异地高考政策的内容分析

任茹慧+祁型雨

摘 要：国家对异地高考的管理和规范，是通过制定和实施相关教育政策来实现的。具体的教育政策包括政策的对象、目标和措施。本文将运用教育政策分析的理论与方法，对我国异地高考政策的文本进行分析，旨在通过完善异地高考政策的内容来提高异地高考政策制定和实施的有效性。

关键词：教育政策；异地高考政策；准许条件

随着大量城市流动人口和进城务工农民工在异地工作时间的推移，其子女在流入地参加高考的问题日益迫切。2012年9月1日，国务院办公厅发文要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。随之各省市开始对异地高考做出系列規定。异地高考政策是国家有关随迁子女在其父母工作地区接受教育，并在其受教育地参加高考并获得与该地户籍学生相同的录取资格的战略性和准则性的规定和行为。对异地高考政策的内容进行分析是研究异地高考政策的前提。

一、 异地高考政策的内容分析

2010年7月29日，中共中央国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，明确提出“制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”。2011年1月12日，国务院办公厅发布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，其中“探索流动人口子女在流入地平等接受义务教育和参加升学考试的办法”被列入基础教育综合改革试点的内容。2012年6月14日，教育部发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》明确规定，切实保障进城务工人员随迁子女就学，推动各地制定非户籍常住人口在流入地接受高中阶段教育，省内流动人口就地参加高考升学以及省外常住非户籍人口在居住地参加高考升学的办法。2012年8月，国务院办公厅转发教育部、国家发改委、公安部和人力资资源社会保障部四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，明确规定了做好进城务工人员随迁子女升学考试工作的主要原则，要求各省、自治区和直辖市人民政府因地制宜地制定进城务工人员随迁子女升学考试的具体政策，并于2012年年底前出台方案。

《中华人民共和国教育法》明确规定，公民不分性别、职业、财产状况等，依法享有平等的受教育机会。中央制定的异地高考政策具有保障弱势群体利益的特征，尤其是对进城务工人员随迁子女的关照已成为异地高考政策的关键点，可以看出这一政策对教育公平的重视，对随迁子女受教育权的保障。由于各省市情况的不同，中央制定的政策极具概括性和抽象性，因此要求各省、自治区和直辖市人民政府因地制宜制定随迁子女升学考试的具体政策。理论上讲，地方制定的政策应在保持灵活性的前提下贯彻中央政府的意志，保障随迁子女的受教育权，促进教育公平。考虑到异地高考的复杂性，就必然要设置相应的准入条件。但是，各地异地高考政策在避免高考移民现象的同时要注重保障弱势群体的利益。从教育公平的角度来看，起点公平是过程公平和结果公平的基础，只要当随迁子女能和当地家庭的子女享受同等的待遇、获得同样的资源、拥有同等的竞争机会时才能保障起点公平。

为了保护进城务工子女受教育权不受侵犯，国家制定了异地高考政策，但只是宏观地进行政策设计，要求各地区因地制宜制定细节，但这种权力下放成为地方政府当地利益的保护伞，并没有切实解决问题。面对中央政府制定的异地高考政策，各地积极响应，制定实施细则，但是所谓的具体政策只是不触动既得利益基础上做出的少许利益让步，政策并没有得到有效落实。究其根源，一是与现行的城乡二元制度相关，户籍制度的弊端日益突出才会有越来越多的进城务工人员随迁子女异地高考问题，但是户籍制度的改革并非易事，户籍制度的问题成为异地高考最大的制度性障碍；二是与现行的财税制度相关，中央政府对地方政府提出管理上的要求，但是没有明确中央政府的财政责任。就现实情况来看，各地教育资源的有限性和人们对教育资源需求的无限性本身就是根深蒂固的矛盾和冲突，当地子女的教育问题仍处于尚待解决的状态，何况是外来随迁子女的教育问题。受宏观财税制度和教育投入体制双重约束的地方政府往往无法解决随迁子女的教育经费问题，因而从自身利益出发，通过象征性决策等方式制定具有地方保护主义特征的政策。

分析2017年各省、自治区和直辖市的最新异地高考政策文本，发现其政策主要包括三个方面：一是父母或其他合法监护人准许条件，二是考生准许条件，三是报考指南等相关细则。其中，父母或其他合法监护人准许条件和学生准许条件是异地高考最主要的两个条件政策。

（一） 父母或其他合法监护人准许条件

关于父母或其他合法监护人准许条件，主要包括对父母的住所、工作、缴纳社会保险和养老保险所作的规定。

关于父母住所条件。广东省、安徽省、新疆维吾尔自治区、河南省、重庆市、陕西等地要求父母具有合法稳定住所。北京市除要求有合法稳定住所还要求进城务工人员持有在有效期内的北京市暂住证或有效居住登记卡、居住证或工作居住证。江苏省、辽宁省、黑龙江省、湖南省、湖北省、内蒙古自治区等地在报名条件中明确规定合法稳定住所包含租赁。除规定合法稳定住所外，上海市的条件为：考生为积分达到标准分值的《上海市居住证》持证人的同住子女，且父母一方连续持有《上海市居住证》3年。根据对政策的整理发现，关于父母住所的规定不同地区之间的差异较大。有些地区已明确表明父母拥有合法稳定住所（含租赁），与之相对，有些经济发达地区，住所十分昂贵，在报名条件中并没有标明含租赁，这就为随迁子女的高考设置了高门槛。关于父母工作条件。广东省、江苏省、安徽省、辽宁省、黑龙江省、云南省、湖北省、河南省、重庆市、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、山西省等地均要求父母具有合法稳定职业，还有一些地区如北京市、新疆维吾尔自治区和宁夏回族自治区要求具有六年及以上合法稳定职业。关于父母缴纳社保、养老保险或医疗保险条件。北京市要求进城务工人员在京连续缴纳社会保险中的基本养老保险或基本医疗保险已满六年；广东省要求父母在广东拥有三年的社保；新疆维吾尔自治区要求父母有在疆三年及以上社保缴费记录或纳税证明；云南省要求考生父母有社保缴费记录；内蒙古自治区要求家长在内蒙古自治区纳税或按国家规定参加社会保险满3年；宁夏回族自治区要求父母在宁夏累计缴纳3年以上社会保险参保费；陕西省要求父母或法定监护人按照国家规定在陕缴纳职工基本养老保险3年以上（含3年）。endprint

根据各地政策文本中父母准入的规定可以看出，无论是合法稳定住所，还是稳定工作亦或者缴纳社保情况，对进城务工人员来说都是难以跨越的门槛。一线城市的房价飞速增长，非一般人能够负担得起，尤其是对于外来的只能解决温饱问题的农民工而言更是难以承受。“合法稳定的工作”这个看似不高的条件，对于农民工群体而言却是难以达到。农民工群体的职业极具流动性和临时性，基本难以保证有一份收入可观的稳定工作，要求稳定并且具有年限要求显然背离了農民工群体的实际情况。对农民工群体而言，工作是为了谋生，参保作为一个保障手段很难引起务工人员的注意，他们作为城市中的弱势群体很少有人会缴纳社保。同时企业为了谋求自身利益最大化，部分企业在交纳社保时会欺瞒少交；同时，部分企业以不缴纳保险作为雇佣农民工的条件，不少农民工为了谋取工作，不得不放弃这一权利。因而多数农民工子女因条件不符合在本地高考被拒绝，这对随迁子女而言是极大的不公平。

（二） 考生准许条件

北京市、广东省、江苏省、辽宁省、黑龙江省、福建省、山东省、吉林省、上海市、湖北省、河南省、重庆市、内蒙古自治区、甘肃省等地均要求考生在迁入地取得普通高中学籍并具有完整的普通高中学习经历。海南省规定“完整学籍；连续就读6年”；安徽省规定“完整学籍；二代居民身份证”并规定“学籍证明有效”；新疆维吾尔自治区规定“连续实质性就读6年，有6年完整学籍，有新疆初中毕业证书、中考成绩，有三次及以上参加普通高中学业水平考试的经历”。

对于当地政府来说，为了有效避免高考移民需要对随迁子女的学籍做一些规定，对于随迁子女来说，有三年完整的高中学历实属不易，如果需要其具有完整学籍，基本是难以达到的要求。从现实情况考虑，随迁子女随父母进城，其学业必然因父母工作具有流动性而具有不稳定性，所以多数地区的异地高考政策对随迁子女学籍的要求是不合理的也是不公平的。

二、 异地高考政策的内容改进

异地高考政策的初衷是解决随迁子女的教育问题，只有当政策措施真正有效落实时，异地高考政策才能充分保障随迁子女的受教育权，减少留守儿童的数量，缩短地区之间的教育差距。

一方面要适当降低异地高考的准许条件。为异地高考设置标准是必要的，但要充分考虑随迁子女的受教育问题，为此适当降低要求是十分必要的，尤其是像北京市、广东省等人口流动频繁的地区，更应该注重随迁子女受教育权的保障。关于住房问题，有合法稳定的住所，应着重强调含有租赁。只要有租赁的住所都应该纳入政策中加以考虑。关于工作问题，只要有合法稳定的职业都应该是可以的。毕竟流动人口工作的流动性较大，严格要求具有几年稳定工作是不合理的，只要是长期在此务工的人员，其子女都可以有在当地高考的资格。至于父母缴纳社会保险、养老保险等，应该适当放宽，甚至是取消该项条件。缴纳6年社会保险，对于务工人员来说是很难达到的，毕竟流动人口在很大程度上经济水平相对较低，学历较低，外出务工只求能有一份收入可观的工作，五险一金是一种奢侈品。对于考生而言，只要具有完整的高中学习经历或是初高中经历都可以在避免高考移民的前提下降低异地高考的门槛，给予更多随迁子女受教育的机会。

另一方面，需要注意的是异地高考政策涉及政治、经济、生活的诸多方面，因而随迁子女的受教育问题不是仅靠异地高考政策能完全解决的，其背后的城乡二元制才是造成地区差距最根本的原因，户籍制度的改革、弱势群体的补偿、高考制度的改革、财税制度的改革等问题都需要解决。中国当前以户籍制度为基础的高考制度是时代的产物，但面对新的形势与挑战，迫切需要改革，应该逐渐以学籍代替户籍作为高考的依据和招生指标分配的依据，高考录取政策要同时进行改革，打破以往的省际内分地区划线政策，与异地高考政策同步改革。同时应该注意随迁子女的教育经费问题。中央政府要建立经费保障机制，明确规定随迁子女的教育经费分担比例，并且要加大对随迁子女集中地区的教育财政转移支付力度，以减轻流入地政府过重的财政负担。中央政府也可考虑允许流入地政府从土地开发和增值税中切出相应比例用于农民工子女的义务教育；或从外来人口缴纳的工商税、房租及购房税中提取一部分作为农民工子女的义务教育经费，以确保农民工子女教育经费的稳定来源。应该看到的是，异地高考政策虽然在执行时出现了一些问题，结果也许不尽如人意，但值得注意的是，该项政策向补偿弱势群体、追求教育公平迈出了重要一步。

参考文献：

[1]邢海燕.“异地高考”政策与弱势群体关怀[J].教育与考试，2014（6）：25-28.

[2]祁型雨.我国就近入学政策分析——兼谈对农民工子女就近入学权益的维护[J].教育科学研究，2010（7）：5-9.

作者简介：

任茹慧，祁型雨，辽宁省沈阳市，沈阳师范大学。endprint