泰兴市鼓励要素下乡促进乡村振兴的对策研究

胡海婧

（江苏农牧科技职业学院，江苏 泰州 225300）

乡村振兴是一项复杂的系统工程，必须充分发挥农民的主体地位，合理利用乡村的聚集空间，高度注重农民的利益共享，同时也离不开城市发展要素的下乡反哺。近年来，江苏省泰兴市利用自身资源和市场化手段，运用大数据寻找能人乡贤，利用改革措施为能人提供宽广舞台，利用政策倾斜营造社会资源下沉氛围，引导人、财、物在城乡之间有序流动，多措并举吸引能人乡贤回乡。市级、镇级相关部门组织召开要素下乡说明会、乡村旅游专场推介会、美丽乡村建设汇报会、农村闲置房屋和土地资源信息发布会及下乡（返乡）人员创业现场观摩会等多种专门会议进行推介，吸引要素下乡；利用能人乡贤回乡探亲机会，组织乡贤茶话会，谈家乡变化，用乡情动人，讲发展机遇，感召能人回乡创业［1］。

1 泰兴市要素下乡发展基本情况

在泰兴市黄桥、曲霞、宣堡、姚王和滨江5个镇中选取20个具有代表性的村（涉农社区）开展了调研，调查户数16 784户，户籍人口54 866人，常住人口50 291人，承保土地面积2 885.27 hm2，其中已流转土地面积2 409.33 hm2，常规稻麦种植面积1 929.27 hm2，可养殖水面367.73 hm2，其中高效养殖面积202.40 hm2，可盘活集体建设用地40 851 m2，农民闲置房屋面积61 778 m2，其中农民愿意出租面积28 596 m2。20个村（涉农社区）在外经济能人共有74人，其中国企负责人13人、民企负责人33人、其他28人；在外乡贤105人，其中现任党政干部28人、离退休老干部20人、企业技术高管8人、科技精英12人、名医生和名教师29人。20个村（涉农社区）共引进能人数53人、引进项目52个、引进资金数10.13亿元，其中返乡能人数24人、创业项目28个、引进资金6.05亿元，乡贤回归人数共有16人、引入项目11个、引入资金2 780万元。

2 泰兴市要素下乡发展的主要特点

随着城镇化水平的显著提升，泰兴市越来越多的农村人分享到了改革的成果，但也导致了“农村空心化”。泰兴市城市发展要素下乡发展取得了一定的进展，为治理“农村空心化”提供了契机。

2.1 返乡能人引领城市发展要素下乡效应明显

乡村振兴，人是关键，引能人下乡，既能引来资金下乡、项目下乡，又能引来技术下乡、产业下乡和管理下乡。泰兴市返乡能人在引领城市发展要素下乡过程中发挥了巨大的效应，市民、企业、农业、农村和农民正是通过能人实现连接。

2.2 城乡之间要素交互流动需求性增强

城乡发展要素之间具备一定的互补性，城乡要素流动需求性越来越强。泰兴市越来越多的城市企业家、新知识阶层、外出农村能人等，意愿到农村居住、创业。同时，由于农村农民闲置房屋越来越多，可为市民下乡“安居乐业”提供住所。发展休闲观光农业的特色田园乡村或者经济发展水平较高的村，农民房屋意愿出租率较高，如黄桥镇祁巷村达到80%，曲霞镇戴窑村达到63%，姚王镇王家堡村达到67%。调研的20个村土地流转率比较高，土地流转面积已达83.4%。流转土地的新型经营主体包括经济收入主要在农村及社会关系也在农村的“中坚农民”、返乡创业的本村能人。

2.3 各村城市发展要素下乡工作发展不平衡

受多方因素的影响，部分村由于地理位置优越和具备一定传统产业优势，吸引城市发展要素下乡优势明显，但也有一些村因为自然资源、村级资产相对比较匮乏，缺乏吸引力，或者能人乡贤少，缺乏人脉资源，或者财政资金倾斜较少，扶持力度不够，缺乏发展后劲。调研发现，农村基础设施比较完善和生态环境比较优美的乡村更能吸引城市要素，如黄桥镇祁巷、翁庄、双联和白庄。

3 泰兴市要素下乡发展存在的问题

泰兴市通过鼓励引导人才、资本、技术等城市发展要素下乡，有力促进了乡村振兴战略的实施，特别是在产业兴旺、生态宜居、生活富裕等方面取得了一定的成效。但是，城市与农村共同繁荣发展尚面临一些问题和阻碍，城市要素下乡之路依然不太畅通，涉及农村物权、产权的要素流通依然是“红线区”，农村人才、资金、信息、技术的缺乏依然没有得到根本改变。

3.1 部分群众及乡贤意识淡薄，对城市要素下乡认识不充分

在城市要素下乡过程中，大部分群众是给予充分理解和支持的，但是仍然有少部分村民由于年龄偏大、思想保守，对城市要素下乡存在抵制。例如，在土地流转过程中，大多数村民同意流转，但因个别村民不同意而使项目流失。对于能人乡贤，大部分对家乡是充满感情的，有少部分能人的家乡意识淡薄，虽然背井离乡后发展壮大，但是由于农村的直系亲属越来越少，生活圈、朋友圈都在外地，造成惠及桑梓情节不浓。还有部分在外能人目前正处于创业初期，资本积累尚不充裕，回报社会、投资家乡的条件尚不成熟。

3.2 缺乏懂技术、善管理的乡贤回乡创业，经营管理存在短板

泰兴市积极盘活人力资本，通过梳理分出经济能人、管理能人、技术能人等几大类能人。调研发现，返乡经济能人在带动当地经济发展中发挥着重要作用，而技术能人和管理能人发挥效应不大。20个样本村有在外乡贤105人，包括离退休干部20人、企业技术高管8人、科技精英12人、名医生和名教师29人，其他6人，但是仅回归乡贤28人、引进资金2 780万元、引进项目11个。而返乡经济能人引进资金6.05亿元、引进项目28个。返乡经济能人往往在某一领域取得了成功，但缺乏农业领域的管理经验和技术，对农业风险的认识不足，极易造成经营不善。

3.3 制度设计障碍依然存在，要素下乡之路不畅通

乡村振兴尚面临制度性障碍，突出表现在涉及农村物权、产权的要素流通在多数地方依然面临一些体制机制障碍，制约着城乡要素的自由流通。以购房置业为例，农民现在可以进城买房，但城市居民却难以到农村购买房屋、经营土地，被限制在村域土地上的农村资产、资源无法盘活，导致有些地方闲置甚至废弃。还有比较突出的土地指标问题，成为招商引资工作的瓶颈。部分镇村的发展规划缺乏前瞻性、科学性，规划布局杂乱无章，一定程度上抑制了要素下乡的积极性。

4 鼓励要素下乡促进乡村振兴的对策

4.1 研究制定政策措施，清除阻碍要素下乡各种障碍

研究制定政策措施，促进城乡要素合理流动，建立有效激励机制，畅通城市要素下乡之路。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，切实维护农民的合法权益。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。严格实行土地用途管制，在符合土地利用总体规划的前提下，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。积极推行城乡建设用地增减挂钩和同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，将挂钩周转指标优先用于保障现代农业基础设施建设，预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设［2］。

4.2 完善与农民共享的利益机制，实现城乡要素融合共生

城市产业要素进入农村，不仅仅是形成简单的资本雇佣劳动的关系，要不断完善与农民共享的利益机制，实现城乡要素融合与共生，促进城市要素与农村要素的利益共享。积极创造条件让农民参与乡村产业振兴的过程，让农民参与其中，让城市产业要素与农村的生产资料和劳动力相结合；不断完善制度让农民在乡村产业振兴中得到合理的回报，更多关注利益分配，尤其关注如何使产业发展的成果能够惠及更多的农民。

4.3 加强农村基础设施建设，提升农村资源魅力

积极实施乡村振兴战略，提升与现代产业融合相衔接的农村硬件基础设施水平，加强道路、电网、天然气、高标准农田和骨干河道绿化等硬件基础设施建设；加强农村光纤宽带网络、4G通信网络、无线局域网建设，推进农村互联网提速降费；提高农村垃圾的处理回收和污水无害化处理服务水平；提升农村软件治理制度环境的建设水平，融合乡贤等农村精英元素，搭建高效有序的村民自治和互助平台，提高自我服务和管理能力［3］。

4.4 鼓励引导工商资本下乡，发挥引领示范作用

支持社会工商资本、下乡创业市民承租具有合法权源的闲置农房，用于乡村民宿、休闲农业、农村电商、健康养生和文化创意等产业发展；鼓励工商资本到农村发展现代农业、乡村旅游等新产业、新业态，引入城市先进管理理念和生产技术，促进农村产业提质增效，拓展农民增收空间；鼓励工商资本重点发展资本、技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务。严格禁止擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为。