采矿权空间范围监管：现状与技术

■ 王飞跃

（中国煤炭地质总局勘查研究总院，北京 100039）

1 采矿权空间范围监管的缘起

《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。计划经济体制下，国家直接行使矿产资源所有权，向国有地勘单位拨付专项资金即地质勘查费，国有地勘单位根据国家对资源的需求和勘查规划要求开展矿产资源勘查工作，项目完成后向国家提交勘查资料[1]。若探得可供开采的矿床，由国家无偿划拨给国有矿山企业进行开采。矿山企业按照生产计划开采，取得的矿产品仍归国家所有，并按计划销售或无偿调拨。矿山企业与矿产资源同属国家所有，因此不需要对开采范围进行限定，也就不存在空间范围监管问题。

党的十一届三中全会以来，我国经济体制进行了深入改革，社会主义市场经济逐渐建立。矿产资源管理领域也相适应地进行了改革，引进了国际上普遍实行的矿业权制度。矿业权是由矿产资源所有权派生出来的权益，进一步分为探矿权和采矿权。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内开采矿产资源和获得所开采矿产品的权利[2]。这里的“范围”应包括矿产资源品种、质、量、空间范围和期限[3]。

探矿权和采矿权是有区别的，采矿权是取得权，针对的是地下埋藏的有价值的矿产资源；而探矿权仅仅是发现权。二者行为的结果截然不同，前者获得矿产品，属于有形资产，是实物商品；后者若发现矿产资源，是不允许开采的，若没有发现矿产资源，只能获得知识产权，是无形产权[4]。

由于矿产资源具有耗竭性，矿产资源的利用实际上是矿产资源所有权的逐步转移，矿产资源的使用是以实体灭失为代价的，而且国家终极利益正是靠这种实体灭失来实现的。因此采矿权不单单是一种使用权，而是一种相对完整的占有、使用、收益、支配和处置的权利[5]。这一特征决定了采矿权的行使不当就会威胁到矿产资源所有人的权益，即如果不按允许的范围行使采矿权，则会损害矿产资源所有人（国家）的权益。

《中华人民共和国矿产资源法》规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，国土资源部作为国务院组成部门，行使国土资源管理职能。

综上所述，在市场经济体制下，国土资源部（现为自然资源部）必须依法履行好矿产资源所有人职责，严格监管采矿权人权利活动的空间范围，保障国家矿产资源权益的安全。

2 采矿权空间范围监管现状及评价

矿业权制度建立后，国家矿政管理机关以矿产资源所有者的身份或者以社会事务管理者的身份对矿产资源勘查、开发利用活动进行监督管理。矿产资源管理内容从直接组织、干预地勘单位和矿山企业的勘查、开采活动逐步转变为以矿业权管理为核心；矿产资源管理方式也从以行政手段为主逐步转变为以法律手段为主，经济、行政、技术手段并用[6]。

如对矿山企业的管理就以采矿权监管为主，监管内容较多，其中监督采矿权人在法定允许的范围（包括时间、空间）从事采矿活动是一项重要的内容，包含在各种监管制度与监管活动之中，具体梳理如下：

1991年，原地质矿产部建立了矿山企业年检制度，对矿产资源开采空间范围的监测也有制度设计，主要是矿山企业直接上报采矿活动范围图。但这种方式不容易主动发现其中的变化区域，精度不高，资料传递周期很长，不能及时有效地了解采矿空间范围发生的变化。

年检制度一直在不断完善之中。2004年，国土资源部发文加强了采矿权年检工作，对年检内容进一步完善，年检程序进一步严格规范。2006年，国土资源部发文加强了储量动态监督管理。2012年国土资源部发文进一步细化了采矿权年检内容和相关要求。2015年实现了全国矿业权年检数据网上直报，建立了年检数据库。2017年1月1日起国家废止年度检查制度，代之以矿业权人勘查开采信息公示制度。县级国土资源管理部门是采矿权年检的主要操作者，由于该级部门设备、人员技术水平的限制，加之年检内容较多，时间有限，而空间范围的核查技术含量高，程序复杂，因此年检中空间范围存在检查不到位的问题，上级部门仅抽查一部分矿业权，也无法改变这一年检弱项，无论年检制度如何完善，对采矿权空间范围监管的技术手段并没有发生实质变化。

中国地质调查局从2006年开始开展矿山遥感动态监测工作。起初使用国外卫星遥感数据监测主要矿集区的矿产资源开发情况，由于监测区域小、数据源受制于人等原因，远不能满足矿政管理工作的实际需求。后来利用在轨的国产遥感卫星实时监测全国矿山开发现状，并在河北省开展了示范应用，取得了两方面重要成果。一是形成了监管、监测、查验三级矿产资源开发现状监管模式，初步建成了部级矿山开发现状监管监测中心节点、监测中心和1个省级查验中心，为矿产疑似违法图斑的快速发现和及时查处奠定了技术基础；二是初步建成的省级矿山遥感监测查验中心形成了以3G无线网络为支撑、以移动车辆为载体等的矿山外业查验新模式，提高了外业数据采集速率，实现了矿山遥感监测外业工作的全流程数字化，形成了一定的规模化服务和应急调查能力。成果已在全国范围得以推广，目前省级查验中心覆盖了31个省（市、自治区）[7]。应该说这种监管方法属准实时性质，由于卫星数据获取处理需要时间，发现的违法行为在时间上要滞后半年左右，不能起到对违法越界行为提前预警预报的作用。监管区域有限，仅适合在矿集区和热点地区实施。

中国地质调查局于2007年启动并于2010年完成的《全国矿业权实地核查》项目，首次采用测绘技术手段实地核查了采矿权人的采矿活动空间范围[8]，这也是一次开采范围监管的有益尝试。该项目基于矿业权实地核查成果，以实施有效的矿政监管为目标，充分利用互联网、物联网、云计算和视频监控等新技术，开发了业务化运行的县（市）级矿政管理信息系统[9]，已在10个县（市）进行了试点并获得成功。该系统主要是利用视频监控系统监控采矿活动，显然无法获得采矿活动的精确空间位置信息。

近几年，中国国土资源经济研究院在矿产资源勘查开采调查与监测方面做了大量相关研究工作，为国土资源部加强和完善矿业权管理工作提供了有力支撑。2013—2014年，组织实施了“全国矿产资源勘查开采调查与动态监测”地质调查计划项目。2015—2018年实施的《全国矿产资源勘查开采调查与监测》，重点开展全国矿业权出让动态监测、矿业权布局跟踪监测、国家战略性矿种矿业权调查与监测、重要矿产资源市场监测与综合评价四个方面的重点工作。遗憾的是没有涉及矿产资源开采空间范围的调查与监测。

3 空间范围问题是采矿权管理中难以解决的顽疾

自1996年我国开展矿产资源管理秩序整顿工作以来，至今已有二十余年，期间专项性整理整顿治理工作一直没有间断[10]。但矿产资源开发秩序还是常常被打乱，无证开采、越界开采时有发生，空间范围问题是采矿权管理中难以解决的顽疾。

据全国矿业权实地核查成果，有10万多宗矿业权存在各方面的问题，其中存在矿界位置方面问题的就有6万多宗，占总数的60.86%，这其中矿界“位移”21447宗，占22.65%，以砂石粘土、建筑石材采矿权为主；超层越界27170宗，占28.92%，以采矿权为主；矿界交叉重叠10070宗，占9.29%，以煤矿等沉积型矿区的采矿权为主[11]。

所谓矿界“位移”，是指采矿权范围大小和形状没有变化，而实际位置发生较大距离的偏离，大部分属于界定矿业权范围时因资料不准确或测量手段落后所致。所谓超层越界，是指采矿活动在平面上越过了许可范围边界，高程上超出了规定的上下标高，总体上采矿活动超越了许可的空间范围。究其原因主观故意和客观定位不准确兼而有之。所谓矿界交叉重叠，是指矿业权空间范围交叉、重叠的现象，主因是采矿权四级管理而各单位采用的坐标系统不统一。

上述空间范围问题能够产生且长期存在，直至在矿业权实地核查时才发现，客观反映了对采矿权空间范围缺乏有效的、常态化的监督管理[12]。深层原因一是缺乏高效便捷的监管技术手段，二是担心严格的监管会增加矿山企业的开采成本，三是对法律的严肃性认识不足。

4 加强采矿权空间范围监管势在必行

4.1 是全面深化改革的任务，依法治国的要求

党的十八大以来，党中央推行全面深化改革，对矿产资源管理工作提出了新的更高要求。如对公共资源建立常态化监督制度、以有效监管等目标为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度等。2015年《国务院关于取消非行政审批事项的决定》，要求政府部门落实精简职能、加强事中事后监管。

按照中央要求和国务院的部署，国土资源部积极深化矿产资源管理制度改革，加快推进矿业权审批制度改革和简政放权，取消了许多前置审批条件。相应地加强了事中事后监管。但采矿权空间范围的监管仍然薄弱，必须下决心改变这一现状，补齐监管短板，履行好法律赋予的矿业权监管责任，维护好矿产资源开发秩序。

4.2 科学技术的飞速发展为空间范围监管提供了现代化的手段

GPS(全球定位系统)技术应用领域越来越广泛，深刻改变了人们生产生活的面貌。GPS台站网作为获取空间信息的基础设施，具有广泛的应用前景，国内一些主要省份已相继建立了GPS台站网，为GPS在矿产资源勘查开发中的应用提供了便利条件。实践证明，将GPS-RTK技术应用于露天矿产资源开采范围测量，具有准确、灵活、快速、省钱、省时、省力等优点。目前我国的北斗定位系统技术成熟，北斗三号将于2020年完成全球组网，进而取代GPS系统。

手机定位技术也完全可以引进到采矿权空间范围监测中。GSM和CDMA数字移动通讯网具有覆盖范围广、系统可靠性高、控制中心建站方便等优点，GPS与GSM和CDMA的结合已成为新的定位手段。GPS与GLONASS组合定位技术可以解决GPS在复杂条件下接收信号较差的问题，提高定位精度和可靠性。此外可利用Wifi解决室内及地下空间定位问题，为井工矿山的开采范围监管提供解决方案。

随着蜂窝组网技术的完善和大容量系统的出现，移动通信已经成为发展速度最快、最受欢迎、最灵活方便的通信技术之一。移动互联网的发展不仅影响了人们的生活方式、生产方式，而且对经济、社会、文化也带来了深刻的影响，“互联网+”已经成为当今新业态。在采矿范围监管中，可以应用移动互联网系统将定位信息传输到监控中心，并通过云计算分析大数据，判断是否超界越层，及时发出预警信息。

4.3 空间范围监管已有坚实的工作基础

2007年启动的《全国矿业权实地核查》不仅是一次重要的国情调查工作，同时也是一次矿政管理基础设施建设工程。通过实地核查，不仅获取了147248宗有效矿业权真实的登记数据项，而且向矿区引入165182个控制点，埋设露天采矿权界桩242873个，建立了可靠的矿山地质测量基础设施；不仅编制了11.9万张矿业权基础图件，而且据此建立了数据量达700GB的矿业权实地核查数据库[13]，并成功研发了县（市）级矿政管理信息系统，为矿产资源开采范围监管奠定了空间定位和信息管理分析的坚实基础。

5 结语

矿政管理部门应该切实履行宪法及法律赋予的神圣职责，加强对矿产资源开发秩序的监管，特别是开采空间范围的监管。这是加强事中监管的改革要求，应用技术手段对采矿活动进行全过程、全天候监管，实现常态化监管，在超层越界违法事件发生之前提前预警预报，使国家或其它矿业权人的利益得到保障，而不是在超层越界违法事件发生之后再着手整治。

2016年9月5日召开的全国国土资源系统科技创新大会吹响了新时期国土资源科技创新的洪亮号角，明确提出要“不断提高国土资源监测监管能力，更好支撑生态国土和智慧国土建设”。这意味着将先进的空间定位技术引入矿产资源开采空间范围监管势在必行。

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