建立自然景观资源有偿使用制度初探

■ 李 闽/刘向敏/林燕华

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中，提出“牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持绿水青山就是金山银山。”实现绿水青山就是金山银山，需要制度加以保障。建立自然景观资源有偿使用制度，对具有生态服务价值的自然景观资源进行保护和合理开发利用，在制度上提供保障。

1 自然景观资源的概念及其产权

1.1 自然景观资源的概念

自然景观资源是指能为人们提供观光、休闲、求知等功能，具有旅游开发价值的自然资源，主要包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园、水利风景区、海洋保护区、生态功能保护区以及国家公园等。

1.2 自然景观资源的产权及产权结构

1.2.1 自然景观资源的所有权我国对于自然景观资源所有权没有统一规定，只对各类自然资源的所有权分别进行了规定。我国《宪法》《土地法》《水法》《森林法》等相关法律规定，我国各类自然资源归国家或集体所有，国务院是自然资源及自然生态空间的初级代理人，资源所有权通过行政管理体系层层委托给下一级地方政府。

1.2.2 国家级风景名胜区、自然保护区及森林公园土地权属

据不完全统计，目前我国225处国家级风景名胜区，国有土地约占70%，集体土地约占30%。全国447处国家级自然保护区，国有土地约占95.06%，集体土地约占4.94%。全国827处国家森林公园，国有土地约占84.9%，集体土地约占15.1%。

1.2.3 自然景观资源有偿使用

1.2.3.1 自然景观资源有偿使用的法律规定

目前我国各类公园及保护区相关法规中，只有2006年国务院颁布的《风景名胜条例》第三十七条规定了风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。住建部门明确风景名胜区门票专营权不能出让给企业，由风景名胜区管理机构负责出售。风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，归地方政府所有。

除此之外，新疆财政、发改和住建部门联合颁布了《新疆维吾尔自治区风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜区门票收入管理办法》，还有些州政府也颁布了风景名胜区资源有偿使用管理办法，如《黔东南州风景名胜区资源有偿使用费征收管理办法(试行) 》《西双版纳州人民政府关于征收风景名胜区资源有偿使用费实施办法（暂行）》等；有些国家级风景名胜区，如泰山风景名胜区，制定了《泰山风景名胜区服务项目经营管理办法》，江苏南京雨花台景区制定了《南京市雨花台风景名胜区特许经营管理暂行办法》；还有些景区没有颁布专门的管理办法，但省政府财政部门以文件形式，对风景名胜区的有偿使用进行了规定，如湖北省的武当山景区和神农架景区。

1.2.3.2 风景名胜区资源有偿使用费收取方式

目前国内已颁布法规中规定的风景名胜区资源有偿使用费的收取方式大致分为六种：一是根据销售额（营业额）和管理办法规定的费率计算缴纳有偿使用费；二是按门票面额的一定比例缴纳；三是按经营项目营业额的一定比例缴纳；四是采取招标、拍卖、挂牌等公平竞争的方式确定经营者的，招标、拍卖、挂牌的成交价款即为风景名胜资源有偿使用费；五是对不同的经营服务项目收取不同比例的有偿使用费；六是与经营者签订特许经营合同，在合同中约定有偿使用费缴纳数额。不管何种收取方式，风景名胜区有偿使用费都归地方政府所有。

2 自然景观资源产权与有偿使用存在的问题

2.1 自然景观资源产权不明晰，所有者主体虚置

自然资源的属性决定了其有效产权较难界定。自然景观资源以土地、森林、水、地质遗迹资源等为物质依托，它们多数都是典型的“公共物品”，很难界定排他性。我国自然资源由主管部门代表国家行使所有权，用自然资源资产行政管理代替了产权管理，又由于管理体制不完善导致自然资源产权虚置。中央政府作为国有资源的所有权代表将国有资源的具体管理权委托给地方政府，企事业单位和个人通过契约从地方政府那里获得资源使用权，也就是说各类景区的开发经营者是这些国有资源的实际控制者。这种所有权虚化的直接结果是资源的实际控制者可以从中实现利益最大化，资源真正所有者的利益受到损害。

2.2 自然景观资源有偿使用缺乏法律保障，整体利用权利体系缺位

首先我国只在《风景名胜区条例》中，规定了风景名胜区内的交通、服务项目采用招标等公平方式确定经营者，经营者交纳风景名胜资源有偿使用费。国家林业局发布了《国家级森林公园管理办法》，只规定了国家级森林公园可以出售门票和收取相关费用，没有明确森林景观资源有偿使用费的缴纳。其他公园及保护区如地质公园、自然保护区、湿地公园都没有出台相关的法规。已出台的相关法规中对于整体利用自然景观资源为人们提供观光、健身、休憩、求知等服务功能，并以此获得经济利益的活动，没有进行规定，因此也没有相关的权利体系作为保障。没有相应的权利体系作保障，不利于自然景观资源利用的稳定性，何况在当前产权不清的情况下，更需要设置和完善自然景观资源开发利用的权利体系。

2.3 景区经营权出让形式多样，侵害国家所有者权益

由于缺乏相应的法律规范，各地景区都存在经营权出让情况并且形式多样。这种现象的背后存在一些弊端：一是这种景区经营权转让过程由地方政府一手包办，缺乏透明度和竞争，没有完全体现景区价值，景区经营权出让收益归地方财政所有，侵害了国家作为自然景观资源所有者的权益。二是景区整体租赁费用较低，没有经过专业的市场价值评估，存在着国有资产流失的潜在可能性；占有集体所有土地的自然景观资源开展旅游的，有些只按农用地价格对集体所有权人进行了补偿，补偿中没有体现旅游开发所带来的增值部分，侵害了集体所有者权益。

2.4 景区有偿使用费没有体现自然景观资源的生态价值

目前我国建成了各类公园及保护区，一方面，随着旅游业的不断发展，各类公园及保护区的经营活动产生了巨大的经济效益；另一方面，各类公园及保护区也为周边地区和居民提供了良好的生态服务功能，提升了周边地区的经济、社会、生态综合价值。而目前只对景区内的交通、服务活动征收有偿使用费，只重视自然景观资源的经济价值，而忽略了自然景观资源的生态价值。

3 自然景观资源有偿使用制度的构建

基于上述论证分析，初步形成建立自然景观资源有偿使用制度基本思路：明确各项自然资源所有权主体，构建自然景观资源有偿使用权利体系，探索自然景观资源有偿使用的方式，确保自然生态资产不流失，从而实现自然景观资源所有者的权益，促进对自然景观资源的保护和合理利用。

3.1 自然景观资源有偿使用的条件和范围

本文中的自然景观资源有偿使用范围仅限于具有观光、休闲等旅游开发价值的自然景观资源。

3.2 明确自然景观资源所有权具体代表

按照所有者、管理者和经营者分离的原则，进一步明确国家所有的自然景观资源所有者具体代表。特别重要的自然景观资源所有权由国务院指定一个主管部门代表行使所有权，其他自然景观资源所有权，由国务院授权省级及以下地方政府具体行使。

坚持使用者付费原则。自然景观资源所有权代表在综合评估基础上，可以出让、出租、作价出资（入股）等方式有偿处置自然景观资源，收取的有偿使用费纳入财政预算统一管理，主要用于自然景观资源的保护。

3.3 建立自然生态空间使用权利体系

探索建立自然景观资源有偿使用制度，通过多种方式实现自然景观资源的有偿使用。本文探索通过以下三种方式实现。

3.3.1 设立自然景观资源特许经营权

设立债权性质之协议，通过特许经营的方式，签订合同，对自然景观资源进行使用，这是当前普遍存在的一种对自然景观资源的使用方式。存在的问题是，合同内容中可能没有突出体现自然景观资源有偿使用费，没有凸显自然景观资源的自然服务价值。应根据自然景观资源的稀缺性、保护需求和市场需求，由所有权人与使用权人对合同内容进行协商签订。

3.3.2 设立自然景观地役权

地役权制度作为调节不动产间关系的先进制度，尤其是对于解决国家所有的自然景观资源作为旅游吸引物的间接使用价值的补偿，具有其他任何用益物权和相邻关系无可比拟的法律功用。依托地役权的概念，设立自然景观地役权，从土地权能中增加渠道，对自然景观资源进行合理利用。

3.3.3 设立自然生态空间使用权

重视对自然资源生态功能的利用，对自然资源使用权进行改造，使其客体范围更加广泛，设立自然景观资源使用权。其名称可以统一称为自然景观使用权，也可以按照现行的以主要自然资源特点命名的方式称之为：风景名胜资源使用权、地质遗迹资源使用权、森林景观资源使用权等。

4 建立自然景观资源有偿使用制度的对策建议

4.1 组织开展试点工作

选择有代表性、典型性的试点区，开展自然景观资源有偿使用试点工作，研究制定自然景观资源使用权价值评估办法，制定自然景观资源使用权权利清单、责任清单、准入负面清单和考核奖惩机制，明确各类自然资源产权主体权利，处理好所有权与使用权的关系，使自然资源产权人在资源开发利用中实现权力和义务相统一，形成权利人保护和合理利用自然资源的内生机制。

4.2 修改完善相关法律法规

制定《自然景观资源有偿使用管理办法》等法规，出台《自然景观资源委托经营（门票收入）与特许经营管理条例（管理办法）》《自然景观资源地役权出让条例（管理办法）》等法规，在法律上明确自然景观资源有偿使用的各种权能，为自然景观资源有偿使用提供法律依据。

4.3 完善和落实监管制度

建立和健全监管体系，明确和落实监管主体。按照自然景观资源规划和用途管制要求，加强对自然景观资源有偿使用的范围、方式、程序、价格等的监督检查。严格监督自然景观资源使用权人保护自然资源的义务履行情况，防止使用权人在经营过程中对自然资源造成破坏和环境污染。实现行政执法、行政监督、司法监督、舆论监督、公众监督和社会诚信等监管主体的有机结合。

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