中原城市群协同发展的时空演化特征与对策研究

高 昕

(黄河科技学院 商学院,河南 郑州 450000)

现代城市群的快速发展,重塑了中国经济地理的版图,重构了中国城市与区域的空间形态[1]。中原城市群位于中国中东部,涵盖中部5省的30个地级市,是承接东部产业转移、西部资源输出的枢纽地带。近些年来,中原城市群核心区以改革为动力，以创新为驱动,深化产业体系分工协作,互联互通基础设施,同治共保生态环境,共建共享公共服务,加快推进城乡融合发展,在促进中部地区崛起,优化发展空间格局,培育经济增长引擎中发挥了强有力的辐射带动作用。但由于历史原因和区域特征,中原城市群核心区目前仍处于工业化中后期,这些地区的产业升级、动能转换、区域协调、城乡统筹等难度更大,资源短缺、生态压力、制度约束、习俗观念等束缚更多。城市内部的人口、经济、环境、科技、社会等要素发展相对失衡,城市之间的发展基础、地理区位、发展阶段、发展重心、目标定位等彼此互有差异。解析中原城市群协同发展状况,分析其时空演化特征,为中原城市群协同发展提供理论依据和实践参考。

一、中原城市群协同发展的演进历程

我国真正意义上的城市群建设始于20世纪80年代初期,30年来的发展历程大体可以分为萌芽阶段、成长阶段和持续阶段。中原城市群建设略迟于全国的发展,最早始于20世纪90年代初期,大致可分为三个阶段。

(一)孕育开创阶段(1990-2002年)

1990年，河南省结合城市和产业布局状况，在编制“八五”计划时提出了“中原城市群”的概念：以郑州市为中心，按照“资源共享、生态共建、产业互补、交通同城、各具特色、协调发展”的总体要求，组成涵盖方圆500千米范围内的郑州、洛阳、开封、焦作、新乡等5个城市的城市隆起带，以此带动整个河南的经济发展；1995年，河南制定的“九五”计划进一步提出，要把中原城市群的重大基础设施、产业布局格局、城乡结构体系和生态环境建设等统一协调起来，充分发挥其对城市发展、产业发展、经济发展的辐射带动作用；2000年，河南编制的“十五”计划，进一步把平顶山、许昌两市纳入中原城市群的框架内，并依据市的特色优势，提出了相应的产业发展目标和城市建设目标。河南的“十三”计划还提出了建设“郑洛城市工业走廊”的设想。这一阶段中原城市群协同发展主要由河南省地方政府主导，属于区域发展战略布局，所辖城市仅限于河南省的7个城市。

(二)起步发展阶段(2003-2011年)

2003年,河南省针对中原城市群建设先后出台了《中原城市群经济隆起带发展战略构想》《河南省全面建设小康社会规划纲要》等文件,将郑州、洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源等9个城市纳入中原城市群的范围,并对中原城市群的基础设施、交通物流、生态体系、产业布局、发展定位、目标导向进行了规划部署。此后,河南省积极争取国家相关部门的支持,开展研究制定《中原城市群总体发展规划纲要》。2006年,河南省正式出台《关于实施中原城市群总体发展规划纲要的通知》,对中原城市群发展的总体思路、发展目标、功能布局、发展任务及保障措施做出了进一步详细部署。中原城市群建设全面拉开序幕。统计数据表明:“十一五”期间,中原城市群区域生产总值年均增长12%;截止到2010年,中原城市群区内生产总值突破10万亿元大关,占河南省全省生产总值的3/5以上;地方财政一般预算收入占全省的比重超过2/3;人均生产总值突破24 000元;一二三产业比例为7.5∶55.5∶37;域内城镇化率达到50%左右。

(三)加速推进阶段(2012年至今)

2012年11月,国务院正式批复了《中原经济区规划(2012-2020年)》这标志着中原城市群建设上升为国家战略,进入加速推进阶段。该规划进一步明确了中原经济区的战略定位、发展目标、空间布局、建设路径等,成为中原经济区建设的行动纲领和建设依据。2014年3月,中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》把中原城市群纳入国家重点培育发展的中西部地区三大城市群之中,中原城市群建设加速提升。2015年3月,国家发展和改革委员会等多部门联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，进一步明确了中原城市群在“一带一路”建设中的战略定位和发展方向。2016年12月,《中原城市群发展规划》正式批复,涵盖范围由原河南的9个地级市扩充为包括河南、山西、山东、安徽、河北5省的30个地级市,中原城市群的战略定位、发展路径、主要目标、空间布局等进一步得到明确。至此,中原城市群在一系列国家宏观战略政策的指导下,迈入发展快车道。

二、中原城市群协同发展的时序特征

中原城市群的发展演进历程,是一个区域面积不断拓展、功能定位渐趋合理、战略地位不断提升、经济发展不断升级、产业布局逐步完善的过程。

中原城市群协同发展历程具有鲜明的特色：

第一,这一演进历程是行政主导型的演进。从中原城市群的发起,到拓展、加速整个演进过程都带有明显的政府主导色彩,政府在其中扮演了重要的角色,既是中原城市群建设的倡导者,也是规划者、实施者、监督者。相反,市场机制在中原城市群的形成与发展中发挥的作用相对不足。这不同于西方发达国家城市群的历史演进。究其原因,是中国特殊的行政体制和基本国情所决定的,这一行政主导的城市群发展道路,对中原城市群宏观规划发展发挥着极为重要的作用,“集中力量办大事”的规模效应促使中原城市群的发展有着坚实的政治基础,从而克服了市场机制的失灵与不足；但另一方面,行政主导下的中原城市群发展道路也不可避免地存在一些不足和矛盾,突出表现为诸多城市仍然受到行政区划的约束和限制,不同的城市之间由于行政区划、隶属的差异,在协同发展的道路上仍然存在利益的冲突与对抗。

第二,中原城市群的演进历程是一种探索尝试型演进。中原城市群最早发端于河南省的区域规划,在逐步协同发展进程中,既是自身实践逐步积累的过程,也是不断借鉴先进经验的过程。城市群的城市构成由少变多,功能定位由一元变多元,产业布局由单一变综合,范围由河南拓展至中部五省,都非事先做好设计,而是在不断的实践过程中,逐步完善、逐步发展、逐步成熟。因此,这一演进过程带有显著的探索性质和渐进特征。也正是这种“摸着石头过河”的演进模式,促使中原城市群的协同发展过程避免了诸多风险和矛盾,实现了由局部到整体、由区域战略上升为国家战略。同时,这种渐进式演进的另一个特点是实践先行、问题导向,由此而促使中原城市群协同发展中克服了经验主义的弊病,以实事求是的态度推进了区域的协同发展。实践表明,这种渐进式演进是成功的,但也面临着诸多挑战。如何整体推进中原城市群的政治、经济、社会、文化、生态协同发展,并把握重点、选择时机是渐进型发展必须面对的课题。

第三,中原城市群的演进历史是一种经济先导型演进。中原城市群的建设初衷是区域经济的协同发展,此后的发展演进始终贯穿着经济先导的理念。2016年国务院批复的《中原城市群发展规划》对中原城市群的第一个战略定位就是“经济发展新增长极”,其他四个方面事实上也是围绕经济发展从路径、动力、方式、条件等方面的补充和完善。因此,中原城市群在20多年的发展演进中,始终对经济发展倾注了极大的热情。这一经济先导理念既是我国经济社会发展基本方略的一种具体体现,也是我国中部地区经济社会发展的现实要求。经济基础决定上层建筑,但仅以经济论经济,就容易受到视野的局限。经济建设是一个系统体系,它需要与制度、文化、科技、生态的协同,只有协同发展的经济才是可持续的经济,才是符合规律的经济。目前，中原城市群协同发展中重产业、轻制度,重规模、轻质量,重外延、轻内涵的倾向已经充分暴露出发展的不协调、不均衡、不充分、不持续。

三、中原城市群协同发展的空间特征

在空间分布上,中原城市群也具有显著的特征,这些特征直接决定和影响着中原城市群协同发展的策略选择与目标定位。

(一)中原城市群是内陆枢纽型城市群

中原城市群地处中原腹地,区域内以平原为主,既不临海,也不沿江,与区域外的交通联系除了陆路交通就是航空交通;区域内农业发展基础比较扎实,是国家粮食核心主产区,同时区域内二、三产业正处在转型升级的关键阶段。这与京津冀城市群、长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群有所不同,也与国外北美洲五大湖城市群、英伦城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群不同。国内起步最早、规模较大的三大城市群中,京津冀城市群、长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群分别与渤海、东海、南海相邻,都属于沿海开放型城市群,其对外开放的空间优势明显。国外发达国家的城市群也多是临海而建,具有发展外向型经济的天然优势。中原城市群始于典型的内陆枢纽型城市群[2],承接东西部,贯穿南北方,近些年来的协同发展为促进区域经济发展做出了突出的贡献,并逐步缩小与沿海城市群的差距[3]。中原城市群以郑州为中心城市,以包括郑州在内的3省14个城市为核心发展区,其中的郑州市地处中原腹地,既是典型的内陆城市,也是我国重要的综合交通枢纽,“米”字形高铁通南北、贯东西，郑州航空港区是我国首个国家级航空港经济综合实验区。2017年国务院印发的《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》对郑州这一中原城市群核心城市的定位是国际综合交通枢纽。

(二)中原城市群是资源约束型城市群

中原城市群具有优越的自然条件,地处平原,气候湿润,自然资源丰富,但在经济转型发展的背景下,中原城市群原有的资源红利逐步消失,并转变为资源红线。突出表现为四个方面：一是高等教育资源严重短缺。截至2016年,中原城市群区域内人口已经接近1.6亿,但区域内优质高等教育资源严重不足,至今没有一所985院校,211院校仅有一所,2015年河南每十万人口高等学校平均在校生数仅为2293人,是北京的43.94%,上海的69.07%,全国平均水平的90.81%。教育是经济发展的原始动力,中原城市群高等教育的匮乏将对其未来发展产生深远的影响。二是人力资源素质偏低。中原城市群人力资源数量充足,但质量相对偏低,2015年,河南文盲人口占15岁以上人口的比重为5.25%,同期北京、上海、广东的这一比例分别为1.72%、3.12%和2.90%。这一方面因为中原城市群教育资源短缺导致,另一方面高素质人才大量流失所致。国家统计局郑州市企业调查队最近的一项调查结果也显示,目前,郑州企业中有30%的企业中层管理人员、37.5%的企业工程技术人员在流失,流失的中、高级职称人才占47.5%。三是自然资源约束趋紧。中原城市群是我国人口密度较高的区域之一,目前其人均耕地面积不足1.5亩,人均淡水资源占有量仅为全国平均水平的1/5。作为国家粮食生产核心产区,中原城市群面临着保持耕地红线不逾越与促进区域经济发展的两难选择。四是行政资源短缺。与国内其他城市群相比,中原城市群的中心城市——郑州,目前是唯一正厅级省辖市,除北京、天津、上海之外,珠江三角洲城市群的中心城市广州、深圳,成渝城市群的中心城市成都、重庆,山东半岛城市群的中心城市济南、青岛等都是副省级以上城市。

(三)中原城市群是结构失衡型城市群

以当前中原城市群的经济社会发展现状来看,其协同发展水平距《中原城市群发展规划》提出的目标尚有很大差距,突出表现在发展结构失衡,主要体现在产业结构的失衡与区域结构失衡两个方面。一方面，在产业结构上,中原城市群的第三产业软化程度偏低。2014年,中原城市群第三产业占GDP的比重仅为36.7%,低于全国水平11.5个百分点,产业结构软化度不足0.4。按照一般的国际经验,产业结构软化度低于0.4表明产业构成以硬产业为主,即以资源消耗型产业为主。从中原城市群的科研投入上也可以窥见这一点。以河南为例,2015年研究与试验发展(R&D)经费支出435.0亿元,R&D经费投入强度为1.18%,全国平均投入强度为2.07%。产业结构的失衡导致中原城市群资源环境压力加大,全国113个环保重点城市中原城市群中有9个。这9个城市的2015年空气质量达到二级以上的天数平均为178天。另一方面,当前中原城市群呈现出中心城市郑州一枝独秀、核心发展区相继开花、联动辐射区发展滞后的区域失衡格局。2016年中原城市群生产总值为60 752亿元,其中郑州市的生产总值7994亿元,约占13.16%;排在前三位的郑州市、济源市、三门峡市的人均生产总值分别为83 542元、73 112元和60 029元;而排在后三位的阜阳市、亳州市和运城市的人均生产总值分别为17 742元、20 728元和23 170元。

四、中原城市群协同发展的对策探析

协同发展是城市群建设的核心要义,其真正内涵是推动城市群实现规划协同、交通协同、产业协同、城乡协同、市场协同、科技协同、金融协同、信息协同、生态协同和环境协同,建设协同发展共同体[4]。中原城市群具有自身的时空特征,协同城市群内各区域的发展、协同城市群各城市要素的发展都需要围绕区位优势,弥补发展短板,完善协调机制,促进中原城市群绿色发展、创新发展、开放发展、共享发展,协调发展。

(一)依托区位优势,发展特色产业

中原城市群最大的区位优势在于交通枢纽位置,因此中原城市群协同发展应围绕这一区位优势,以交通的互联互通促进区域内的经济发展、社会进步,发挥公路、铁路、航空等交通运输业在区域协同发展中的聚集效应和扩散效应。一是要统筹规划中原城市群所涵盖的30个城市之间的交通布局,构建互联互通、共享共建、快捷高效、多态发展的综合交通网络,从整体上促进中原城市群协同发展。纵向上将区域内的交通规划、布局、建设、运行、管理、服务纳入统一化经营管理中,实现无缝对接,消除行政区划的限制;横向将高速公路、高速铁路、普通公路、普通铁路、航空、水运等不同交通形式的互联互通、协调融合,以及客运与货运产品、工业与农业的统筹安排。二是要注重与国家发展战略的对接,借东风实现跨越发展。当前我国正在实施“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江中游经济带三大发展战略。中原城市群横跨海河、黄河、淮河、长江流域,西连丝绸之路经济带,北接京津冀城市群,南承长江中游经济带,因此要紧盯国家发展的战略,抢抓机遇,顺势而为,以交通、物流、信息等现代服务业助力中原城市群的协同发展。三是协调交通大循环与微循环的关系,有效解决“最后一公里”难题。交通运输既需要大循环的支撑,也需要微循环的保障,干线需要支线相配套。当前中原城市群中的干线交通框架已经基本完成,未来需要更加注重县与县之间、乡与乡之间、村与村之间的交通微循环建设。在基础设施建设上要发挥市场机制,完善县乡两级的道路建设;在环境建设上要更加注重人性化、个性化的管理模式,真正发挥交通在中原城市群建设中的优势作用。

(二)弥补发展短板,坚持创新驱动

从中原城市群的时空演化特征看,人才短缺、创新不足、产业落后是协同发展的掣肘因素和主要短板,因此,促进中原城市群的协同发展要补短板、促创新、转产业。一方面要坚持创新驱动战略,完善创新创业机制。依托郑洛新国家自主创新示范区建设,结合中原城市群的产业特点,在科技体制机制、融资投资、成果转换、人才培养等方面加大力度,积极争取优质高等教育资源在中原城市群落地生根,积极争取高素质人才在中原城市群安家乐业;以供给侧结构性改革为抓手,破除机制体制障碍,实施扶持激励机制,让创新创业要素竞相迸发活力;以现有的高等学校、科研院所为依托,积极打造创新平台,重点围绕中原城市群的支柱产业发展先进制造业和现代服务业。另一方面要畅通创新创业资源共享渠道,以开放式创新弥补创新发展短板。建立和完善军民互促、校企合作、校地共建的新模式,促进高校、企业、科研院所之间的创新创业资源开放共享、互联互通;由政府教育、科技、财政、人事、法规等部门联合成立创新创业协同发展组织机构,把高校、企业、社会组织等统一纳入组织体系中,为不同的创新主体搭建资源流通共享桥梁,形成创新创业资源双向流动;把各类政策要素、财政帮扶、舆论支持协同整合到统一的路径当中形成合力,避免政出多门、资金分散的现象,尤其是要充分发挥社会组织和企业的作用,构建政府主导、多元参与的创新创业科研服务投融资体系。

(三)借力国家战略,坚持一体化发展

充分发挥市场机制和政府调控的双重作用,优化“一核一副四轴四区”区域布局和第一、二、三产业结构,实现由一核带动向一核多极驱动、由传统产业向现代新兴产业转型[5]。一是借助中国(河南)自由贸易试验区、郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区等多重政策叠加的战略机遇,强化国家战略规划平台统筹联动,放大政策集成效应,以开放促改革,以开放促发展,以开放促创新,推动经济转型、产业升级。在中原城市群的框架下全面整合各类战略规划,有机衔接各项功能定位,依托区位优势,推进产业转型升级、城乡融合发展、区域协调发展。二是要促进协同发展。以产业转型升级为路径,强化各个城市间的产业协作与分工,建立区域产业联盟机制,共创价值链、共享利益链,同时要不断推进城市之间的信息、资源、能源、水利等设施平台的共建共享,把教育、科技、文化、社保、就业等公共服务纳入一体化发展体系之中。三是要提升联通能力。以郑州为中心,向外延伸各个城市之间的交通网络体系,结合各城市之间的发展水平、区域特色,规划建设若干城际公路、铁路,实现域内交通互联互通,同时要依托国家交通战略规划,强化与京津冀城市群、成渝城市群、长三角城市群等的联通。四是要集聚高端要素。发挥郑洛新国家自主创新示范区、河南自贸试验区、郑州航空港经济综合实验区的战略叠加效应,聚集人才、资本、技术、信息等创新要素,为中原城市群协同发展提供人才支撑、智力支撑、资本支撑。

中原城市群的协同是一个涵盖政治、经济、社会、文化、生态等诸多要素多区域、多层次的协同,各城市要素和城市之间既相互适应、相互促进,也隐含着矛盾与冲突,在理论探索和实践操作中,应不断发现、挖掘、培植城市群协同要素、协同基因,寻求各要素和各城市之间发展的最大公约数。