新形势下计划指标使用管理的几点思考

□ 嘉兴市国土资源局 姜钦杰

国土资源部《土地利用年度计划管理办法》（部第66号令）明确：新增建设用地计划指标（以下简称计划指标），包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标，是土地利用年度计划的重要组成部分。随着经济发展步入新常态以及经济结构强调稳增长，计划指标的使用管理对地方经济社会发展土地要素保障发挥着重要支撑性作用，呈现出一些新的变化，这亟须主动应对。笔者结合自身工作实际，在综述分析有关政策、背景及计划指标安排使用地方实际工作的基础上，浅谈新形势下计划指标使用管理的几点个人思考，以供参阅。

一、政策背景概述

党的十九大报告，全面系统总结了过去五年改革开放和社会主义现代化建设取得的历史性成就。通过全面节约资源有效推进，能源资源消耗强度大幅下降，生态文明建设成效显著，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代。十九大报告，提出十四条新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，其中第四条、第九条两个条款中明确指出要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式。

2017年1月，中共中央、国务院制定出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）政策文件。同时，为切实抓好贯彻落实，浙江省拟定的《中共浙江省委浙江省人民政府贯彻落实中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，目前行文已进入最后环节即将正式印发。国家、省政策文件，明确提出要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，强化耕地保护意识，强化土地用途管制，实行建设用地总量和强度双控，严格落实耕地占补平衡责任。文件明确，一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证。

2016年9月，浙江省国土资源厅印发《关于进一步改进和完善新增建设用地计划管理的意见》（浙土资发〔2016〕21号）；2017年8月，印发《新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活挂钩办法》（浙土资发〔2017〕19号），进一步明确挂钩用地计划指标管理办法。自2016年起，浙江省国土资源厅在全省范围内开展计划指标分配改革，明确要坚持推进用地计划指标配置的精准化、差别化、减量化、项目化，着重突出“增量撬动存量”的挂钩激励机制，实行新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活按1∶3配比核定，全面提高土地节约集约利用水平。

综上所述，不难发现，新增建设用地实行“量趋紧、质提高”使用管理将是大势所趋。如何提前谋划、统筹应对，确保有限计划指标的合理高效利用，是新形势下国土资源管理工作面临的重大研究课题。

二、近年来计划指标实际工作回顾分析

（一）计划指标下达与使用情况

1.国家、省计划下达情况

2015-2017年，国家下达全国新增用地计划分别为770万亩、700万亩、600万亩，相应地浙江省下达各地（市）新增建设用地计划（不含单列、专项计划及宁波单列市计划）分别为5.4万亩、4.7858万亩、4.6948万亩。近三年来，国家、省下达计划均呈缩减态势，国家、省缩减率分别达22%、13%。且自2015年起，国家首次将统筹新增和存量建设用地纳入全国土地利用计划，一直沿用至今。

2.地方计划执行情况

近年来，按照国家、省发展战略部署，在地方经济增长与土地供需关系紧张双重驱动下，地方计划指标总体执行情况较好，但存在区域不均、差距较大等问题。根据2016年省有关统计数据， 2016年浙江省考核评价的11个地（市）计划指标平均执行率达91.93%，8个地（市）均达到平均水平，但有2个地（市）执行率不足75%；65个受评县级单位，52个单位执行达到90%以上，且其中30个单位达99%以上；但有7个单位执行率不足60%。近年来，市、县（市、区）通过提前谋划、统筹安排，计划指标执行情况总体较好，但困难与压力也日渐凸显。

（二）存在主要问题

结合工作实际与亲身体会，笔者认为，计划指标安排使用，主要受资源禀赋、政策导向两大方面因素影响。

1.资源禀赋因素

主要包括土地规划可使用空间、耕地占补平衡资源、土地利用结构等。以嘉兴市为例，嘉兴市土地利用结构以农用地（60%）、耕地（50%）为主，实际用地报批中农用地、耕地一般都达到新增建设用地总量的90%、75%左右，且耕地质量等级较高，土地垦殖率更是远超全省平均水平居全省首位，耕地占补平衡困难明显。按照国家、省明确约束性指标管控要求，落实耕地保有量、永久基本农田保护任务分别占全域耕地现状总面积的97.08%、82.01%，后续可安排用地资源相当有限。

2.政策导向因素

主要包括宏观政策、地方导向等。中发〔2017〕4号等国家政策明文规定，严格落实耕地保护与占补平衡主体责任，对地方建设占用永久基本农田几乎实行“一刀切”式严控，耕地占补要求一再升级，无疑都对计划指标的使用执行带来重大影响；经济市场化逻辑下，地方对产业发展、项目招引等依赖程度依然很高，指标安排使用难以有效跟进产业项目的调整与变化。

三、计划指标使用管理的新思考

当前，国家发展迈入新时代、经济增长步入新常态，土地资源要素利用紧约束将逐步趋强。浙江省素有“七山一水两分田”之称，土地资源禀赋贫瘠。如何在实际工作中，更好地使用管理好有限的新增建设用地资源，为地方发展当好参谋，实现经济可持续稳增长，切实提升计划指标的集约有效利用水平，具有重要的现实意义。笔者结合自身工作实际，就新形势下地方计划指标使用管理工作，提出以下几个方面的建议。

（一）主动适应新形势，积极探索改进管理新举措

1.严格政策贯彻落实

认真学习贯彻党的十九大精神及国家、省有关政策要求，按照“精准高效、节约集约、绿色发展”的总体要求，切实落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，务求严保严管守住耕地红线，亦是守住粮食安全防线。严控建设用地增量，优化存量用地资源配置，扎实推进新增建设用地计划精准化、导向化、效益化配置，构建“增量撬动存量”的激励机制，不断提升新增建设用地计划使用效益水平。

2.注重强化宣传引导

加强对新政新规的宣传讲解，为实现国土管理实务工作“事半功倍”效应夯实良好基础。借助各种渠道、形式，引导地方政府、主体部门等要紧跟新形势与新要求，逐步实现从 “单一依靠增量”向“增量撬动存量”的用地理念转变。计划指标安排使用，坚持导向化、精准化配置原则，优先安排保障公益民生、基础设施建设用地，更加注重用地项目的成熟度与整体质量，注重土地资源的产出效益。

3.积极开展探索研究

围绕“项目计划、奖励计划、挂钩计划”分配改革机制，结合地方工作实际，扎实深入开展新形势下计划指标使用管理的新举措与新办法。在地方可统筹安排用地计划范围内，突出明确用地导向、强化激励措施，切实以更少的用地资源支撑更大的经济发展。

（二）充分挖潜盘家底，多管齐下整合资源促发展

1.着力实施存量盘活

按照“存量与增量3∶1”实行计划指标分配的挂钩激励机制，地方应把着力点放在盘活存量建设用地上，挂钩计划将是今后获取新增建设用地指标的重要途径。通过有机结合低效用地再开发、城市有机更新、小城镇环境综合整治等工作，加大存量用地盘活力度，在保障建设项目用地的同时，又能获取建设用地指标，努力实现土地要素的“叠加效应”。同时，按照“谁盘活、谁受益”原则，地方对获取挂钩计划指标可推行“按比返还、优先使用”管理，以更好地调动地方存量盘活工作的积极性。

2.有效整合多方资源

按照“以空间定计划、以占补定计划、以项目定计划”的总体要求，综合统筹土地规划可使用空间、耕地占补平衡资源、土地利用结构、项目招引安排等情况，科学编制安排年度计划指标实施方案，适时开展调查评估与调整优化，以实现计划指标的最大化利用。在计划指标有限的前提下，以存量用地盘活为着力点与突破点，并鼓励和支持开展农村土地综合整治工作，通过合理统筹“增量、流量、存量”三量用地资源，全力为地方建设发展当好土地要素服务参谋。

3.区域统筹有偿使用

浙江省计划指标实行“省管县”的管理模式，且自省计划指标分配改革后，明确取消原有下达地方的切块指标，各市、县（市）可自行统筹掌握的用地指标十分有限，探索计划指标区域统筹显得势在必行。可在区域范围内推行计划指标统筹，尝试增减挂钩指标、补充耕地指标、资源资金等组合方式推行计划指标统筹，实现计划指标的优化配置。同时，为有效协调计划指标与增减挂钩节余指标等的使用成本，对使用统筹的挂钩计划指标，可推行有偿统筹使用机制，有效减轻存量土地盘活主体的开发成本。

4.向上借力寻求支持

地方手中掌握土地资源非常有限，又要面对方方面面的用地需求，心有余而力不足。因此，在努力自身挖潜、优化整合的基础上，更要主动加强同国家、省的汇报与沟通，努力争得上级部门的理解与认可，研商破解用地保障方面的难题，并在用地政策与资源倾斜上给予相应支持。

（三）串珠成线巧发力，同铸共谱国土管理新篇章

1.联动互通齐抓共管

巧妙发挥计划指标的“穿针引线”效应，应逐步建立健全计划增量使用管理与国土管理土地规划管控、耕地保护考核、存量用地盘活、土地违法巡查、年度地籍变更调查等关联机制。充分发挥计划指标“四两拨千斤”的激励效应，将国土管理各专项职能有机联动、互通融合，打造构建国土工作齐抓共管的良好格局，凝聚国土资源系统综合管理新动力，助推国土管理工作迈上新台阶。

2.长效监管强化激励

要不断健全完善计划指标考核评估制度，将计划指标的使用执行情况、国土资源管理各项考核工作、用地项目质量效益等情况，统一纳入计划指标使用管理考核范畴，并视考核评估情况，相应予以奖惩。在土地供需矛盾日益尖锐的形势下，应紧紧围绕国土管理新形势、新重心，逐步缓解土地要素奖惩“多条线、散乱杂”的捆绑困局，重点突出对国土管理工作考核优秀地方的奖励，以发挥其示范效应。