承诺制：国家投资管理方式现代化的必经之路

□徐星明

投资项目审批的本质是承诺审批制，而承诺制的核心是政府定标准。推行承诺制需要科学把握区域标准、宗地标准、事项标准和项目标准，强化全过程监管和信用监管，并配套实施政府代办制和干部容错免责制，在特定区域特定领域推行投资项目承诺制是国家（政府）投资管理方式现代化的必经之路

李克强总理在2018年7月18日国务院常务会议上强调：加快投资项目承诺制改革，政府定标准、强监管，企业作承诺、守信用，最终实现企业投资一般“零审批”。虽然投资项目承诺制尚没有相应的法律规定，但领导层坚定看好承诺制，各地也进行积极探索。承诺制的核心要义是“政府定标准”“企业守信用”。实践中投资项目承诺制形式多样，但仍然受到质疑，一是质疑承诺制的合法性，二是质疑企业的诚信度，三是质疑政府的监管能力。目前浙江推行的以诸暨市为代表的承诺制改革，经过程序的优化，其形式上是合法的，只是在当前的法律框架下调整了政府机关审查审核的方式，而诸暨市政府又进一步强化信用监管，并以改革容错机制保障了承诺制的实施。承诺制改革的实质是在投资管理中引入行政契约，政府通过行政契约把遵守社会规范的责任从企业传导到中介机构。设计这项制度的本意是：把投资的主体地位还给企业，让中介机构把应当履行的契约责任和社会责任担当起来，请政府回归到维护社会公平和公共利益的监管岗位上来。

投资项目审批制的本质是承诺审批制，承诺制改革并没有突破法定基建程序

审批包括两个环节，即审查与批准。人们对审批制诟病的往往是政府机关的审查行为而不是批准行为。在强调依法改革的大背景下，目前承诺制针对的主要是政府机关的审查行为。审查方式多种多样，书面审阅、对面问询、现场查看、开会评审、委托评估等都是审查，项目审查颇为令人困惑。批准也有很多方式，拟文列出个一二三四五条，经过主办、会办、审核、审议层层签批是批准，形式性、程序性审查签个字盖个专用章也是批准，通常法律法规并没有规定批准的具体方式，只有一些部门规章和规范性文件有具体的批准方式。

传统的项目审批制，是企业开展前期研究形成环评、能评、震评、安评等各种各样的专题报告，政府机关再对这些专题报告分别组织评审，然后分别办理审批许可文件；而且，无论是企业报送的专题报告还是政府机关相应的专题评审报告，依据的都是法律法规及行业规范及标准。显然，企业给政府机关报送了各种各样的专题报告并通过政府机关的评审，政府机关即视作企业会遵守专题报告的内容进行建设，从而予以批复，这本质上也是一种承诺践约关系。现在我们对这套流程进行创新，把企业开展的各种各样的专题研究以及政府机关对这些专题进行相应的评审，改革为“政府定标准”“企业作承诺”，实际上是把企业编制专题报告及政府机关对专题报告的评审这种繁文缛节进行了改革，而对法定基建程序并没有实质性的改变。

节物风光不相待，桑田碧海须臾改。早在20多年前，无论政府投资项目还是企业投资项目一律实行审批制，当时项目单位组织编制包含场地选择、环境保护、节能节水、劳动安全、卫生消防等专篇的可行性研究报告，由投资主管部门组织相关部门进行综合审查及评估后批复。2004年投资体制改革后，核准目录外的投资项目在备案机关备案后，由企业委托第二方中介机构编制各种行业专题报告，这些专题报告分别报送有关政府机关后，政府机关有的直接批准，有的组织开会评审后批准，有的委托第三方中介评估后批准。虽然理论上政府机关的评审会或委托评估所需的经费应当由审批机关出，但实际上通常仍然由企业出，等于企业出了二次钱，第一次是自己委托第二方编制各式各样的专题报告要出钱，第二次是政府机关为各式各样的专题报告开会评审或委托评估也由企业出钱，这无疑是不合理的。为优化投资项目审批管理体制，浙江省推出了承诺制改革，对各种专题报告评价及相关的政府机关审批行为进行流程优化，即一般建设项目在企业完成项目企划书编制后，政府牵头部门直接委托中介机构对项目企划书中涉及的有关环境保护、节能节水、职业病防治等事项实行联合评估，进一步形成项目标准，然后“企业作承诺”，再由各政府机关分别出具相应的审批许可文件。这个过程中，企业编制企划书是企业自己的行为，企划书本身需要对项目涉及的环评、能评、消防、卫生等事项进行全面论证，而政府机关为了相应事项的审批也需要作相应的评估。所不同的是，过去政府委托评估或者组织评审的费用往往转嫁给了企业，而现在改由政府自己出；过去企业和政府机关都是分专题研究论证，现在企业只在一本企划书中体现，政府则进行联合评估。而且，政府通过联合评估，可以更好地为制定一揽子项目建设标准提供科学依据。这种制度设计也恰好满足了政府本身对项目进行科学筛选的内在要求，契合了地方政府推动产业转型的需要。严格地说，这种制度设计并不完全是承诺制本身的内在要求，而是为了符合依法行政的形式需要。当然，这种制度设计也是承诺制改革的过渡措施。

以承诺契约代替审查批准调整了政企关系，利于激发企业主体意识，构建“亲”“清”政商关系

政府机关设定审批事项的依据是法律法规，而对审批事项进行审查和批准的依据是什么？是标准！既然是标准，那么为何不把标准先告知企业，由企业对标准做出承诺，然后政府机关依企业的承诺做出批准行为呢（当然我们希望以后能过渡到不需要批准）？反过来说，如果政府机关连标准也无法告知，那么又是凭什么批准的呢？而在项目建设期，政府机关对企业的监管依据仍然是标准。因此，依标准承诺替代依标准审批并不会影响政府机关对项目建设的监管行为。当然，对投资项目涉及的特别许可事项和排他性许可事项，仍然应该严格履行审批程序。

从现行的开发区项目的前期工作情况看，只要项目单位积极主动，从签订土地使用权出让合同开始，浙江各地对一般项目完成开工前的审批往往只需要40-60个工作日，因此基层投资主管部门及行政服务中心的工作人员认为，推出承诺制意义不大。但是，承诺制的推行，不只是减少报批事项，缩短报批时间，降低报批成本，提高报批效率；更重要的是，承诺制确立了企业自主权，也明确了企业的责任。实行政府审批制，企业的事需要报政府批，政府为企业作主，企业难免还有怨言，政府好心得抱怨，这也是“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”的病根子。而实行承诺制，企业自己作主，企业领受的是政府的告知和咨询服务，企业对政府应是感激的，这样对构建“亲”“清”政商关系也有了现实的路径。特别是企业自己承诺后，也将承担相应的承诺责任，进而提升企业的诚信意识和社会责任感。对项目的投资建设，企业通常需要通过向中介机构购买服务完成勘察、设计、施工和竣工验收，因此，政府改审批制为承诺制，客观上会把动力和压力都传导给企业，而企业也会把动力和压力传导给中介机构，从而使企业成为真正的投资主体。

产业平台内推行承诺制合理可行

项目投资有其内在的运行规律，我们必须尊重规律，不能随意简化程序。特别是产业平台（开发区、园区）外的项目，有跨区域影响的重大基础设施项目、影响国家安全的战略性项目、涉及重大生产力布局和战略性资源配置的项目，其前期工作程序复杂，不能轻易推行承诺制。正因为产业平台外的项目不好把握和管理，所以政府才要打造产业平台，把投资项目集中起来统筹规划和管理。产业平台的管理机构（大业主）健全，投资方向、产业布局、基础设施、公共服务及管理体制相对统一，其本身可视作一个捆绑性大项目，而进入产业平台的项目则可以视作子项目，所以产业平台内的项目可以简化管理程序。因此，浙江省提出在投资项目比较集中的产业平台全面推行承诺制改革。

把握投资项目的四重标准，科学制订承诺标准清单

法律法规往往需要通过规范标准来得以落实，标准实际上是技术法规。企业投资虽然是企业自主决策，但必须遵守规范标准，包括国际标准、国家标准、行业标准、地方标准，以及团体标准和企业标准等。因此，政府机关对投资项目事项审批的具体依据往往最终体现在标准上。

一个具体的投资项目，尤其是工业项目会涉及到四重标准：第一是区域标准，第二是宗地标准，第三是事项标准，第四是项目标准。

国家就环境负荷容量、能源消耗、建设用地等指标实行总量控制，分解到各行政区；同时，各行政区都有自己的经济和社会发展目标，这些指标目标最终都需要落实或者体现到项目投资和项目运行上。就投资而言，需要逐步落实到特定区域（如开发区）、地块（宗地）再到项目上，而每个项目需要按审批事项报政府机关批准。因此，投资项目的四重标准也就由此而生。

按照现行法律体系，投资项目通常都会涉及项目立项、用地预审或土地出让、规划选址、环评、能评、震评、水土保持、消防、防雷、人防、地质灾害、交通组织、工程方案、用地规划许可、工程规划许可、施工许可以及用水、用电、用气、电信等十几至二十几个不等的常规的审批及报装事项。一个项目当企业自主确定了建设规模、投资规模、功能布局、建设内容、设施设备及工艺技术等，那么政府机关就应该判断出这个项目需要报批的审批事项及强制性评估事项，并根据项目实际情况就标准符合性等组织评估并做出相关行政许可决定。

事项标准和项目标准。每个事项都涉及到相应的行业标准。比如，建筑防火设计需要符合消防标准，而消防标准有近500个国家标准、行业标准和地方标准，一个项目涉及到这近500个标准中的一部分标准，这部分消防标准集合成为这个项目的消防设计标准。同样环评审批事项也是如此，在成百上千的环境标准中，一个项目必须符合与其相关的若干环保标准。所有事项的标准的集合（或者企业应当遵守的特别管制措施）就形成了这个投资项目的项目标准。

区域标准和宗地标准。特定区域内的环境负荷容量、能源消耗总量、建设用地指标等，及其地震安全性、地质灾害危险性、雷电灾害危险性等机会风险及共同防护措施，形成一个区域内必须考虑和解决的共性问题，这就形成了区域标准。特别区域内不同地块赋予的产业分工、环境容量、能源消耗、建筑密度、建筑风格、投资强度、产出和税收，以及安全防范措施等，这些指标都需要落实到具体的出让宗地上，这就形成了宗地标准，也就是“标准地”标准。

上述分析表明，一个行政区可能有多个区域，一个区域可能有多块宗地，一块宗地可能有多个项目，一个项目肯定有多个审批事项。这样就出现了区域标准、宗地标准、事项标准、项目标准，据此也就形成了一个项目一揽子的“承诺标准清单”。实践中，浙江省采取比较灵活而务实的办法，企业可以选择部分事项对标承诺，而对部分事项选择审批制。同样，政府机关也可以在推行承诺制管理的同时，对部分特别事项如危险化学物品安全条件审查实行审批制。“政府定标准”“企业作承诺”，指的就是这些标准（包括特别管理措施）应该由政府制定并告知企业，企业信守践行。这就是投资项目管理的核心要义，也是推行投资项目承诺制的理论基础。

强化全过程监管，合理制定投资项目监管清单

反对承诺制的往往以承诺制项目更难监管（指事中事后监管）为借口。然而，传统审批制最受诟病的就是部门重审批轻监管，甚至只审批不监管，一批了之。而承诺制却高度重视监管问题，强调出台配套监管制度。浙江省的承诺制改革指导意见就提出专业监管、智慧监管等创新举措，并强调信用监管、全过程监管。在实践过程中各地通过制定清单推行标准化管理。

按照谁主管谁监管的原则，对实行承诺制改革的企业投资项目在开工前、建设期、竣工验收、投产运营过程中，依据企业承诺事项及标准明确监管节点、监管措施、监管部门。尤其要重视监管节点清单化，如开工前的施工图设计、定桩放样、安全生产条件监管，建设期的基础砼浇捣前验线、主体结顶检查、文明施工管理及环保、节能、职业病防护、水土保持等设施与主体工程同步建设检查，竣工验收阶段的建筑风貌、消防设施、排水设施以及工程档案等监管，以及投产运营期对能耗、产业、投资、税收、污染物达标排放等的核查等等，并推行监管事项标准化管理。

建立健全投资项目协同监管机制。一是企业自主申报机制，企业通过投资项目在线审批监管平台如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的有关信息。二是部门跟踪检查机制，各职能部门建立定期检查和抽查制度。三是综合监督考核机制，由投资综合管理部门对各部门各单位的监管工作全程跟踪监督、组织协调，通报考核。四是信用评价机制，对承诺制改革的企业投资项目实行“一标准一评价”，标准清单、监管清单与信用评价清单一一对应，并建立“守信失信名单”；对列入“守信失信名单”的企业、勘察设计单位、施工单位、监理单位和中介机构等单位实行联合奖惩。

政府代办制是推行承诺制所必须提供的政府服务供给

政府代办制在浙江虽然推行十多年了，却一直没有登上国家政策舞台。究其原因可能在理论上代办制存在的市场与政府的边界关系问题，因而也备受质疑。然而，投资项目对促进就业和拉动经济增长作用大，通常由成千上万的商品和服务交易组成，涉及纷繁复杂的标准规范和日新月异的科学技术，具有多阶段、多事项、跨层级、跨部门的复杂性，报批材料多、专业性强、规范标准复杂，企业需要政府提供良好的服务才能顺利推进。尤其是大量中小企业不可能经常性进行项目投资建设，对项目程序是非常陌生的，缺乏必要的投资项目报批常识和经验，开展项目前期工作必然十分困难。因此，浙江省推行了投资项目政府代办制。但是，浙江推行的政府代办制并不改变项目法人责任制，代办服务不改变法定行政审批的法律主体性质，强调“企业主体、自愿委托”，政府“代办不包揽”。而且，政府代办是“无偿服务”，即使政府要落实第三方机构履行代办职责，那也必须由政府出资购买服务。之所以要强调政府代办，是为了防止“黄牛党”借代办制度投机而徒增了一种伪中介。

政府代办制的名称容易引起受众误解，实际上代办制指的是代理服务制度，代办制的名称只是约定俗成，沿习社会上的习惯称谓而已。这个代办制的主要内容：一是对企业的导办，引导企业按程序办事，尽可能减少或避免企业走弯路，也就是咨询服务；二是对企业的协办，在企业与政府机关及中介机构打交道过程中碰到困难，由代办员协助企业与政府机关及中介机构打交道；三是帮助企业催办，如果政府机关工作人员出现履职不及时、缺少担当等情况，那么由代办员进行催办，当然如果中介机构不履约，代办员也可以催办，而这个催办的后面，还会有有关部门的督办机制，从而切实提高政府工作效率。

政府代办制无疑是深受广大企业欢迎的好事，也是政府促进经济建设事半功倍的重要举措。

实施干部容错免责制是推行承诺制的制度保障

按照习近平总书记“三个区分开来”的原则，认真执行“谁主管、谁负责”“属地管理、分级负责”等规定，按照干部管理权限逐级实行问责。

浙江诸暨市制定了八条承诺制改革免责清单：一是为探索推进“多评合一、多审合一、测验合一”等创新性工作，建立“一窗受理、集成服务”模式，实行人员整合、流程优化、环节精简、材料减少、容缺受理等措施而造成一定失误或偏差的；二是在贯彻落实上级关于企业投资项目承诺制改革精神中，因政策法规界限尚未明确，在政策理解执行上与上级不一致而造成一定失误或偏差的；三是因申请对象故意隐瞒欺骗、提供虚假材料、进行虚假承诺的或者中介机构违反规定未认真履行第三方责任，致使工作人员在项目前期筛评、审查审核、后续监管、信用评价等环节未能及时发现问题而产生工作失误或偏差，造成一定损失的；四是在推动项目前期筛评、“标准地”出让、先设计后立项、设计图审同步、多证联发、工程监管、测验合一、信用评价等改革事项中，或面对特殊情况、突发事件为解决企业现实困难，工作人员因敢于担当、主动作为而造成一定失误、偏差或因其他不可预见因素造成一定后果的；五是因企业原因未及时兑现承诺或未按承诺履约，在相关人员正常履职并积极采取补救措施的情况下，仍造成一定损失的；六是在相关单位及其工作人员严格按照流程规范操作，无主观故意、利益输送等情况下，因未纳入承诺制改革范围的企业对相关政策理解有偏差而引起矛盾，产生一定负面影响的；七是在省信用中心严重失信企业列入标准尚未确定的情况下，探索建立投资项目企业信用档案、联合奖惩等先行先试举措，造成一定失误或偏差的；八是其他经市委全面深化改革领导小组审核同意需纳入容错免责的情形。

同时，诸暨市也制定了六条追责清单：一是对企业投资项目承诺制改革不重视不落实不推进，未按上级要求组织实施，消极懈怠、固步自封、玩忽职守导致工作推进不力的；二是未按承诺制要求落实企业投资项目承诺制改革措施，擅自增加或变更审批事项、环节、材料以及收取费用的，导致已明确取消的事项、环节、材料等仍在违规实施的；三是对职责范围内的事项推诿扯皮、敷衍塞责、私设门槛、吃拿卡要，以各种理由拖延、刁难企业的，或对涉及多个部门联合办理的事项，相互推诿、延误办理期限的；四是未按承诺制要求履行审批、监管职责，导致审批手续不及时、后续监管不到位的；五是因未按工作清单要求限时完成或工作失误导致审批、监管等工作出现重大不良影响的；六是其他影响企业投资项目承诺制改革的不良行为。

诸暨市出台的企业投资项目承诺制改革容错纠错实施办法，为推进投资项目承诺制改革，激发党员干部大胆改革、勇于创新、敢于担当的干事热情，切实解决改革过程中责任单位及其工作人员不作为、不担当、不落实等问题，发挥了十分重要的作用。

承诺制是对政府机关执行力的严峻挑战

承诺制要求政府机关制定标准，履行“告知”职责，并构建专业监测体系和社会诚信体系。然而，能够全面把握和熟练运用行业内或相关领域法律法规的专业型干部为数不多，而能够科学把握和灵活运用规范标准的权威专家集中在少数科研院所、大专院校或其它社会组织，这对推行承诺制改革是一大严峻挑战。承诺制的推行，一定程度上将政府与企业之间管与被管的从属关系调整为契约双方守信践约的平等主体关系，调节了社会关系，是政府治理能力的有效提升。推出承诺制十分必要，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）提出“在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式”。《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》（中发〔2017〕25号）提出“建立健全企业投资项目高效审核机制，支持符合条件的地区和领域开展企业投资项目承诺制改革探索”。据此，浙江省出台了《关于推行企业投资项目承诺制改革的指导意见》（浙政办发〔2017〕119号）。我们有理由相信，投资项目承诺制将纳入国家法制化轨道。

标准是国家治理的基础性规范，标准化是国家治理现代化的必然要求。承诺制的核心是政府定标准，关键是推进投资项目管理标准化，进而实现数字化，在特定领域特定区域推行承诺制是国家（政府）投资管理方式现代化的必经之路。