我国农村水污染现状及治理对策

王霏霏

（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）

1 我国农村水污染现状

党的十六届五中全会全面提出了建设社会主义新农村的战略目标，扎实稳步推进社会主义新农村建设，是全面实现农村小康的根本举措。随着农村经济的稳步发展，环境污染问题应运而生，其中与民生日常最紧密相连的环境问题就是水污染问题。我国是一个农业大国，住建部对我国代表性农村地区的调查显示，几乎所有的村庄都没有排水渠道和污水处理系统，而农村大部分生活垃圾则随意堆放，没有专人清理［1］。另外，国家环保部的统计数据显示，我国农村有3亿多人喝不上安全的饮用水，其中超过60%是因为非自然因素的饮用水质不达标。中华人民共和国环保部在2013年2月官方文件首度承认中国存在“癌症村”，而饮用未经处理的污染水源正是癌症村产生的原因之一。

现实情况如此窘迫，制度建设上必然存在问题。从立法角度来看，《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）总则第三条规定了“防治农业面源污染”；第四章第四节“农业和农村水污染防治”则专门针对农村水污染提出：首先，就农药贮存和使用可能造成的水污染问题进行了规制，但是也仅仅是先倡导性地要求农民对农药的存放和使用有所注意，并且在第四十八条明确规定管理防治农药造成水污染的行政主管部门是县级以上地方人民政府农业主管部门，而非环保部门；其次，对畜禽养殖场、养殖小区可能造成的污染应当利用处理设施达标排放；最后，对工业废水灌溉农田做出一些规定。总体来看，《水污染防治法》对农村水污染问题的规制非常局限和片面，大幅篇章是在于规定城市用水污染和工业污染，对于农村水污染问题涉及的条文只有6条，并且多是倡导性规定，适用性和可操作性不强。

从执法角度看，根据《水污染防治法》第八条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”但是，我国农村分布广且分散，往往一个县之下有数十个村镇，村镇之间的道路也不相联通［2］。这种天然的地理环境本身就对水污染监管造成了阻碍。并且水污染问题往往是一个区域性问题，涉及上下游及地下水流动等多种复杂因素，所以污染的始发地难以明确，甚至存在既是污染者也是受害者的情况，这种情况下仅仅靠县级环保部门有限的人力很难有所作为。

从守法角度看，本身相关法律不健全就给当地人守法造成难度，再加上法律性质都是倡导性的，并没有具体的细则明确权利义务和责任，农村居民水资源保护意识淡薄情有可原。

2 我国农村水污染产生的原因

从污染源来分，我国农村水污染可以分为工业水污染、农业水污染和生活污染。

2.1 工业水污染

随着社会主义新农村建设的深入推进，我国乡镇企业蓬勃发展。近几年，因监管制度不断完善，城市地区的污染企业大量向农村地区转移，而农村地区企业环境影响评价、环境监管都不到位，加重了农村的环境污染。例如，2014年江苏省废水排放总量为60.12亿t，工业废水排放占34.08%［3］。乡镇企业排放的污染物造成水环境污染，同时又带来了水质性污染问题，很多农村地区并不缺水，但是缺少能够利用的未污染水。不少农村地区只能用污水灌溉，加重了农村的环境污染，同时威胁着农村地区人民的健康。另外，不少村落是依靠矿山而建的，开采煤矿导致的饮用水源污染问题非常严峻，但为了满足物质基础的需要，人们不得不接受环境污染带来的健康威胁。

2.2 农业水污染

我国农村地区农业面源污染问题同样非常严重。大量使用农药和化肥会导致其残留在土壤或水域环境，一方面随着食物链逐步在人体内产生危害，另一方面随雨水淋洗下渗入地下水中引起污染。另外，长期使用有毒有害物质的污水进行大面积农田灌溉也可能引起对农作物、土壤及地下水的污染。以河南省为例，作为一个农业大省，河南省提高农作物产量的途径之一是大量使用化肥，由于化肥使用量大、利用率低、流失量大，导致化肥中的有害物质会随着降雨流入土壤，以至于污染地表水、地下水［4］。这一原因同工业污染一样，体现了农村人民保障基本物质需求的需要与随之带来的环境和健康威胁之间的矛盾。农民对于农药的选择自然会从便宜有效出发，能够保障农作物健康生长是最关键的，至于其是否会造成水污染并不在农民考虑的范畴。然而，最终水污染造成的危害却同样是农民承担的。并且农药污染并不像工业污染那样容易被发现，往往是日积月累的结果，对农民而言是潜在的健康威胁。

2.3 生活污染

我国农村生活污染问题同样严重。我国农村人口占总人口的70%左右，而城市人口生活垃圾的回收处理尚且存在污染问题，更不用说农村生活垃圾的处置了。目前，农村生活水平在不断提升，农村居民对生活质量的要求在日益提高，以至于农村生活垃圾从数量、品种构成上成倍增加。但是，农村居民环境保护意识薄弱，将生活垃圾随意堆放在乡村道路两旁、池塘边、沟渠边或直接排放到湖泊、河流中。这样的生活习惯无人、无规则去限制，最终造成的环境恶果也只能由农村居民自行承担。此外，农村家禽养殖产生的粪便没有专业的设施进行处理，如缺乏垃圾降解处理、污水过滤等设施，使得禽流感等病害易发。同时，家禽在河道中排泄，农村很多生活用水、饮用水都是直接来自河道，不经过专业的过滤直接烧烤饮用，这种生活方式本身就存在健康安全隐患。再有部分农家仍然保持着打井取水的方式，取得的地下水来源不明确，不经过降解直接使用也是存在隐患的。另外，农村村民大部分知识水平不高，缺乏环境保护意识及科学发展观，再加上政府对农村环境保护宣传教育力度不够，群众对日常农业生产、生活环境污染的危害认识不足，又缺乏必要的指导，这与中国几千年落后传统的农业生产和生活方式密不可分。当农村村民怠于行使自己的环境权利时，当地政府部门也不会选择在此方面下功夫，毕竟在当前环境下，脱离贫困奔向小康才是头等大事，环境问题客观存在，却如同“屋子里的大象”。

3 我国农村水污染问题产生的原因

探究我国农村水污染问题产生的原因发现，农村水污染问题反映了两对矛盾。

3.1 农村落后的经济水平与水环境治理资金保障

需求之间的矛盾

我国农村人口占全国总人口的近70%，虽然农产品的产量逐年提高，但与此同时农业生产相关的工具、场地、农药价格也在上升。在这种现实情况之下，作为第三代人权的环境权是难以得到保障的。水污染本身就是成因复杂的，在农村环境下监管难度更大，而水污染治理本身就是大成本的工程，从工业用水、生活用水和农业用水三角度进行规制则需要保证制度到实施人员、设施的全面完备，这种需求并不是农村地区政府财政能够轻易承担的。

3.2 农村人民对物质基础的需求与公共利益保护的被动性之间的矛盾

环境公共利益的保护本身就是被动的，正因为与每个人都有关，就变得反而与每个人都无关。这种尴尬的窘境让环境公益保护只有在物质基础达到一定程度后才能被考虑。农村环境保护力量包含两部分，一部分是环境保护执行能力，另一部分则是环境保护监管能力。然而，目前，农村环境保护人员多为兼职人员，专职人员占比较小，造成环保人员欠缺、工作精力不足，不能全身心投入到环境保护、治理工作中，大多数都是面子工程。这也是因为在农村地区执行环保政策本身是非常难的，低收入、高难度的境况很难吸引专业人士参与其中。农村村民本身环保意识薄弱，相较于并不能很快看见实效的环保政策，直接的生产生活补贴更得民心。

4 我国农村水污染治理对策

基于我国农村水污染产生的原因与内在矛盾，本文从法律和政策视角来思考，提出以下治理对策。

4.1 完善农村水污染法律规制体系

根据《水污染防治法》第三条可知农业污染治理也要遵循水污染防治的基本原则，从事前、事中、事后全面综合进行水污染防治。笔者认为主要有以下几方面值得完善。

首先，完善法律标准体系。我国作为实施法的《水污染防治法》原则性、倡导性规则多，操作性不强。并且对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够周全。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决非点源污染问题的意义不大，对诸多中小型企业的污染监控也由于成本过高而难以实现。如何对面源污染进行规制，可以借鉴区域治理经验，将环保职权赋予村主任、乡长，让其对一方水质负一定责任，协同当地政府环保部门、水利部门做好水污染监管工作。将环境监控的职权下放是扩大有效规制范围的途径。

其次，完善环境信息公开化制度。公众参与原则已经被列入我国环境保护相关法律中，但是仅仅是针对能够主动关注社会问题愿意参与的公民。农村地区偏僻且信息闭塞，多数村民并不知道环境问题需要他们的参与，也没有参与的热情和便利的途径。目前，每年政府环境信息的公开方式主要是网上信息公开，这种方式并不适应农村地区。所以，要确实保障农村地区人们的环境知情权，就应完善农村地区信息公开的方式。例如，将网上公示变为书报公示、电子屏公示、语音公示等多种形式，目的在于让农村居民知道所处环境的现状以及其可能面临的危害。只有先行告知农村居民他们与生俱来的环境权，才能够期待他们对自身利益的保护。

4.2 因地制宜地采取监管方式

农村人口众多，但是村落之间分布散乱，在行政管理上必然存在难处。那么管理方式上也应与城镇监管系统不一样。

首先，要科学规划乡镇企业发展。农村工业是农村地域主要的点源污染，由于我国农村工业的分散化布局，导致形成了“村村点火，户户冒烟”的局面［5］，因而农村工业兼具点源和面源的特点。抓住加快小城镇建设的机遇，利用利益机制调控农村乡镇工业企业向小城镇集中。以循环经济理念建立工业园区，实现减量化、再利用和资源化。在小城镇经济发展过程中，必须以循环经济理念作为指导，规划工业园区，实现园区内各乡镇企业形成共享资源和互换副产品的产业共生组合。

其次，要将环境保护作为考核地方政府领导的重要内容，杜绝为了追求短期经济利益而牺牲环境的行为。只有将绩效与环保联系起来，才能够给予当地环保人员动力。整体上农村水污染治理可以借鉴河长制度，建立村主任责任制，让村主任担任起保护环境特别是水质的职务。与当地政府联动，实现面源污染的有效规制。

4.3 发展生态农业，加强生态治污

现代生态农业着眼于系统的整体功能，保证经济效益、社会效益和生态效益。生态农业以保持和完善该系统内的生态动态平衡为总体目标，合理安排生产结构和产品布局。按照生态经济学原理和系统工程方法构建的农业生态系统，将粮食生产与多种经济作物相结合，种植业和林牧渔业相结合，是现代农业技术集成的产业化经营体系，是多资源利用的生产体系。农业清洁生产是现代生态农业的发展模式。农业清洁生产是指既可满足农业生产需要，又可合理利用资源并保护环境的实用农业生产技术。农业清洁生产并不是完全排斥农业化学品，而是在使用时考虑这些农业化学品的生态安全性，实现社会、经济、生态效益的持续统一。

生态治污则是近几年最新的污染治理方式，不再是大型机械设备单纯地治污，而是通过营造一个新的生态环境进行自净。这种治污方式不仅仅保障了环境，而且创造了新的景观。例如，浙江省舟山市定海区的河道培育水生植物，河道水质净化效果明显。同时，我国部分地区的村落已经形成试点，建设社会主义生态村，将生活用水净化设施变为生态园，通过养殖具有高强净化能力的水生植物，形成具有生态治污功效的湿地公园，这也不失为农村地区治理污水的新出路。