细化完善，针对居家养老服务信息化建设原则、服务方式内容给出了具体指导意见，要求居家养老服务信息化建设应“以社区居家老年人服务需求为导向，以社区日间照料中心为依托，按照统筹规划、实用高效的原则，采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，构建社区养老服务信息网络和服务平台，发挥社区综合性信息网络平台的作用，为社区居家老年人提供便捷高效的服务”。从这一时期国家政策内容与提法可以看出，强调在社区层面建设居家养老服务信息系统与信息平台，利用信息服务手段为老年人提供预约服务是这一阶段政策倡导的重要策略。

2.智能化养老服务开启阶段 (2013-2014年)

从2013年开始，国家政策开始强调互联网、物联网与智能化在养老服务中的作用。2013年国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号)提出“要发展居家网络信息服务，支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适老服务项目”。在这一政策中，提法有所改变，将以前强调的“居家养老服务信息平台建设”改为“居家服务网络平台建设”。

2013年国家发改委等14个部委联合下发了《关于印发10个物联网发展专项行动计划的通知》(发改高技[2013]1718号)，在10个物联网发展专项行动中其中一项是 “智能养老物联网应用示范专项行动”。2014年7月民政部印发了《关于开展国家智能养老物联网应用示范工程的通知》，确定在全国的7家养老机构开展国家智能养老物联网应用试点工作。试点任务主要包括：①建设养老机构智能养老物联网感知体系。应用物联网技术，在养老机构开展老人定位求助、老人跌倒自动检测、老人卧床监测、痴呆老人防走失、老人行为智能分析、自助体检、运动量评估、视频智能联动等服务。②探索依托养老机构对周边社区老人开展服务新模式。③加快建立智能养老服务物联网技术标准体系。国家将智能化养老方式正式提上重要议程。

3.智慧居家养老服务全面实施阶段(2015-2017年)

从2015年开始，智慧养老被提升到国家战略发展层面，密集出台政策进行部署推进。2015年7月，国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动指导意见》(国发[2015]40号)，提出“到2025年，网络化、智能化、服务化、协同化的“互联网+”产业体系基本完善，“互联网+”新经济形态初步形成，“互联网+”成为经济社会创新发展的重要驱动力。在“互联网+”战略的推进下，2016年9月，民政部、财政部联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》(民函[2016]200号)，将“支持探索多种模式的‘互联网+’居家和社区养老服务模式和智能养老技术应用，促进供需双方对接，为老年人提供质优价廉、形式多样的服务”作为重点支持领域。同期，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国发[2016]91号)，明确提出：“政府要积极推进社区养老照料模式，让民营资本深度进入并提供多元化服务，建设覆盖全社区及至全街道的老年人信息管理系统，全方位地了解网络覆盖内的社区老年人所需要的养老服务内容、服务时间段、服务水平、服务人员等多样化要求，进而有针对性地设计个性化层次化的养老照料服务项目”。

2017年国家相继下发了三个政策文件，全面部署和推进智慧养老服务工作。一是国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(国发[2017]13号)，对居家养老服务信息化、智能化建设目标任务、服务内容与方式、管理运营方式、投入机制进行了全面规划。确立了推进涉老基础信息分类分级互联共享，建立基于大数据的统计分析决策机制，扩大为老服务综合信息平台在城乡社区的覆盖面，整合建立居家社区养老服务信息平台、呼叫服务系统和应急救援服务机制，实施“互联网+”养老工程，开发应用智能终端和居家社区养老服务智慧平台、信息系统、APP应用、微信公众号等具体目标任务。二是国家卫计委等部门发布的《“十三五”(2016-2020年)健康老龄化规划》(卫发[2017])，提出了“充分运用互联网、物联网、在数据等信息技术手段，创新健康养老服务模式，开展面向家庭、社区的智慧健康养老应用示范，提升健康养老服务覆盖率和质量效率。通过社区医院平台，与大医院的专家通过互联网的技术接通，在线上邀请一些专家对老年人在基层医院进行会诊”等具体目标任务。三是工信部、民政部、卫计委联合下发的《智慧健康养老产业发展行动计划(2017-2020年)》([2017]25号)，全面系统地部署了推进智慧健康养老服务发展的行动目标，确立了“智能产品技术突破与供给、服务项目推广与模式创建、技术信息共享平台建设、智慧服务标准制定、网络基础设施建设方面的十项重点任务，以及统筹协作组织工作机制与以政府财政与国有资本为主的投入机制等保障措施”。这是我国目前为止在推进智慧居家养老方面最全面、详尽、具体的一项国家政策。

以上规划政策的颁布标志着我国智慧居家养老服务进入到全面推进阶段。从我国智慧化养老政策发展的三个阶段来看，智慧养老政策政策服务的主体从社区居家养老到养老机构再到社会组织，从社区信息平台建设、养老机构智能养老物联网感知体系建设到民营资本深度进入并提供多元化服务，由试点示范到全面推广，我国智慧养老政策在发展中不断地进行调整、完善，政府的重视程度也在逐步提高，在一系列政策措施的推动下，我国智慧养老事业发展取得了一定的成就。

三、我国推进智慧养老发展的实践举措

1.国家层面的智慧养老实践举措

国家相关部委不仅通过出台宏观政策、完善顶层设计，规划指导智慧居家养老服务发展，而且还通过加强组织机制建设与项目试点工作，促进国家智慧养老政策落地。2012年，国家福利协会成立了养老服务信息化建设工作委员会，主要肩负促进信息技术在养老服务业的应用与推广责任，并负责协调筹建国家养老服务信息体系的任务。2013年，国家成立了华龄智能养老产业发展中心，统筹推进全国智能化养老项目建设，并出台了《全国智能化养老实验基地规划建设的基本要求》和《全国智能化养老实验基础智能化系统技术导则》等标准文件，规范智能化养老项目建设工作[3]。2014年，民政部、发改委等六部委启动养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作。在全国选取200个社区公共服务综合信息平台建设试点、200个居家和社区养老服务信息网络建设试点和50个智慧社区建设试点，推进以居家社区养老服务为重点的社区信息一体化建设进程，形成社区公共服务、志愿服务和便民利民服务衔接配套的社区服务信息化体系。2015年，全国成立了智能化养老专家委员会，为智能化养老服务设施建设、技术与服务提供专业化指导。

2.地方政府智慧养老政策支持与实践

国内信息化养老服务实践开启于20世纪90年代，经过20年多年的探索，尤其是经过“十二五”期间的发展与2015年开始的“互联网+”经济发展战略的推进，全国各地的信息化养老服务平台建设已由星星之火逐渐成燎原之势，形成了多种发展模式，创出了具有一定推广价值的成功经验。主要呈现以下明显特征：(1)在构架上，以一级信息网络服务平台建设为主。一级平台是指信息服务中心与服务对象直接对接，直接收集服务需求，配置服务资源或直接提供服务，没有中间转换环节的信息服务模式。目前国内在多级信息网络平台(省级、市级、区县均建立了平台)建设与运营方面还没有推出较成功案例[4]。(2)在服务对象上，分面向全体老年人与专门针对特殊困境老人两种类型。如，青岛市北区养老服务中心，依托12349信息平台，为辖区“三无”老人和低保老人，以无偿或低偿服务的方式，提供配餐送餐、日间照料、信息咨询、生理检测、定位、跌倒报警等服务。另外，大多数健康管理与医疗服务智慧平台基本上都是以普通老年人为主[5]。(3)在服务内容上，分健康管理服务、医疗服务、综合服务三种类型。(4)各级政府在信息服务平台建设与运营中发挥了主导作用，公建民营是主要的运营方式。(5)多样化发展的智慧化养老模式，发展比较成熟的模式有杭州乌镇联合中科院物联网研发中心引进椿熙堂项目；长沙韶山路社区上线了“康乃馨智慧养老”综合服务平台；常熟市建设的智慧居家养老服务中心，推出“CCHC持续照料社区”模式；内蒙古自治区以“互联网+”为抓手，构建“一台五网”智慧养老应用体系，实现多样化养老[6]。

四、我国智慧养老政策实践中的问题分析

近几年来，我国智慧养老政策经历了不断丰富发展的过程，地方也创出了智慧养老的新模式，取得了一定的成绩，但是我们也应看到，我国智慧养老政策在实践中还存在一些亟待解决的问题。

1.国家宏观层面的政策可操作性不强

国家宏观层面的政策落地需要一个过程，主要表现为落地的时效性比较差，国家智慧养老政策往往从宏观层面上进行指导和规范，可操作性比较弱，宏观层面的政策多为一些建设性的意见，缺乏科学性的说明，对地方的实践指导作用不强，需要地方根据实际情况进行细化。另外地方政府在推动政策的过程中会出现执行力度不一、快慢不一的情况，在国家政策的指导下东部沿海地区智慧养老产业的发展速度比较迅猛，而西部地区地区在领悟和实施智慧养老政策方面比较滞后，推进智慧养老发展则比较缓慢[7]。

2.我国智慧养老服务政策缺乏统一的标准体系

标准的缺失势必会成为智慧养老推进过程中的阻碍，会使智慧养老在发展进程中缺少明确的目标，失去应有的保障[8]。我国智慧养老服务缺乏统一的标准体系，还未建立起智慧养老实践的标准制度，影响智慧养老产业的规模化发展。智慧养老产业的发展以平台建设为依托，而我国的基本国情就是平台建设涉及的部门繁多，各个机构自建平台，缺乏有效的协调和对接，有些数据需要保护个人隐私，因此不能互通。各部门统计数据的标准和口径也不一致，资源整合受限。另外随着越来越多地社会养老资本进入智慧养老产业，由于没有统一的服务标准，智慧养老服务商所提供的服务质量参差不齐，自成一派，对其提供的服务不能进行有效地标准判断，也不能对智慧养老市场进行有效地监督管理，导致监管缺位，不利于智慧养老成功模式的推广，这些都需要政府出台有力地政策作为保障和支撑。例如西安市在建设智慧养老服务系统的同时，在智慧养老标准化建设方面缺少工作标准与规范，推进智慧养老服务体系建设就比较缓慢、滞后[9]。

3.智慧养老政策文件大多镶嵌于老龄事业规划或其他养老事业发展的指导意见之中，没有单独列出

从智慧养老政策发展的几个阶段来看，智慧养老发展的各项政策措施绝大多数都包含于《中国老龄事业发展“十二五”规划》《中国老龄事业发展“十三五”规划》《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等这些养老规划和养老服务体系建设的意见当中，单独的智慧养老政策几乎没有。

4.智慧养老政策的引导性作用没有有效发挥

智慧养老政策制定的最终目的就是为了满足老年人的养老需求，解决老龄化问题。目前智慧养老需求与供给不能有效地对接，智慧养老服务商旨在打造高端智能养老设备，没有深入了解老年人的需要；对老年人的信息掌握不足，服务内容基本停留在初级的技术层面，仅仅是一些生活护理服务，而且绝大部分老年人使用智能软件还非常困难。老年人的消费水平、文化水平、生活经验都是影响这一群体使用高科技产品的因素，加之部分老年人在使用高科技产品出现了报警信息不准、定位不准的问题，也使老年人对这些服务产生了排斥。绝大多数老年人对上门服务的需求较高，而大多数智慧养老平台却是以线上服务为主，缺乏线下服务建设[10]。因此，在引导智慧养老产业发展方面，政府智慧养老政策的引导性作用发挥不够，智慧养老产业的发展偏离了智慧养老政策的重心。

5.我国智慧养老政策的宣传倡导力度还不够

目前老年人及普通民众对于智慧养老的概念还十分陌生，智慧养老的政策更是知之甚少。开展智慧养老服务的主体责任人对国家的智慧养老政策知晓率还不高，对政策的理解也不甚透彻。服务商往往只重视国家的补贴及优惠政策而忽视了规定与标准。国家在对养老机构管理人员的政策培训工作方面做得比较好，而对涉及智慧养老宣传方面政策还比较弱。

五、进一步完善我国智慧养老政策的对策建议

智慧养老属于新生事物，在发展过程中会产生这样那样的问题，随着我国智慧养老政策的逐步完善，这些问题会迎刃而解。具体来讲，要做到以下几点。

1.加强顶层设计，促进智慧养老制度体系建设

政府部门首先要创造良好的智慧养老法律环境与政策环境，切实做到法律法规操作性强，具有指导性。其次要完善信息资源共享机制的建设，卫生、人社、民政等部门要积极协调沟通，实现信息共享，打破传统数据相互矛盾、标准不统一的局面，促进统一的信息共享服务平台的建设[6]。最后要建立一套科学、完善、具有可操作性的智慧养老行业标准，如平台建设标准、建筑标准、服务质量标准等等，也可以在国家宏观的标准政策体系下由地方政府根据实际情况编制规范标准[7]。

2.提高政策优惠力度，助推智慧养老产业可持续发展

政府要加大相关方面的扶持政策，积极引导社会力量或民间资本进入智慧养老产业，对于社会力量建设智慧养老服务发展平台的可采取以奖代补、先建后补、PPP合作、税收减免、信贷优惠等形式给与补贴支持[11]。逐步探索政府、家庭、企业共担的付费机制，促进智慧养老产业可持续发展。

3.做好基线调研，对接养老需求，提高政策制定的有效性

智慧养老产业服务的主要群体是老年人，因此做好老年人的需求调研工作至关重要。要充分了解老年人的需求特点，他们既有一般需求，也有特殊需求，在此基础上进行政策探索与研究，促进服务商进行线上线下的服务，才能避免资源的浪费和闲置[12]。对老年人的需求进行分类研究，运用高科技的智能产品提供多样化的服务，同时也要加大宣传的力度，让老年人深切感受到智慧产品带来的高效和便捷，刺激老年人的消费需求。

4.加强智慧养老人才培养，制定留住现有人才的福利政策，为智慧养老提供人力资源支撑

智慧养老产业发展的专业人才是保证服务质量的重要因素，关系到老年人对智慧养老服务的认可程度，智慧化、信息化人才的短缺制约着智慧养老的深入发展，影响着智慧养老的服务品质[13]。因此，政府要加强智慧养老人才的培养，制定留住现有人才的福利政策。首先要做好智慧养老护理人才的培养工作，从老年人护理到心理安慰到诊疗都要配备持有专业资格证的人才；其次要培养挖掘绝老年人日常监测数据人才，通过对数据的整合分析主动为老年人提供服务。

总之，网络信息时代，智慧养老作为一种新兴的养老模式，适应了我国老年人的养老需求。但智慧养老在我国尚处于起步发展阶段、初创阶段，需要政府介入，通过制度设计、政策完善、人才培养、宣传和倡导等措施，支撑智慧养老逐步向纵深发展，满足老年人多样化的养老需求。随着我国智慧养老政策的不断实践与完善，我国智慧养老发展将会向着规范化、制度化、专业化的方向迈进。