全覆盖形式下对政府投资审计的几点思考

杨晓东

（云南省普洱市景东县审计局，云南普洱676299）

1 政府投资审计现状

1.1 审计覆盖面不够广

一是受机构、人员和经费的限制，没有足够的审计资源对国家投资建设项目全面加以审计。二是法律法规不够完善，有些部门、行业的建设项目处于审计监督之外。另外，审计人员对投资审计方面法规运用存在困难，对审计发现问题定性处理，难找到适用的处理法律法规，很多法规由于执法主体原因，需谨慎使用。三是部分民营企业项目因有部分政府出资找审计部门为企业的投资项目提供审计服务，地方审计机关面临两难处境，一方面根据科学发展观的要求，为民营企业的发展提供服务是审计部门应该做的，另一方面受审计资源的限制，审计又力不从心，而且风险很大。

1.2 审计内容不够深

一直以来，由于投资领域的市场化运作、建设管理尚不够规范，真实性和合法性审计仍然是重点，发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。中介审计人员往往侧重于工程造价等方面的审计，而在建设项目管理、资金管理、预算执行、规范建设资金使用等方面往往没给予重点关注，一方面因中介审计人员专业原因，不能揭露发现建设领域的违规腐败现象，另一方面也是审计中介和审计部门合作方式上的原因。但是随着社会经济的发展，这样的审计内容已经满足不了社会各方面对投资审计越来越高的期望。他们更关注投资是否合理、投资效益如何，对此，审计机关不管是人员、力度、审计方法、评价尺度都达不到社会各级成果运用部门的要求。

1.3 审计方式很单一

目前，虽然部分建设项目已经实施事前和事中审计，但大多数建设项目审计仍然以事后监督为主，以项目竣工决算审计为主，缺乏必要的事前预防和事中监控。对此，审计也只能是“事后诸葛亮”，对已给国家造成的资金损失，尚可采取一定的审计手段予以挽回或部分挽回，不能挽回的也只能当作“艺术品”摆之。但对于工程质量隐患，却是无能为力，因为对隐蔽工程的监督，对工程质量的检测，不属审计职能管辖范围。

1.4 审计手段较落后

传统的看图纸、拖皮尺、滚测距仪等手工计算工程量的方法，依然是当前现场复核审计的主要手段，使审计人员大量有效工作时间耗费在工程量的测量和计算上，更是加剧了审计资源和审计任务之间的矛盾，已越来越不适应形势发展的要求。近年来各地审计机关加强了与审计中介的合作，大量的计算机软件运用到投资审计领域中，大大减轻了投资审计人员劳动强度。

2 政府投资项目建设易发典型问题

①前期审批手续不完善。一是“四证”手续办理不到位，土地证、用地规划许可证、工程规划许可证、施工许可证等四证不齐全。特别是在市县区保障房、有些市政工程建设中此类现象较为普遍。二是在立项审批环节，大多数建设项目只有项目建议书批复，无可行性研究报告批复和初步设计批复。三是施工图审查环节缺失，有的地方特别是县级建设主管部门根本未设置施工图设计文件审查机构。

②以各种理由规避招标。一是以为加快项目进度为由，用会议形式直接指定项目实施单位，先施工后招投标，边施工边设计。二是先以各种模式确定施工单位，签订协议，后又补充招投标程序，签订标准施工合同备案。三是不具备邀请招标条件的项目也采取邀请招标的形式代替公开招标。

③施工合同签订前后矛盾。一是采用清单招标的工程应签订固定单价合同，但招标后，施工合同却签订为单价按相关定额、费用标准、当期材价据实结算，实为开口合同。二是固定总价合同中合同价虽然是按中标价签订，但在施工合同具体结算方式中却明确为据实结算，前后矛盾。三是主要项目类别虽然是一类，施工合同结算方式中却将室外食堂、道路、绿化等配套工程应降1类的仍然按一类工程结算，多结算费率。

④项目五大员不到位；在项目施工管理过程中，项目五大员项目经理、施工员、质检员、安全员、预算员均未到现场进行实质性管理。实际由非中标单位人员全权负责整个项目的施工管理、财务开支及处理与项目相关的一切事务。中标单位未按照投标书承诺设立项目管理机构或即使设立了管理机构，但是派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员与投标书人员不符，造成技术力量薄弱，与投标书承诺的技术人员要求差距很大，从而使项目施工质量低下。

⑤以垫资为由争利益。采取各种模式签订施工协议约定先由施工单位全额垫资建设，待项目竣工验收合格经结算审计后分年度付清工程款。但在实际执行合同中施工单位往往以融资难、资金不足等理由要求政府按施工进度支付工程款，并支付按施工进度垫资的高额利息，结算时又要求按协议计算投资回报，失去了政府缓解资金困难的意义，助长了政府盲目投资，最后因资金缺口形成“半拉子工程”。

⑥建设过程监管较少。目前层层转包、违规分包的现象还较为突出，有些项目还造成严重的质量问题，我国早就制定了《建筑法》和《招标投标法》等法律法规来约束违规转分包行为。但部分建设行政主管部门还真正缺乏的是对建设过程的监管执行力，重审批，轻监管，重视前置管理，忽视事中和事后监管。

3 做好政府投资审计的建议

第一，要以依法审计为基础，实事求是开展问题定性和审计评价。

《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》创造性地提出了三个区分审计定性判断的新标准，指出“要严格遵循宪法和基本法律法规，以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准，把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，审慎做出结论和处理”。

第二，要坚持“两手抓、两手硬”的基本点，形成新的审计方法常态。

审计长刘家义在今年两会“部长通道”说“审计工作将本着适应新常态、践行新理念的原则，坚持两手抓：即一手抓重大违法违纪问题，促进依法行政和科学发展；一手抓重大体制障碍、制度性缺陷，促进深化改革。”在新常态下要更好地做好政府投资审计工作，笔者认为应一方面抓利益输送，查处重大经济犯罪案件。另一方面要揭示工程建设领域中管理漏洞，促进体制、机制、制度改革完善。要从施工合同、项目班子实际管理人员、施工质量等关键因素进行深入剖析，从而揭示建设单位管理漏洞，促进其体制、机制、制度进一步改进。

第三，要以强化追责问责为切入点，促进审计整改落实。建立政府投资项目问责机制，成立专门政府投资建设项目审计整改检查、督察小组，狠抓整改落实。严格追责问责，防止违规违法问题再次发生。