浅谈农村土地节约集约利用

文/徐光宝 枞阳县国土资源局 安徽铜陵 246700

目前我国正处于工业化、城镇化、信息化快速发展时期，未来的一段时间内既是经济社会的“黄金发展时期”，同时又是以资源环境约束加剧为最主要特征的“矛盾凸显时期”。节约和集约利用土地是落实土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段。

1、农村土地节约集约利用现状

随着我国工业化、城市化的快速推进,城市扩张占用了大量耕地,而与此同时,农村人口向城市的大规模迁移并没有带来农村宅基地占地规模的同步减少。在城镇化、工业化发展中，土地作为要素提供广泛支撑，但土地资源的希缺属性在农村并未得到珍视，其现状堪忧。

1.1 村庄规模小，布局松散

在农村,一方面是农村劳动力的大规模迁移带来的农村住宅闲置,“空心村”成为中西部农村的普遍现象,另一方面,随着农民收入的提高,农村建房规模仍在继续扩大。由于缺少必要的规划管制，建房选址极其随意。有的村庄以道路为主线，沿路而建，呈“一字长蛇阵”排开；有的村庄以历史形成的原宅基为中心散落群居，布局横七竖八，空心村、多宅户很为普遍，举目所及，已是“村无郭、庄无形”。

1.2 乡镇小型企业用地摊盘

在市场经济鼓舞下，乡村企业不断发展壮大。由于乡村企业用地绝大多数使用的是农村集体建设用地或未利用地，非市场化配置，土地使用成本较低，企业追求超标准超规模用地。特别是过去乡镇企业用地厂区规划设计不尽科学，农产品加工类企业超规模用地突出，容积率普遍低于0.5，投资密度每亩在5-20万元不等，远低于国家控制标准。

1.3 耕地资源流失量大，农地耕种粗放

以安徽省某县为例,1990年，该县耕地面积为109.68万亩，2009年降至93.43万亩，减少幅度达14.81%。剔除期间开发复垦新增耕地4.49万亩，耕地“非农化”总量达20.73万亩，平均每年有上万亩耕地资源流失。农村除少数种植大户外，留守人员多为老人、妇女和孩童，人们戏称为“386199部队”。从群体而言，农业生产力投入明显不足，从家庭而言，农业已为非家庭主业，农业种植又重现“荒种荒收”和撂荒现象，抽样调查显示耕地撂荒率达6.4-8.6%，农地资源浪费。

2、农村土地节约集约利用中存在的问题

2.1 村庄规划相对滞后

一直以来，乡村规划存在着规划水平低、编制率低、实施效果不好的问题。不少地方对农村规划建设重视不够，规划意识不强，从而造成重城轻镇、重镇轻村的现象比较普遍。调研中多数群众反映，目前有很多农民需建房且愿意靠集镇或成片建房，但因无规划点，只好沿路占用耕地建房。

2.2 土地权属调整难

当前农村土地主要以村民组为单位，土地承包权30年不变，现在又延续三十年，这给中心村庄的建设带来了土地权属调整的压力。规划村庄建设，势必要进行一定规模的拆旧建新，所带来的集体土地所有权和使用权的调整问题难以平衡。

2.3 农村土地违法现象点多量小，监管难

一是乡镇国土、建设管理人员少，管理范围广，村镇缺乏管理手段，无序建房现象随时发生。二是违法监管执法难。国土、建设部门无强制拆违权力，经司法渠道行政成本高，执法周期长，等执法程序完成后现场执行时，房屋早已做好，拆除根本无法执行。

2.4 企业用地布局不合理

坐落在乡镇的企业用地情况总体是占地面积大，土地利用率低，单位面积土地的投资量相对较小，土地的集约利用有待进一步提高。以安徽省某县为例，全县乡镇企业普遍选址随意性较大，往往是就地取材、就地办厂，特别是招商引资而来的企业，看上哪在哪建，没有制定统一合理的企业布局。一度各乡镇呈现“村村点火、处处冒烟”的初期布局局面。近年来，随着工业园区的成立，这种情况有所改观。

3、农村土地节约集约利用对策与建议

3.1 科学编制农村土地利用总体规划

要充分发挥规划的调控作用，突出保护耕地，保护生态环境。重点抓好土地利用功能分区，科学确定各分区和地块用途，提出控制指标和限制条件。要做好乡村土地利用总体规划与城镇总体规划的衔接，力求在规划的期限、规模、区域范围、发展方向、功能指标等方面取得一致。

切实搞好乡级土地利用总体规划和集镇规划、村庄规划，重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并，不断优化美化乡村生产空间、生活空间、生态空间。

3.2 深入挖潜，盘活存量建设用地

建立健全城乡融合发展体制机制，推进城镇化和美丽乡村建设，是贯彻习总书记系列讲话精神，实现城乡统筹发展的主要途径。我们要以美丽乡村建设为契机，因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理和整顿工作。大力推进土地综合整治。盘活用而不足及边角地，实施土地平整，提高土地利用率和产出率；搞好田、路、林、渠配套，改善生产环境，降低劳动强度，促进集约经营。

3.3 积极探索农村宅基地退出机制

一要完善农户住宅及宅基地产权确权登记；二要逐步放开农户住宅和宅基地入市限制，促进农村转移就业人口落户城镇；三是对“一户多宅”和空置住宅，要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。

3.4 严格控制工业用地规模

要合理安排工业发展区域，加强对小企业及招商引资企业用地的预审。一是要严格执行土地供应政策，对不符合国家产业政策的项目不予预审，同时对符合政策的建设的项目要控制建设用地指标。二是企业用地一律进工业园区。在用地面积上，结合企业的投资额，合理批准用地面积，鼓励建多层厂房，提高容积率。

结语：

“在我国，唯一真正值得宝贵的，是自然资源和人民大众。”以民为本，兴国兴业；以地为本，长治久安。节约集约利用土地资源，增强国土资源要素保障功能，是贯彻党的十九大精神和习总书记重要讲话精神的重要举措。我们必须践行绿水青山就是金山银山的理念，倡导绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，为建设美丽中国做出贡献。

[1]王语,张晓锁.加强农村建设用地规划促进农村土地节约集约利用[C].中国土地学会学术年会.2007.