海南省耕地后备资源开发利用研究

郑 武

（海南省农垦设计院，海南 海口 570266）

1 海南省耕地后备资源开发利用基本情况

1.1 2014年度海南省耕地变化情况

2014年年初，海南省耕地面积为726 716.16 hm2，年内减少1788.07hm2，增加790.39hm2，全年净减少997.68 hm2，年末耕地725 718.48 hm2。海南省减少耕地1 788.07 hm2，其中，建设占用耕地1 450.55 hm2，农业结构调整占用耕地337.52 hm2，其中设施农用地占用耕地26.46 hm2，农业结构调整为其他园地311.06 hm2。海南省增加耕地790.39 hm2，其中，土地整治（ZZ）新增耕地790.20 hm2，农业结构调整新增耕地（TZ）0.19 hm2。

1.2 2011—2015年海南省补充耕地项目情况

自2011年以来，验收的补充耕地项目共53个，建设规模11 443.659 9 hm2，补充耕地面积达3 639.447 2 hm2，如图1所示。

图1 2011—2015年海南省各年度补充耕地面积情况

2011年以来，补充耕地面积较大的市县有东方市、乐东县、文昌市、昌江县、澄迈县和临高县，主要分布在海南省西部地区，如图2所示。

2 海南省耕地后备资源调查评价方法

在内业整理分析和外业补充调查的基础上，把每个评价指标信息填入评价对象映射信息表中。采取“限制性因子”评价法，对评价单元的宜耕性进行综合评价。

图2 2011—2015年海南省各市县补充耕地面积情况

2.1 前期准备

编制调查底图，即收集土壤普查、农业普查、土地利用总体规划、土地整治规划及生态保护区规划等成果和资料，获取生态环境、地形地貌、气象、水文和土壤等耕地后备资源宜耕性评价指标数据，在数据准确性和现势性校验合格的基础上，开展数字化工作，并结合国家下发的调查底图建立评价指标图层［1］。

2.2 生态条件

对生态安全起着重要作用的土地类型是生态用地，这些土地不只是对于生态环境有非常大的影响，其存在的经济利益也大大超过了用于开发出来耕作的利益，处于这些保护区的未利用地均不宜开发。处于生态脆弱区的土地，进行开垦后可能发生严重的沙化、水土流失等土地退化的未利用地不应视为耕地后备资源。处于崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝和地面沉降等地质灾害频繁发生区的土地，不应视为耕地后备资源。在蓄滞洪区，开发后有十分大的可能存在洪涝灾害风险，不应视为农田储备资源。

2.3 土壤污染情况

土壤中含有的一些有害的化学物质超过环境质量标准被称为土壤污染，人类和动物食用土壤中种植的蔬菜、水果等，会损害人类和动物的身体健康，引发疾病或者更严重者导致死亡。不管土壤中这些有害化学物质含量过量是自然界的原因还是人类活动而导致的，都必须对土壤进行合理处理，以种植作物和生产安全食品。

由于土壤被污染后，恢复使用的成本很高，并且很多荒废的没有被使用的土地都是集中在偏远地区的，质量也相对比较低，所有土壤污染已经超过了国家标准的，都应拒绝开垦出来耕作使用。被矿山污染后的土地要恢复使用必须要治理后才能使用，但是这类土地要恢复必须要付出很多的财力和物力，不应复垦后拿来作为农田。

2.4 排水条件

沼泽是一种长期被水浸湿，水和草皮混浊的地区，必须排干才能耕作。在大多数季节，地面上没有水，只有季节性的水或高水位。但是，沿海滩涂的坡度很小，可能会受到海顶的影响，所以需要采取堤防排水的形式，排水系统的建设难度比较大。然而，内陆潮滩有一个很大的坡度，只要土地是回收的，就有可能自己排水。盐碱地一般不会在地上积聚水，但地下水位很高。为了降低地下水位，必须建立排水系统，为洗盐和改善淡水环境创造先决条件。但是，因为修建排水体系的成本高且修建了排水体系也不能保证高产稳产，都不宜作为耕地后备资源。

2.5 地形坡度

影响水土流失最重要的一个原因就是坡度问题，坡度越大越抖，越容易产生水土流失现象。我国规定不能开垦坡度大于等于25°的土地。以生态环境保护为中心，本着以土地的可持续发展利用为原则，本次耕地后备资源调查评价规定，没有使用的土地拿来作为耕作储备资源的要求是地形坡度要大于或者等于15°。在第二次土地调查中，按照《第二次全国土地调查技术规程》要求，土地坡度划分为0°～2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°和25°以上5个等级。直接采用海南县第二次土地调查成果中的坡度图图层（PDT）作为地形坡度评价指标层，将其与耕地后备资源调查评价底图进行叠加分析，得到不同坡度下耕地后备资源评价图斑面积。符合各类耕地后备资源的不宜耕评价指标表——华南区（V）其他草地和裸地坡度级别≥15°，采矿用地≥6°，则不宜耕［2］。

2.6 土壤质地

土壤质地是影响耕地后备资源开发及复垦的另外一个重要指标。土壤中大量砾石的存在会造成严重的渗漏和肥料渗漏，影响作物根系生长。即使有灌溉设备，渗漏量也太大，无法耕种。根据海南省第二次土壤普查成果《海南土种志》了解到，海南省有170个土种，其土壤质地分类与国家汇总分类并不一致，为了便于评价分析，根据海南省土种的主要物理性状，参照国家质地分类标准，将海南省土种分类与国家土壤质地分类进行比较，将4种土种（麻石质土、变质岩石质土、玄武岩石质土、火山灰石质土）划归为砾质土。根据外业调查情况，将海南省砾质土上图标注。符合各类耕地后备资源的不宜耕评价指标表——华南区（V），则不宜耕。

2.7 盐渍化

盐碱土是土壤中含有一定量的可溶性盐，使作物无法生长的一个通用术语，包括盐土和碱土2种。其中，盐土中的可溶盐多是中性盐，pH值并不很高；碱土中含大量碱性的可溶盐，pH值很高，大于9.5。盐碱土（一般是指盐土），只要有排水系统和淡水浸出盐，就可以变成耕地。淡水淋盐既可以利用天然降水，也可以利用灌溉水。但是，在干旱半干旱地区，降水量非常少，而且淡水资源十分缺乏，那里其他后备资源也较多。因此，在干旱半干旱地区，就不考虑盐碱地作为耕地后备资源。

2.8 土壤pH值指标

根据海南省第二次土壤普查成果《海南土种志》，对海南省170个土种的pH值进行了统计分析，主要包括红壤、水稻土、滨海盐土等土壤类型，其pH值范围在4.1～8.7，均符合各类耕地后备资源的宜耕评价指标要求。

2.9 耕作便利程度

土地复垦必须考虑种植的半径和容易程度。随着农业机械化的发展，现代农机具的种植半径要比传统农机具大得多。如果地图的面积大于或等于20 hm2，这个指数就不是限制因素；对于面积不足20 hm2的地区，道路必须便于耕种。在2012年土地利用变更调查数据库中，农村道路、田间道路的分布状况，图斑面积小于20 hm2且没有道路到达，便利度差而不宜作为耕作储备资源。

3 海南省耕地后备资源分布情况

海南省宜耕的耕地后备资源主要类型为可开垦其他草地、可开垦内陆滩涂、可开垦裸地、可复垦采矿用地。

3.1 耕地后备资源总量情况

经过调查数据汇总，海南省宜耕的耕地后备资源图斑面积6 812.03 hm2，其中可开垦土地面积为6 803.74 hm2，所占比重为99.88%；可复垦土地面积为8.29 hm2，所占比重为0.12%。从耕地后备资源的类型来看，可开垦其他草地面积最大，为5 850.07 hm2，所占比重为85.88%；可开垦内陆滩涂和可开垦裸地的面积分别为739.80 hm2和213.87 hm2，所占比重分别为10.86%和3.14%；规模最小的为可复垦采矿用地，面积仅为8.29 hm2，所占比重仅为0.12%。

3.2 耕地后备资源分布情况

从海南省的耕地后备资源总量分布来看，乐东县和文昌市分布最多，分别占全省可开垦土地总面积的26.16%和25.22%，秀英区和屯昌县可开垦土地面积所占比重均小于1.00%，所占比重分别为0.18%和0.07%（见图3）。

图3 海南省耕地后备资源分布情况

从海南省耕地后备资源各个类型在各市县的分布情况看，其他草地主要分布在乐东县和文昌市，分别占其他草地总面积的30.43%和27.25%；内陆滩涂主要分布在昌江县，所占比例为49.11%；裸地主要分布在文昌市和东方市，所占比例分别为46.28%和35.38%；可复垦采矿用地主要分布在琼海市、临高县和澄迈县，所占比例分别为62.97%、1.93%和35.10%；其余市县没有可复垦采矿用地。

4 海南省耕地后备资源开发利用的主要制约因素

4.1 经济因素

耕地后备资源有效开发利用的前提和基础是要有稳定和充足的资金投入，只有建立完善的资金投入机制，保证土地开发复垦项目必需的资金，才能确保耕地后备资源开发利用项目的顺利实施和持续发展。

从资金的投入模式来看，目前土地整治资金来源主要是国家财政和地方财政，资金投入模式相对单一。从耕地后备资源类型来看，大部分为可开垦其他草地和可开垦沿海滩涂，随着时间的推移，这些后备资源的开发利用难度将越来越大，新增耕地实现率越来越低。这给土地整治资金的投入提出了更高的要求，偏低或者多年不变的耕地开垦费将越来越不能满足需要，耕地开垦费等相关税费标准也是影响耕地后备资源开发利用的重要限制因素之一［3］。

4.2 权益保护因素

土地整治是推进城乡一体化进程的一项系统工程，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，要充分尊重农民意愿。农民是土地整治过程中的主要受众群体，也是利益受影响最直接的群体，土地整治过程中如何充分保障农民的利益，增加农民收入，改善农民群众的生产生活条件和居住环境，提高农民积极主动参与耕地后备资源开发利用，是直接影响土地整治项目顺利实施的关键。

5 海南省耕地后备资源开发利用对策

5.1 科学合理地制订耕地储备资源开发利用总体规划

制订海南省耕地储备资源开发规划，对耕地储备资源开发实行统一开发、统一管理是保证土地开发的经济效益、社会效益和生态效益得以充分显现的根本保证之一。根据区域经济和社会发展的特点，因地制宜地制订耕地储备资源开发利用规划，有计划、有系统、分阶段实施，保证项目质量。开发复垦项目必须从项目预算、资金投入、土地利用方向和配套设施建设等方面综合考虑，提高土地综合利用率，减少开发复垦的投资和浪费。

5.2 提高耕地开垦费标准

耕地开垦费是国家按照“占多少、垦多少”的原则，对依法批准占用耕地进行非农业建设的单位和个人，因没有条件开垦耕地或开垦的耕地不符合要求，按占用耕地面积征收的，专项用于耕地开发、复垦、土地整理的资源性收费项目［4］。随着近几年社会经济的快速发展，物价指数不断上涨，再加上后期耕地后备资源开发利用难度越来越大，目前的耕地开垦费已经远远不能满足要求，需要结合目前海南省耕地后备资源状况，提高耕地开垦费标准。

5.3 改进现行资金分配方式，构建多元化资金筹集模式

结合各地区农村土地整治规划和年度补充耕地计划，调整和完善各地土地改良工程资金配置和使用情况，做到资金与工作量平衡，保证土地改良相关资金的有效利用。严格控制资金支出范围，减少资金闲置和结余。

同时，构建多元化的资金筹集模式。土地整治按照“谁整理，谁受益”的原则，所需资金可采取政府财政拨款、集体自筹和吸引社会资金等相结合的方式来获得［5］。一方面，要设立专项政府资金作为固定资金来源，征收土地复垦费、新建设用地使用费和土地开发整理土地出让金，并将土地增值税和土地收购储备经营收入提取适当比例纳入农村建设用地整理基金；另一方面，通过合资、合作等方式，广泛吸引社会多方资金，开辟集体、农民和经济实体共同投资的多元投资渠道。而且政府要发挥带动作用，完善土地承包政策，依法保障土地使用权的合理流转；实行奖励政策，对发展和开垦耕地的个人和单位进行奖励，形成耕地资源开发利用新格局。

5.4 数量、质量、生态全部抓

在增加有效耕地面积的同时注重耕地质量的提高；正确处理土地开发整理与生态环境保护和建设的关系；土地开发要做好调查评价、论证，充分考虑水资源条件和灌溉条件，以确保不破坏和改变生态环境；在不破坏森林的前提下，陡坡复垦、自然湿地复垦，要采取工程措施、农业技术措施、生物措施等，以提高新的耕地综合利用的潜在价值。

5.5 建立耕作层剥离再利用制度，提高补充耕地的质量

建立耕作层剥离再利用制度，通过实施建设占用的耕地耕作层土壤实施剥离和再利用工程，有效保护和合理利用建设占用耕地耕作层，缩短表土熟化的时间，大幅度改善利用区土地整治项目补充耕地的质量，促进作物生长和植被覆盖率增加，优化当地农业生态环境，获得良好的生态效益［6］。