监督抽查中规章与标准的关系与应用

文 叶永和

规章与标准都是规范性文件，不能因为规章是强制行政命令、标准是推荐性自愿选择，就认为规章比标准重要，或者说规章要强制执行而标准可商量执行。在监督抽查中选择标准可以协商，但执行标准没有商量，否则必定导致监督抽查判定错误。而某些人认为规章高于标准或优于标准，存在主次关系，实际上是没有弄清楚规章与标准的内涵与作用，一个是规范行政行为，一个是把握技术应用，只是特点与属性不同而已，不能人为地把规章与标准进行排序或对立起来，这一点产品质量监管人员务必要认清、把握。

为了更好地开展产品质量监督工作，国务院有关部门或地方人民政府根据我国的法律法规制订了许多质量监督抽查的规章制度，使各级质量监管部门在具体实施操作过程中能有章可循，使监管工作达到规范化、标准化、统一化，确保监督抽查公正、科学、一致，可以有效地杜绝各部门由于水平、理解或部门利益关系出现某些不妥当的行为，也维护了被抽查单位的合法权益。

然而，在执行监督抽查中除了各种规章外，还有现行的标准，为此有人提出要处理好规章与标准的关系，说规章是法律法规的一部分，必须遵照执行，没有商量的余地，而标准（有关监督抽查标准没有强制性标准）都是推荐性标准，没有强制执行的要求。所以，先考虑规章的要求，后按标准规定实施，标准服从于规章，这种说法还得到一定的认可。笔者对此谈一点看法：

规章与标准的内容与作用

规章是国务院有关部门或地方人民政府在职权范围内，为执行法律法规，需要制定的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项而制定的规范性文件。它具有法律法规的功效，各级质量监管部门在处理监督抽查事宜过程中都必须遵照执行，与对象是否重要、情况性质没有关系。比如，国家质检总局公布实施的《产品质量监督抽查管理办法》等。而标准也是规范性文件之一，是为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。它分为强制性与推荐性两种。换言之，标准也具有法律法规的属性，强制性标准各级质量监管部门也必须遵照执行，而推荐性标准大家可以根据实际情况有选择性的自愿引用。比如，国家标准GB/T10111-2008《随机数的产生及其在产品质量抽样检验中的应用程序》等。然而，规章主要是规范行政行为，它具有很强的针对性，对于某一事件只能有一种规范行政行为，没有调和余地，必须要强制执行，否则会出现乱象的结果；标准主要是规范技术行为，它是一种规则与要求，对于某一事件可能有多种技术方法来解决与处理，让执行者根据对象不同可以采用不同的标准，以达到最佳效果，不然的话会降低效率，甚至产生负面影响。所以，规章要强制规定执行，而标准采用推荐性自愿选择。

规章强制执行、标准采用后也是无条件执行

在产品质量监督抽查中执行规章与引用标准不应该有主次之分，也不能说哪个重要，更不可能存在相抵触，产生这种现象只是抽查人员对规章与标准的解理出现问题的结果。规章必须强制执行，不等于凌驾于标准之上，而标准自愿引用，不是说可以擅自更改、变换，一旦采用后也必须严格地按规范要求强制执行。

监督抽查既是行政行为，也是技术应用。有关部门出台许多规章制度来规范与约束其行政行为，使之达到公正、合法，但还必须用标准保证其应用的正确、科学，否则再完善的规章、再强制的执行也是徒劳的，也是不能保证监督抽查获得正确的结果。

一、规章必须强制执行。这在行政执法中表现的特别突出，而且规定的非常严格，没有商量的余地，如果不按规定执行或执行不到位，轻者监督抽查判定的结果被取消，重者要承担民事甚至刑事责任。比如，规章规定在监督抽查中抽样必须是2人或以上，这并不是说抽样工作1人不能完成或完成不了，而是确保抽样过程公正、准确，达到相互监督目的的规范，即1人抽样不管结果如何都不能采纳；另外，规章还规定抽样人员上岗前要培训合格，众所周知抽样是一项技术工种，不是随便什么人都能胜任此项工作，它需要学习随机抽样标准与方法，以及怎样正确使用抽样工具等，并要达到一定水平才行。规章这种强制要求是杜绝某些部门看不到抽查是一项严谨的技术工种，轻视其科学性，最终给监督抽查错误判定核查总体埋下隐患。因此，在行政行为上不能有选择的余地，否则就会乱套，这也就是为什么规章必须强制执行的根源。

二、标准也必须强制执行。选用哪个标准可以自愿，但是一旦选定后也是无条件按其规定要求强制执行，也是没有商量的余地。比如，在抽查中可以选择随机抽样，也可以选择非随机抽样，没有强制要求，一般要看哪种标准方法更能提高其效益，符合其要求。然而，选定后就必须严格执行，不能因为标准是自愿选择就可以不完全执行或执行中随便更改替换，像选择随机抽样，那必须严格执行国家标准GB/T10111-2008《随机数的产生及其在产品质量抽样检验中的应用程序》的规定，即严格按照随机抽样程序进行、按规范生成随机数，并根据对象与要求采用简单随机抽样，或采用系统随机抽样，或采用分层随机抽样等，这一过程必须是不折不扣地执行，不能在抽样过程中不按标准的要求，擅自改变，这是绝对不允许的，否则产生错误是必定的。所以，标准选定后所执行的规范、程序也是强制的，也是没有商量的余地，否则就不能保证结果的正确。

在产品质量监督抽查中形式上看似规章是要强制执行，而标准是可以自愿采用，好像规章的地位高于标准。实际上规章与标准都是要强制执行，只不过规章是唯一，没有选择地余地，不执行会发生错误。而标准有许多，用哪一个并没有强制规定，只是会产生效果与效率的区别。一旦选定了某个标准，那必须无条件按其规范要求强制执行，否则影响的不只是效果与效率问题，而且是导致判定结果的错误。从某种意义来说，执行标准要比执行规章更加严格，更要强制。因为，执行规章规定是一目了然，容易发现执行到不到位，而标准隐藏着许多技术内涵，从表面上一时难以发现，如果不按规范严格执行，所造成的错误是察觉不到的，容易出现自欺欺人的结果，直接导致监督抽查的错误，这一点作为产品质量监管部门应有一个清晰的认识。