项目管理在“一会三函”政府投资项目的风险和应对措施

文/翟春城

本文针对北京市政府印发的《北京市公共服务类建设项目投资审批改革试点实施方案》(京政发﹝2016﹞35号)，以昌平区某学校及通州区某中学“一会三函”审批项目为例，对按照“一会三函”审批的政府投资项目从项目建设的决策、设计、施工到竣工验收、交付使用等过程的优势、风险及对策等方面进行分析，为“一会三函”项目顺利实现工期、投资等各项目标提供一些思路。

一、“一会三函”政策出台背景

2016年8月，北京市政府印发了《北京市公共服务类建设项目投资审批改革试点实施方案》，将北京市公共服务类建设项目作为投资审批改革试点。将原来办理施工许可证所需的十余项前置要件，调整为“一会三函”这四项前置条件简化项目前期工作启动手续。适用范围包括城市副中心的道路、停车设施、垃圾和污水处理设施以及教育、医疗、养老等公共服务类建设项目，中央国家机关在京重点建设项目参照执行，试点期限为三年。其中：“一会”是指市政府召开会议集体审议决策;“三函”是指发展改革部门前期工作函、规划部门设计方案审查意见、住房和建设部门施工登记意见书三份文件。项目单位只需满足“一会三函”四项前置条件即可开工建设，其他各项法定审批手续在竣工验收前完成即可。2016年11月，根据市政府关于扩大“一会三函”改革试点的要求，昌平成为除通州外首批纳入试点的区之一。

二、办理“三函”前置条件

1.前期工作函前置条件：(1)建设单位已明确；(2)项目名称已确定；(3)选址已初步确定；(4)建设规模及内容已初步确定；(5)投资规模及资金来源已初步确定。

取得《建设项目前期工作函》后，项目单位即可组织设计单位进行方案的深化设计，按照规划部门的相关要求编制方案设计文件。

2.《规划部门设计方案审查意见》前置条件：（1）取得前期工作函；（2）设计方案达到规划复函设计要求。

取得《规划部门设计方案审查意见》后，建设单位即可自行或委托招标代理机构编制工程量清单及招标控制价，合理确定招标范围，启动施工和监理招标程序。

3.《施工登记意见书》前置条件：（1）前期工作函；（2）规划部门设计方案审查意见；（3）资金证明文件（立项批复或概算批复）；（4）土地划拨决定书（或用地预审意见）；（5）环评批复；（6）消防设计意见回复函；（7）施工图审查咨询意见；（8）施工监理中标通知书及合同备案表；（9）施工现场具备施工条件（施工区域内地上物拆除及地下管线全部移交完毕，完成施工围挡、安装监控等）。

三、“一会三函”政府投资项目的优势分析

1.项目实行集体审议，提高决策效率和水平

这项改革措施是解决项目入口的问题，不是所有的项目都能够进入这个流程，也不是所有的公共服务类建设项目能够进入到这个流程，需要经过主管部门筛选和市政府集体审议决策后，才能进入这一流程。

2.两套流程并行开展，就是一套按照基本建设程序的审批流程，一套按照“一会三函”项目的工作流程

审批流程按照法律规定的基本建设程序逻辑办事，工作流程按照项目建设逻辑办事，两套流程同步推进，并行不悖。审批流程是完整的法定流程，工作流程在审批流程的基础上，解决加快开工建设的问题，两套流程并不矛盾。

3.着力工作创新，简化办理流程和环节

从加快项目建设的角度，抓住项目建设过程中的关键环节和必要前提，着力从工作层面创新方式方法，简化办理流程和环节。

4.严格依法办事，严格审批程序，工作流程不能代替审批流程

在法律法规框架下，尊重现行审批流程，严格按照法律法规的要求履行各项审批程序。工作流程不能代替审批流程，审批流程也不作为工作流程的前置条件。

5.加快项目开工建设，提高政府信誉

将改革落脚点放在加快项目开工建设上，推动项目尽快落地，促进公共服务类建设项目早开工建设，以更好地解决教育、医疗、养老等社会问题，缓解地区社会服务压力。

例如，某学校项目于2017年1月正式立项（新征地项目），按照正常程序办理，项目计划开工时间约为2018年3月，项目纳入“一会三函”试点项目，于2017年10月正式开工建设。项目从申请“一会三函”试点项目到项目开工，历时9个月。

四、“一会三函”政府投资项目存在的风险

“一会三函”政策虽然加快了项目审批进度，简化了项目审批手续，但在手续办理过程之中依然要严格遵守项目基本建设程序。在加快了项目开工的同时，也为项目建设各阶段带来了一定的风险。

1.政策法规、建设标准和设计规范变化的风险

虽然“一会三函”项目前期手续办理及设计进度较快，但还需要按照正常的基本建设程序办理建设手续。近几年公共服务类项目的政策法规、建设标准和设计规范变化较快，容易出现项目已经开工建设，而按照审批流程办理相关手续的过程中开始执行新的政策法规、建设标准和设计规范，会产生执行新旧政策法规、建设标准和设计规范的矛盾，也会导致出现延误工期的情况。

例如，某学校项目的初步设计已经完成，但在申报项目可行性研究报告批复的过程中，北京市开始实施新的中小学建设标准，可研评审单位和专家要求按照新的建设标准重新设计，否则可研报告无法通过评审，造成设计单位重新修改方案，设计进度延迟，原计划的开工时间只能延后。

再如，北京市人民政府办公厅《关于加快发展装配式建筑的实施意见》于2017年3月15日开始实施，要求新纳入北京市保障性住房建设计划的项目和新立项政府投资的新建建筑应采用装配式建筑。但是某项目“一会三函”的前期工作函在2017年3月15日前，相关工作已经开展，甚至于规划方案复函已经取得。而立项工作在此日期之后，按照实施意见，需重新调整方案，前期的相关工作需要重新修正，尤其是设计工作需重新设计，造成后续的工作延期，无法按预定计划实施。

2.设计风险

由于项目前期工作时间短，与之相对应的设计时间也缩短，设计过程中必须的人防审查、消防审查以及施工图外审的工作仅出基本的审查咨询意见，容易出现设计深度不足情况，甚至可能出现经过专业审查后图纸有较大差异的现象，造成在具体施工组织过程中产生了较多设计变更，对项目建设造成了较大影响。

3.投资控制风险

投资控制是政府投资建设项目的重要组成部分，始终贯穿于“一会三函”项目建设的全过程，即贯穿于工程建设前期立项、可行性研究、设计、施工、竣工交付使用所需全部建设费用的确定、控制、监督和管理。

由于“一会三函”项目的特殊性需更加重视投资控制，因此投资决策阶段主要从符合政府规定的建设规模和建设标准、设计方案优化、满足建设单位实际需求等方面考虑投资风险；设计阶段的投资控制以设计单位、设计团队，编制准确的设计任务书，明确设计范围和标准，签订严谨的合同，督促设计单位加强设计质量，鼓励采用先进技术，降低工程造价，缩短工期，提高投资效益等方面考虑投资风险；在施工招标阶段的投资控制风险主要包括招标价设定、合同条款、评标、签定合同过程中各种操作细节和影响因素；在工程实施阶段，主要从严格控制工程进度款支付、严格核查设计变更、现场签证管理、严格审核工程竣工结算、正确处理和防范施工索赔等几个方面开展投资控制工作，以确保投资控制目标的最终实现。

五、“一会三函”政府投资项目风险对策

1.实时掌握建设标准和设计规范

在项目决策阶段尤其是前期工作函的办理过程中，多渠道了解掌握政府投资建设项目建设标准和新设计规范，既要站在全局的角度全面统筹考虑项目整体情况，又要切合实际。在熟悉掌握现有政策法规基础上，与投资主管部门保持密切沟通，掌握政府投资项目尤其是外墙装饰、门窗的选择、地面材料的选择等标准要求。编制细致准确的设计任务书，明确设计内容、设计深度和建设标准，将上述要求列入设计任务书，以此指导设计单位工作。对于新执行的设计规范及时准确掌握，及时通知设计单位并与相关部门沟通设计规范的执行情况。

2.优选设计单位和设计团队

通过内部设计单位库选择或推荐等方式初步确定三家左右的设计单位，再经过考察设计单位和设计团队以及设计方案竞赛等方式，确定优秀的设计单位和设计团队，尤其是设计团队中的项目负责人和各专业负责人。在合同中明确设计职责、设计深度和投资控制等方面的要求。在工程设计前，通过设计任务书准确描述使用功能、装修标准等设计意图，以减少施工过程中设计变更的发生频次，减少不必要的浪费。

3.通过推行限额设计、采用标准图等方法，以及运用价值工程进行论证，实现在设计阶段控制投资的目标

在设计阶段尤其是方案设计阶段将投资控制目标分解到各个专业，始终坚持从经济和技术结合的角度出发，进行多方案设计优选，及时采取纠偏措施，在满足工程质量和使用功能的前提下，不突破投资限额。坚决杜绝在工程设计过程中任意提高设计标准和安全系数，只考虑技术稳妥而不重视经济合理性的现象，保证工程投资得到有效控制。如果因设计原因突破投资限额，设计人员须无偿修改方案和图纸。

标准图是经批准的标准技术文件图纸。采用标准图可以加快图纸设计速度，保证工程质量，也有利于降低工程投资，有资料统计，采用标准构配件可降低建安工程造价的10%～15%。

价值工程原理是设计阶段进行投资控制的方法之一。就是通过对功能和成本的分析，将技术问题和经济问题结合起来进行研究，通过对产品的功能和成本进行分析，将技术和经济统筹考虑，在实现产品的必要功能的前提下，达到最低的成本。造价工程师和设计人员相互配合，运用价值工程原理，认真研究图纸，结合业主意见，进行多种方案的功能和成本比较分析，选择价值系数最大的方案为最优方案，达到实现各设计阶段的投资控制目标。

4.严格审核初步设计概算

政府投资项目中的初步设计概算批复是关键审批环节之一，因此审查设计概算是为了更准确地确定工程投资，使建设项目总投资力求做到准确、完整，防止任意提高建设标准或出现漏项，同时也要避免故意压低概算投资，导致施工图预算大幅度地突破概算情况发生。审查后的概算为建设项目投资的落实提供了可靠的依据，既要达到政府投资项目概算不超可研10%的要求，又要力求符合项目现实情况，真正起到提高建设项目投资效益的作用。

5.加强招标、评标、签定合同管理工作

施工招标文件要尽可能详细、周全、可操作性强，施工界面划分科学、合理，从而减少不必要的纠纷。同时减少招标文件针对性不强、不确定因素较多等问题。同时确保编制招标控制价的依据准确、没有丢项、漏项、价格水平合理。在招标控制价编审过程中还应审核招标图纸的设计深度是否满足招标控制价的编制要求。如发现招标图纸中存在设计节点深度不够、建筑结构不统一及其它不详、错误之处时，应及时与设计人员沟通，尽可能按照补充、完善后的节点详图进行招标控制价的编制。

严格控制主要设备和材料的价格。设备费、材料费在建筑安装工程中约占整个工程费的70%-80%，将直接影响到整个工程投资的高低。在招标文件中明确主要材料和大型设备的技术指标、质量及价格档次，从而有效避免目前普遍存在的暂估的设备、材料价格与实际采购价格相去甚远的现状，也可以采取对工程造价影响大、价格和质量较难把握的部分单独进行招标，从而减少结算时不必要的扯皮现象的发生。

施工合同文本宜细不宜粗，用词严谨，双方责任权利明确，工程索赔条件清楚，以及有明确合同价款的调整方式等。尤其是对于已经确定的合同价款，在何时、何种情况、如何进行调整，都要加以明确。完备的条款和严谨的合同内容，可以减少合同纠纷，避免索赔事项的发生。

6.加强工程实施阶段的投资控制

工程实施阶段的投资控制以严格为原则且不失灵活性，主要从工程进度款、设计变更以及工程竣工结算审核等几个方面采取有效措施加以控制，确保工程按质按期完成，又能处理好各种风险索赔。

工程进度款的及时支付能够调动施工单位的积极性，是工程质量和进度的有力保证。但应坚持对报验资料不齐全、与合同的约定不符、未经质量验收合格或有违约的工程量不予计量和审核，并拒绝该部分工程款的支付。

严格工程变更、现场签证管理，确保实现工程总投资控制在概算批复范围内。在施工中，经常遇见施工图纸不完善，或发生不可预见的情况及其他原因，进行工程变更的问题。因此，在很大程度上，对工程变更的控制成了施工阶段投资控制的关键因素。尤其是涉及到费用增减的设计变更，必须经设计、业主、监理、施工四方共同签字认可方能生效，力争做到“一事一洽，先算后干”。而且应尽早实施变更的工作内容，因为已完成或部分完成的工程内容如需拆除，势必造成重大变更损失。因此需规范工程变更程序，实行事前把关，主动监控，工程变更的造价才能得到有效控制。

督促施工单位按图施工，严格控制变更洽商、材料代用、现场签证、额外用工及各种预算外费用。对必要的变更，及时计算所增减的费用，随时掌握项目费用额度。避免工程由于现场签证不严谨，给工程结算带来不必要的麻烦，导致不必要的经济损失，因此严格现场签证管理，也是施工阶段控制工程投资的重点。

及时、公正、严格地审核工程竣工结算工作。重点是严格依据施工合同的规定，对工程量计算与计价、相关费用的核定、设计变更、工程签证的手续符合性及实际竣工项目的一致性进行审核，确保计算无误、计价正确、结论清楚、资料齐全。对于工程实施过程中设计变更或洽商数量较多的工程项目，必要时进行现场勘察，检查实际施工是否与竣工结算资料相符。

正确处理和防范施工索赔，工作中应注重基础资料的积累，在处理索赔事项时必须以合同为准绳，以事实为依据，及时、合理地处理各类索赔事项，对可能引起的索赔进行预测，减少和避免索赔事项的发生。同时做好反索赔工作，督促施工单位履行合同约定的义务，使工程保质保量按时完成。

六、结束语

“一会三函”是北京市持续推进投融资体制改革和贯彻国务院投资体制改革决定的重大举措之一，实现了审批流程和工程流程并行，有效地解决了项目前期手续办理慢的问题，能够快速推进项目开工建设项目。但同时也带来了诸如政策法规、建设标准以及设计和投资等方面的风险，需要项目建设单位和项目管理单位加强对政策的理解和掌握，提高管理能力和水平，既要有高瞻远瞩的定位，又要有具体细致的管理方法和手段，以实现政府投资项目的效益最大化。