湖南省蓝山县环境保护局不依法履行职责案

文◎姚 红 廖文锋

案情回顾

（一）基本案情

2006年底至2017年4月，湖南省蓝山县新圩镇上清涵村村民廖某某租用本村茶几窝山林地86.44亩投资建立选矿厂，未办理任何国土、环评、工商手续，非法从事硫铁矿、铅锌矿洗选。该选矿厂对产生的废水和废渣未采取任何防渗漏措施和环保治理措施，直接利用渗坑将重金属废水、废渣等有毒有害物质倾倒、排放到场外，对周边环境造成严重污染。蓝山县环保局于2017年4月28日联合蓝山县新圩镇政府等部门，将该选矿厂强行关停并拆除生产设备及厂房等，但厂内的废水未进行无害化处置，尾砂未予处理。

经鉴定，该厂所污染土壤修复费用为2967.82万元，厂内残留污水及厂外池塘水修复费用为95.41万元。

（二）诉前程序

蓝山县环境保护局作为蓝山县环境保护主管部门，对该选矿厂违法排污污染环境的行为长期不完全履行职责，虽作出行政处罚决定，但一直未采取有力措施执行处罚到位，致使蓝山县新圩镇上清涵村选矿厂持续10多年违法生产，对周边环境造成了严重污染。选矿厂虽已被取缔，但厂内的废水未进行无害化处置，尾砂也未予处理，持续污染周边环境，社会公共利益仍然处于被侵害状态。

蓝山县人民检察院经层报湖南省人民检察院批准于2017年10月10日立案审查，经多次现场调查核实，于2017年10月19日向蓝山县环境保护局发出检察建议：立即采取有效措施，对选矿厂的废水、废渣进行处置，避免对环境造成进一步的污染；依法履行环境监管责任，责令违法行为人尽快制定污水处理方案及土壤污染修复方案并监督方案实施。

（三）行政机关整改情况

蓝山县环境保护局收到检察建议后，积极履职，责成污染者廖某某治污，促使廖某某与永清环保股份有限公司签订了技术服务合同，委托该公司制定了《蓝山县新圩镇上清涵非法选矿厂环境污染应急处置方案》，并监督廖某某按处置方案实施。截至2018年1月23日，场地内3000㎡废弃建筑物、生产设备已进行拆除；水泥池已铺设防渗膜，约15000m3废渣清挖并运输至厂水泥池填埋，约95000m3污泥清挖晾干并运输至厂水泥池填埋，约1700m3废水处理达标后排放，对厂区内土壤进行修复并补植复绿，社会公共利益得到了有效地保护。

特色解读

（一）本案主要的经验作法

本案是蓝山县人民检察院办理的第一起生态环境保护领域的行政公益诉讼案件，办理案件中主要做法有：

1．紧跟中央环保督察，积极拓展案件来源，及时摸排案件线索。2017年4月以来，中央第六环境保护督察组对湖南进行了环境保护督察，蓝山县人民检察院以此为契机，成立“查办生态环境治理案件专案组”，主动与环保部门对接，及时了解相关线索，拓展案件来源，对生态环境资源保护领域的行政执法、刑事犯罪侦查以及相关国家工作人员的渎职犯罪进行专项监督。迄今为止，该院从中央环保督察组、专案组以及省院公益诉讼联络群、红网等媒体获取生态环境资源保护领域公益诉讼线索10件。综合运用检察机关刑事检察和公益诉讼法律监督职能，对每个线索实行“一案三查”，既查违法行为人和国家工作人员的刑事责任，又查违法行为人的行政责任和民事责任。在本轮环保督察活动中，该院发现选矿厂污染环境的背后存在相关行政单位及国家工作人员不依法履行职责及渎职的案件线索。经过初步调查，发现蓝山县环境保护局不依法履行监管职责，致使社会公共利益遭受侵害的违法事实，以及蓝山县环境保护局、蓝山县国土局新圩国土所相关工作人员涉嫌渎职的犯罪事实，对破坏生态环境和资源保护的行为以“零容忍”的态度予以彻底惩治。

2．综合利用多种调查手段，提高公益诉讼案件调查取证能力。一是公益诉讼案件办理与原反渎职侵权部门的侦查取证同步进行。比如为有效获取公益诉讼案件所需的相关证据材料，在讯问犯罪嫌疑人、询问证人以及现场勘验、委托鉴定评估的同时，调查行政监管部门违法行使职权或者不依法履职的违法情形以及生态环境破坏的程度、修复的方式及费用等内容。二是借力行政执法权，提高公益诉讼案件调查取证的灵活性。如利用环保部门的环境监测职能，对该选矿厂内的废水进行了监测，初步证实了社会公共利益遭到损害的事实；利用国土部门的卫星定位系统调取卫片图，找准该选矿厂的位置，使得对厂区的现场勘察更全面、更准确。三是注重全面客观调查收集证据的意识。检察官办案组在调查取证前确定调查思路、方法、步骤、拟收集的证据清单，制定调查提纲，收集与案件相关的法律法规行业规范及本级政府组成部门的“三定”方案或权力清单，重点围绕行政部门的主体身份、职权职责、不依法履职的事实以及国家利益或社会公共利益受到侵害的事实或状态展开，同时注意调查取证过程全程留痕，使用执法记录仪、无人机等录音录像工具，固定证据。四是听取专家意见，了解专业知识，提高公益诉讼案件调查取证的专业性。本案涉及领域的专业性比较强，检察官办案组就生态环境污染致损原因、如何防止污染扩大以及后期修复治理的方法、效果等问题，多次听取环境保护部华南环境科学研究所专家的意见。

3．及时跟进监督，充分发挥诉前检察建议的作用。一是一把手亲自出面协调，增强诉前检察建议的效果。检察建议发出后，检察长曲军同志就如何落实诉前检察建议内容、如何对新圩镇上清涵村选矿厂的污染进行有效治理等问题与县环保局进行沟通协调，并多次向县委主要领导进行汇报。二是行政机关积极整改，形成公益保护的合力。蓝山县政府成立了“蓝山县新圩镇上清涵村非法选矿厂生态环境恢复治理工作领导小组”，专门负责该选矿厂的生态环境恢复治理工作，并制定了监管方案，从环保、国土、林业、安监、水利、新圩镇政府等部门抽调人员组成监管小组，对上清涵选矿厂环境污染治理工程的质量、进度、安全等方面进行监督管理。三是检察机关同步跟进，确保生态环境修复治理落到实处。为了使检察建议取得时效，检察官办案组多次到现场督察，逐一对沉淀池、尾渣库进行查看，重点查看废水处理、废渣清除的情况；向施工人员了解恢复处理的具体流程、措施及工程进度，听取永清环保股份有限公司技术人员的意见，要求施工人员严格按照施工工艺、质量施工，做好污染防治工作，防止废水、废渣逸散造成二次污染。

（二）案件办理过程中存在的困难

一是经费保障不足。因公益诉讼案件涉及领域专业性强，特别是生态环境和资源保护领域案件中污染物的定性、污染损害程度、修复费用的确定等需要委托专业的鉴定机构作出鉴定、评估，鉴定费用高昂。本案中，仅鉴定评估费用就高达54万元，加上调查取证设备、专家咨询、环境监测等费用合计100余万元，这些问题最终依托刑事案件办理才得以解决。高昂的费用对办案单位造成了极大的经济压力，需要将公益诉讼经费纳入财政预算予以保障。

二是制度保障不够。检察机关提起公益诉讼制度处于探索转入实践的初期，许多制度仍然存在缺失，这需要在司法实践中逐步完善顶层设计。如中止审查制度，在办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件时，特别是涉及土壤的重金属污染治理的案件，往往需要数年甚至数十年的整改周期，在办案期限届满时尚未达到整改要求，对于此类案件，检察机关是否可以中止审查，中止审查的依据和程序如何设置；再如对行政机关履职到位的标准把握不明。

（三）本案典型意义

蓝山作为湘江的发祥地，生态环境和资源保护尤为重要，这关系到湖南母亲河——湘江水资源的安全，是全省人民时刻关注的热点地区。本案是蓝山县人民检察院在强化检察环节服务生态文明建设活动中办理的全县第一起行政公益诉讼案件。通过案件办理，探索公益诉讼案件的办案新模式，与各部门内外联动、各司其职，形成公益保护的监督合力，为守护绿水青山建设美丽家园贡献检察力量。

1．检察机关首次应用了民行先行、刑事侦查跟进的办案模式。检察官办案组通过对线索的分析、研判，从中还发现了环保、国土等行政监管部门国家工作人员的渎职犯罪行为，遂将线索移送该院原反渎职侵权局办理，最终三名国家工作人员因犯环境监管失职罪、玩忽职守罪被法院判处刑罚。通过行政公益诉讼案件办理与职务犯罪案件查办，在检察环节充分发挥对行政机关的监督与对国家工作人员的监督，做到一案三查，形成了检察监督合力，切实解决追究刑事责任后社会公共利益仍然处于被侵害状态的问题，达到了治标又治本的法律效果，对检察部门与监察部门建立公益讼诉线索、职务犯罪线索的双向移送机制有着重要借鉴意义。目前，湖南省已有益阳市赫山区人民检察院、常宁市人民检察院等6家检察院与同级监察委联合出台了公益诉讼线索与职务犯罪线索双向移送机制。

2．综合利用调查权和侦查权，探索建立新的调查取证模式。本案在办理中蓝山县人民检察院抽调原反渎职侵权、民行等部门骨干组成专案组，在证据调取、讯问笔录、询问笔录制作以及委托鉴定等过程中，兼顾了渎职犯罪构成要件以及公益诉讼案件对证据的要求，特别是该选矿厂环境损害评估报告，既证明了渎职犯罪的损害后果，又证明了公益受损的程度。当前情况下，我们可以考虑，如果在检察公益诉讼领域发现社会公共利益受到侵害，同时又有相关人员触犯刑法、涉嫌犯罪的，可以在审查批捕、审查起诉等环节要求公安部门以及相关行政单位予以协助、配合，充分发挥调查与侦查的优势。

3．多部门联动，形成公益保护的合力。本案在办理的过程中，检察、公安、环保等多部门联动，互相配合，有效地推进办案进度，蓝山县环保局收到诉前检察建议后积极履职，邀请检察机关参与执法监督过程，以最快的速度责成违法行为人廖某某在监督之下委托第三方治理修复生态环境，彻底解决公益受侵问题，节约司法成本，提升办案效率。在打击廖某某等人污染环境犯罪，环保、国土相关工作人员渎职犯罪以及环境治理、维护社会公共利益等三个方面形成了公益保护的监督合力，实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一，得到了当地党委政府以及老百姓的肯定。

专业点评

隆赟［最高人民检察院公益诉讼检察厅（筹）业务一处副处长，三级高级检察官］

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，服务打好污染防治攻坚战，是当前和今后一个时期检察机关的重点任务。本案围绕环境资源和民生保护领域，针对违法排污、严重损害土壤、水流等公共利益的案件履行监督职责，使公益诉讼成为保护环境更加有效和更加重要的途径，以实际行动落实了习近平总书记“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”的要求。该案有以下特点：

（一）围绕中心，服务大局，探索开展长江流域生态保护公益诉讼

推动长江经济带发展，是以习近平同志为核心的党中央部署的国家重大发展战略之一。检察机关作为国家法律监督机关，加强长江流域生态环境的检察保护，既是积极主动顾大局、服务经济社会发展、保障和改善民生的必然要求，也是依法全面履行法律监督职能的必然要求。湖南省蓝山县地跨长江、珠江两大流域，蓝山作为湘江的发源地，关系到湘江水资源的安全，生态环境和资源保护尤为重要。本案的成功办理，既切实保护了人民群众的生活环境，又有效督促环境保护行政主管部门依法履职，更落实了检察机关保障打好污染防治攻坚战和服务长江经济带发展的检察责任，综合发挥了民事检察、行政检察和公益诉讼多元职能作用，努力实现了惩治犯罪与修复生态、纠正违法与源头治理、维护公益与促进发展相统一的目的。

（二）探索生态修复法治方式，增强司法保护效果

在生态环境领域，惩治犯罪、提起公益诉讼只是手段，最终目的还是要保护和修复生态。在本案中，检察机关督促环保局积极履职，不但拆除了废弃的建筑物和生产设备，而且注意对厂区内土壤进行修复并补植复绿，实现了对环境和公益的有效保护，对于检察机关公益诉讼工作提供了很好的参考和借鉴。检察机关在公益诉讼工作中，坚持一手抓打击、一手抓修复，积极督促犯罪嫌疑人、被告人或者相关单位通过消除污染、增殖放流、补植复绿、土地垦复等方式修复生态环境，将生态环境恢复情况作为衡量办案效果的重要因素，实现办理一个案件、修复一片生态的司法保护效果。对提起诉讼的公益诉讼案件，不能简单满足于法院支持检察机关诉讼请求，还要跟踪生效裁判执行情况，督促被告人履行治理、赔偿等义务，对拒不执行的，要及时建议法院强制执行，真正把公益诉讼的办案效果体现到恢复被污染、破坏的生态环境上。

（三）注重运用系统思维，形成保护生态环境的合力

做好生态环保领域公益诉讼工作，服务污染防治攻坚战，需要各相关部门守土有责、守土尽责、分工协作、共同发力。本案中，从线索来源看，检察机关主动与环保部门对接，及时掌握线索拓展案源；从办案思路看，综合运用法律监督职能，刑事、民事、行政责任的调查处理同步进行，互为促进；从整改情况看，积极跟进和督促检察建议的落实，促使县政府从环保、国土、林业、安监、水利等部门抽调人员组成监管小组对污染治理工程进行监管，形成了保护环境、综合治理的合力，也给此类案件的办理提供了参考。在今后的公益诉讼工作开展中，各级检察机关也要践行双赢多赢共赢理念，一是要加强与相关部门沟通协调，不断增强环境治理保护合力；二是要建立健全行政执法与刑事司法衔接平台，积极推进与相关行政机关建立、完善信息交流、案件通报、联席会议等机制，在线索发现、调查取证、专业鉴定、技术支持等方面加强协作；三是要结合办案深入剖析环保领域案件特点规律、深层次原因和环境治理中的问题隐患，查找制度缺陷和监管漏洞，及时向党委政府、主管、监管部门提出风险预警及建议，努力形成相关职能部门、社会公益组织、司法机关同心合力保护生态环境的格局。

（四）发挥协作优势，实现一体化办案和工作联动

检察机关提起公益诉讼是一项系统工作，要根据实际情况，整合办案资源，形成监督合力。本案办理中，行政公益诉讼案件办理和职务犯罪案件查办形成了监督合力，对湖南省内检察部门与监察机关建立公益诉讼线索和职务犯罪线索的双向移送机制起到了重要的推动作用。在证据收集过程中，检察机关内部多部门组成专案组，在证据调取、委托鉴定等方面兼顾了不同方面的要求。这对于此类案件的办理也提供了可借鉴的模式。一方面，公益诉讼工作前期调查，证据收集，检察建议，出席法庭等，不同于传统意义上的民行检察工作，与原来检察机关的侦查业务特别是渎职侵权检察业务有较多相似之处；另一方面，公益诉讼办案力量有限，实践中调查职能不明确，行政机关不配合，没有财产扣押冻结等相应的必要手段和措施也是制约工作开展的因素。针对这些情况，在现有条件下，结合公益诉讼案件的办理特点，探索建立公益诉讼一体化办案机制很有必要。2016年，最高人民检察院印发了《关于加强公益诉讼案件线索移送工作的指导意见》，检察机关要充分利用各部门在履行职责中发现的公益诉讼案件线索，及时就线索梳理、移送、办理、反馈等事项进行协调，建立各业务部门之间案件线索移送的横向协作机制，着力推动各部门实现信息共享、监督联动。要充分发挥公诉部门在出庭诉讼方面的经验优势，帮助培育和提高公益诉讼办案人员的庭审应对能力，有条件的可以探索组建专门的公益诉讼出庭团队。在案件调查方面，也要发挥好检察机关一体化办案机制的优势，统一调配办案力量，根据需要建立督办、参办、领办等多种办案模式，实现检察机关部门之间、上下级之间的配合联动。

汤维建［中国人民大学法学院教授］

本案办理过程中呈现出了一些成功做法，比如借力中央环保督察积极拓展了案源线索，使公益诉讼中经常遇到的发现线索难，或者在发现线索后成案难得到了有效克服；再如，积极利用公益诉讼中的合力机制，与政府的各相关部门紧密合作，协同努力，成功利用行政资源，使公益诉讼的最终效果得到了最大化体现；而且，本案的处理，也显示出了检察机关在作为新生事物公益诉讼面前并没有怯场或乱了阵脚，而表现出了控制局面的检察监督能力，使公益诉讼案件在预期目标的指引下，有理有节地展开，取得了双赢共赢多赢的积极效果；再如该案中检察建议的实质化贯彻效果也较为理想，从而使后续的诉讼程序变得不再必要；案件中“一案三查”的办案模式也有创新之处；此外，值得一提的是，本案的处理在节约司法资源、提升司法效率方面也令人印象深刻。囿于篇幅，笔者在这里仅就本案中提出来的公益保护的协力机制与公益保护的检察职责等两个问题做出探讨。

（一）公益保护的协力机制

公益保护的一个显著特点就是寻求各方协力，共同完成对公益保护的职责。这就是说，在公益诉讼案件的办理过程中，欲使之取得预期效果，不可或缺的是公益保护的协力机制或者称之曰协同机制。这是检察机关办理公益诉讼案件有别于办理其他类型案件的一个明显标志。

公益保护协力机制可以分为内外两个维度予以构筑，使之纵横交错，综合发力。本案在公益保护协力机制方面做得比较成功。一方面，在检察机关内部，也是在横向方面，检察机关综合运用对刑事检察、公益诉讼以及行政检察三大领域的监督职能，使之聚焦公益保护，同向施策，做到了“一案三查”，既查公益案件中所涉及的刑事犯罪问题，又查行政机关在公益监管方面的失职渎职问题，同时查处公益侵权者所应承担的民事责任以及行政责任。实际上可以说是“一案四查”。这种内部横向协力机制的好处在于，尽管检察机关民行部门或者公益保护部门不具有直接的侦查权，但借助刑事侦查权却可以克服公益诉讼案件调查疲软发力的弊端。

尤其值得一提的是，该检察院为了办理公益诉讼案件，还抽调了原反渎职侵权、民行部门的骨干力量组成专案组，这样便为公益诉讼案件的办理提供了组织上和人力上的保障，非常符合公益诉讼的“三合一”机制的要求，也就是将公益诉讼中的刑事检察、民事检察和行政检察合在一个办案体制中一并推进。这一做法为公益诉讼“三合一”检察机制的形成和推广提供了可复制的经验。

另一方面，本案中公益诉讼协力机制还同时在外部着力打造。外部协力机制可以分三个层次予以构造：一是政府配合，二是部门介入，三是社会协作。本案中，检察机关发出公益诉讼诉前检察建议后，并不是一发了事，而是充分利用检察建议，积极与政府机关及相关职能部门沟通协调，赢得支持与配合。该案检察建议发出后，检察机关就如何落实诉前检察建议内容、如何对新圩镇上清涵村选矿厂的污染进行有效治理等问题与县环保局进行了沟通协调。一般而言，要取得政府尤其是负有责任的行政部门的配合会有一定难度。因为检察机关提起行政公益诉讼，主要矛头针对的就是相关行政机关，相关行政机关在行政公益诉讼中可能要承担相应的法律责任。因此，要行政机关配合检察机关向它本身提起行政公益诉讼，势必存在多方面的困难。

然而，检察机关不能在困难面前却步，而要积极寻求与行政机关配合的契机和共性。因为检察机关通过公益诉讼首先是对行政机关实施法律监督，督促其积极履职，防免公益受损，但检察机关与行政机关在履行国家法律所赋予的职责，在通过履职保护社会公益这一个根本目标上具有一致性。检察机关提起公益诉讼，从一定意义上说，是帮助、协助、支持行政机关履行法定职责。因此，检察机关在向行政机关提起公益诉讼的过程中，不仅要以公益保护监督者、依法行政督促者的身份进行，而且尤其要以行政机关依法行政的积极支持者、协力配合者的身份进行，在对立中寻求统一，在统一中实施监督，在监督中体现配合，在配合中实现共赢。

可见，对于检察机关而言，提起公益诉讼不仅仅是一个技术性问题，也不仅仅是一个法律操作问题，更多的是一种公权力相互制约、相互协同从而依法履职、保护公益的理念问题。坚持双赢多赢共赢理念，落实民事诉讼法、行政诉讼法等相关规定，完善检察机关提起公益诉讼工作机制。因此，检察机关提起公益诉讼，一方面是做诉讼的工作，另一方面，也是更为重要的方面，是在做思想教育工作，教育相关行政机关、社会组织和公民个人遵守法律，维护公益。在教育的功能上，如果检察机关工作做到位了，诉讼的工作便迎刃而解，而且诉讼的效果将会持续性改善。

本案在寻求行政机关积极配合方面做得很到位，效果很好。在检察机关提出检察建议后，蓝山县政府成立了“蓝山县新圩镇上清涵村非法选矿厂生态环境恢复治理工作领导小组”，专门负责该选矿厂的生态环境恢复治理工作，并制定了监管方案，从环保、国土、林业、安监、水利、新圩镇政府等部门抽调人员组成监管小组，对上清涵选矿厂环境污染治理工程的质量、进度、安全等方面进行监督管理。

部门介入主要是指政府的各个相关职能部门积极介入公益诉讼中，检察、公安、环保等多部门内外联动，互相配合，各司其职，有效地推进办案进度，蓝山县环保局收到诉前检察建议后积极履职，邀请检察机关参与执法监督过程，以最快的速度责成违法行为人廖某某委托第三方治理修复生态环境，彻底解决公益受侵问题，既节约了司法成本又提升了办案效率。

值得一提的是，本案中，作为政府部门的环保机构原本是被监督者，由于检察机关工作做到位了，行政机关这个公益诉讼中的消极因素就转变为积极因素，而且反过来邀请检察机关积极开展法律监督，最终使生态环境得到了最大限度的保护和恢复。

因此，我们说本案的亮点或成功之处，其实不在诉讼中，诉前检察建议发挥了全部的作用，通过检察建议达到了行政机关依法行政、公益受到保护的目的。检察机关以推动问题解决而不是以简单地获得胜诉为目标，把检察建议与提起公益诉讼、检察监督与促进行政机关自我纠错有效衔接起来，善于化阻力为合力，促进行政机关积极履职、主动整改，增强了保护生态环境的整体效能。

可见，公益诉讼有其自身的发展规律，检察机关提起公益诉讼也自有其规律可循，其中一个非常重要的规律就是检察机关要善于在公益诉讼的前前后后乃至在全过程中，多方开拓，积极寻求外援、外力、外脑，既善于同统一性的因素打交道，又善于同对立性的因素打交道；既善于同检察机关内部各职能部门讲合作，也善于同检察机关外部各国家机关、企事业单位、社会组织乃至公民个人讲合作。这样纵横交错两方面同时聚焦，协同发力，围绕着本案妥善处理形成公益诉讼协力办理机制，这个机制的形成之时，就是公益诉讼获得成功之点。

（二）公益保护的检察职责

检察机关对公共利益进行司法保护的底线何在？也就是说，衡量检察机关是否完全履职的标准如何确定？这个问题与行政机关的履职标准密切相关。行政机关履职到位，同时公益保护到位，检察机关的公益保护职责就应被认定为履行到位了，二者缺一不可。本案中提出了一个普遍性问题，也是本案承办检察官提出的一个困惑性问题，这就是：对行政机关履职到位的标准把握不明，行政机关积极履行职责如制定了整改方案、作出了行政决定就算履职到位?还是要求行政机关执行到位使受侵害公共利益得到恢复或修复才能算履职到位?在全国各地有不同的标准，有待于顶层设计。

笔者认为，这一困惑既是理论困惑，也是实践困惑。根据《行政诉讼法》第25条第4款规定，关键的问题在于：行政机关在接到检察建议后，积极履职，究竟履职到什么程度算是履职到位。

我们知道，检察机关之所以给行政机关发出检察建议，事实前提便是行政机关失职渎职，致使公共利益受损，而且在发出检察建议之时，公共利益依然处在受损状态。那么，检察机关提出来的检察建议在内容上势必包括两方面：一方面，指出行政机关失职渎职之处；另一方面要求行政机关积极履职，最终的落脚点是恢复受损的社会公共利益。行政机关在接到检察建议后，积极履职一般是不会成问题的，因为这是一个基本态度问题，党委、人大、政协以及社会公众都在监督。

然而，积极履职的内涵却是极为丰富的，其内在的差异性或程度性有许多，比如完全履职、基本履职、未完全履职、基本未履职、完全未履职等等。在这些大的档次下，还可以划分为很多小的档次，比如说，基本履职就可以分为履职到了90%以上、80%以上、70%以上等等。因此对于行政机关是否履职或至少是基本履职到位，是需要检察机关加以判断的。（这个判断权不在行政机关，而在检察机关，但行政机关可以提出异议，要求检察机关重新加以判断，最终的判断权属于检察机关）。这就给检察机关判断行政机关是否按照检察建议的要求履职或基本履职提供了一个非常宽阔的裁量空间。如果检察机关严格把握，则无论行政机关多么努力积极整改，也可能会落入尚未完全履职的判断式之中；反之，如果检察机关从宽把握，则哪怕行政机关在履职上即便是差强人意，检察机关仍然可以放它一马，认为行政机关已经积极履职，效果明显，从而决定不再提起行政公益诉讼。

那么，理论上必然产生的一个困惑性的问题就是：检察机关判断行政机关是否按照检察建议的要求进行履职的标准是什么？应该说，立法上并没有也不可能规定这个判断标准，理论上能够提出的判断标准也只能是检察建议的内容和要求得到了全部实现和满足。然而检察建议本身却是非常概括和抽象的，最终的表述一般都是：积极履职，使公共利益得到恢复。公共利益得到恢复需要一个长时期的过程，不可能一蹴而就，而且公共利益得以恢复的条件，尤其是自然条件，也不是行政机关所能够把控的。

因此，这个标准可分为两个部分加以把握：一是主观标准，也就是行政机关的主观态度如何；二是客观标准，行政机关履职后的效果如何。前一个标准是主观标准，是否满足该标准，概取决于检察机关的内心判断，因而难免主观随意性。后一个标准是客观标准，由于客观标准弹性很大，无法依靠，因而归根到底只能依靠主观标准，而依靠主观标准的“标准”在合理性上实值商榷。

本案中检察建议的内容是：立即采取有效措施，对选矿厂的废水、废渣进行处置，避免对环境造成进一步的污染；依法履行环境监管责任，责令违法行为人尽快制定污水处理方案及土壤污染修复方案并监督方案实施。蓝山县环境保护局收到检察建议后，积极履职，责成污染者廖某某治污，促使廖某某与永清环保股份有限公司签订了技术服务合同，委托该公司制定了《蓝山县新圩镇上清涵非法选矿厂环境污染应急处置方案》，并监督环境损害责任方廖某某按处置方案实施。截至2018年1月23日，场地内3000㎡废弃建筑物、生产设备已拆除；水泥池已铺设防渗膜，约15000m3废渣清挖并运输至厂水泥池填埋，约95000m3污泥清挖晾干并运输至厂水泥池填埋；约1700m3废水处理达标后排放，对厂区内土壤进行修复并补植复绿。也正因为如此，检察机关此后没有进一步提起行政公益诉讼，检察机关对于行政机关履职情况是满意或比较满意的。行政机关对于检察建议的态度可谓端正，其积极的补救行为也值得肯定。

然而，从法律的标准来衡量，案涉公共利益的保护和恢复状态却并不是令人满意的。首先，受污染的土壤是否被排除了污染？显然这个结果尚未达到，至多尚处在恢复的过程之中，但究竟何时恢复到位，还是一个未知数。就此而言，不能认为检察建议的内容和要求已被实现了。废弃建筑物、生产设备的拆除、废水的净化处理等可视性的公益保护容易实现，但自然生态的恢复等不具有可视性的公益保护却是有难度的，需要一个过程。而本案中这一点被忽略了。换言之，严格地把握公益修复标准，该案中行政机关依然没有履职到位，还有进一步通过行政公益诉讼形成公益裁判督促其继续履职的必要性。

其次，更为明显的是，公益受损理应要进行损害赔偿，对公益侵权行为进行法律追究，要求违法行为人承担公益损害赔偿是基本诉求之一，也是公益司法保护的基本目标之一。然而反观本案的处置，公益损害赔偿的问题始终未被提出。行政机关没有提出生态环境公益损害赔偿的要求，司法机关也没有机会对其提出生态环境损害赔偿的要求，因此作为公共利益保护的一项重要内容在本案中被一笔带过。

可见，通过本案的办理，公共利益的保护和恢复并未完成，公共利益依然处在受损害状态。因此，对于公共利益的司法保护不能就此止步，还需要继续前行。

这里可以兵分两路：一路是继续进行行政公益诉讼，一路是改而提起民事公益诉讼。如果对行政机关积极履职提出最严格的要求和标准，理论上还是要继续提起行政公益诉讼；然而如果这样，就本案而言，对行政机关似有不公平之嫌。因为其态度从头到尾是积极认真、诚恳竭力的，此时理应适用履职的主观标准，认为该行政机关已经基本履职，从而放弃对其提起行政公益诉讼的路径选择。那么，剩下来的就只有民事公益诉讼一途。

检察机关提起民事公益诉讼具有双重意义：一方面，对公益侵权者进行了司法上的法律判断，使之不仅承担了行政上的法律责任，而且承担了司法上的法律责任，这两个法律责任是相辅相成、缺一不可的；另一方面，对生态环境损害赔偿进行法律追究，使之有一个明确的说法和落地，从而使公益司法保护趋于周延。本案中，检察机关因为止步于行政公益诉讼的思维，在检察建议受到主观满足后，就以为行政公益诉讼不必提起了，公益的司法保护也就走到法律救济的尽头了。行政公益诉讼不必提起了，笔者也以为然，但民事公益诉讼要继而跟上。只有通过继起的民事公益诉讼，公益司法保护的完整目标才能实现，至少在法律层面是如此。因此，作为一个必要的选择，本案中检察机关理应提起民事公益诉讼。

检察机关提起民事公益诉讼要依法履行诉前程序，通过诉前程序，看是否有适格的机关或社会组织提起民事公益诉讼。如果有适格的机关或社会组织提起民事公益诉讼，检察机关就退出民事公益诉讼的主战场，按照《民事诉讼法》第55条第2款的要求支持起诉，以支持起诉者的身份继续介入民事公益诉讼，同时行使法律监督权，以履行公益司法保护的检察职责。如果没有适格的机关或社会组织提起民事公益诉讼，检察机关则名正言顺地提起民事公益诉讼。

这里需要对此做一个小结，也作为本案评论的结束语：在公益受损后，检察机关作为司法机关，尤其是作为公益诉讼的起诉机关，面临着究竟是优先提起行政公益诉讼还是优先提起民事公益诉讼的选择。应该认为，所有公益受损的背后都有或多或少、程度不一的行政失职渎职问题，可以说，公益受损与行政不作为或乱作为是相伴相随的。因此，作为法律监督机关的检察机关，其矛头首先指向行政机关是符合检察机关履职的基本逻辑的。毕竟，行政机关是公益保护的责任主体，是公益保护的“牛鼻子”，检察机关进行公益保护的法律监督，率先就是要对行政机关这个公益保护的“牛鼻子”实施法律监督。作为检察机关进行公益保护实施法律监督的第一步，便是依法向相关行政机关发出检察建议。发出检察建议后，如果认为行政机关已基本履职到位，检察机关便不再提起行政公益诉讼。然而不提起行政公益诉讼并不意味着公益的司法保护已经到位，事实上，在多数公益案件中，公益保护都是一个漫长的过程，为此，检察机关依然要对公益侵权者提起民事公益诉讼。