浅析我国检察机关提起环境公益诉讼

梅谈

（广西民族大学，南宁 530000）

1 引言

近几年以来，随着我国工业化的程度越来越高，对环境的破坏也越来越大，出现了雾霾天气，石油泄漏等环境污染问题，其原因有，一方面随着社会与科技的飞速发展，全世界的社会分工越来越精细，我国在世界的竞争中处于比较弱势的地位，经济发展以环境破坏和资源消耗为主；另一方面是我国的国民缺乏环境保护的意识，这样就造成了我国起诉环境的破坏的案件缺乏一个强有力的机构来进行。就目前来看，当前的我国环境公益案件主要依靠社会组织来起诉，其主要的问题是社会的认可度不高，在诉讼中处于比较弱势的地位，此时就需要一个强有力的机构来进行环境公益诉讼，那么到底有没有一个这样强有力的机构？检察机关起诉是否具有优势？

2 检察机关提起环境公益诉讼的分析

根据我国2015年7月全国人大常务委员会授权决定在我国13个省、自治区、直辖市开展的检察机关提起公益诉讼的试点可以看出，目前，我国的检察机关提起公益诉讼比司法行政机关更加具有实践意义。2016年1月6日，最高人民检察院在《试点方案》的基础上出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关的提起环境公益诉讼的线索来源、立案程序、举证责任等等内容做出了一些具体的规定。[1]虽然这些规定对于检察机关提起环境公益诉讼具有一定的优势，但是在很多的法律主体、法律概念方面与传统的法律诉讼有着很大的区别，由此造成检察院提起环境公益诉讼方面会面临诸多的困难，并且在以后的具体落实上会欠缺相应的实际可操作机制。因此，检察机关提起环境公益诉讼的还需要进一步的分析和完善。

2.1 检察机关提起环境公益诉讼的理论争议

在传统当事人理论下，诉讼的原告资格必须是与本案件诉讼请求有着直接的“利害关系”，环境公益代表的是我国的公共利益，与我国传统的当事人理论的“直接利害关系”有着明显的不同。能否将环境公共利益并入到与本案件有“直接的利益关系”是当前理论界争论的焦点，学界针对这个问题提出了以下几种观点：

第一，“法律监督机关”说。汤维建教授认为：“检察机关作为国家的法律监督机关”，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。如果公益性法学法律受到了侵犯，但却没有主体提起相应的诉讼，这实际是否认了公益性法律的作用。

第二，“公益代表人”说。江伟教授提出：“必须要设立一个代表公共利益，而且拥有一些法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼，参与诉讼，检察机关是最佳的主体”。

第三，“公诉人”说，检察机关的公诉权首先是对犯罪行为的国家追溯，但是对刑事犯罪的追诉已经不能包含公诉权制刑事的所有形式，公诉权的涉猎范围的确定以是否属于公益为标准。”

以上的三种学说，虽然在表述上有所不同，但是在本质上都是相同的，法律基础都是我国宪法的第129条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”在本质上都是把检察机关的提起公诉权作为我国检察机关行使监督权的一种方式。由此可以看出，检察院提起公益诉讼的原告主体资格可以从“直接利害关系人”扩展到“非直接利害关系人。所以，检察机关提起公益诉讼有法律基础。

2.2 检察机关提起环境公益诉讼的在实践中的优势分析

首先，检察机关是司法机关，司法机关的法律诉讼方面有着比行政机关更加独立的地位，具体表现在司法机关在办案的过程中具有司法行政机关无法比拟的优势，它可以更好地解决环境公益诉讼案件“立案难”的问题。虽然说，2015年修改了我国的行政诉讼法，将我国的“立案审查制”改为“立案登记制”。但是在实际的办案中，尤其是环境公益诉讼案件，如果没有检察机关的参与，获得法院的立案仍是个比较严重的问题。造成一些社会组织或者个人在法院立案难的原因主要是：一些地方的法院工作人员的思想还没有完全转变，他们认为：“环境公益的案件属于我国的政府管理，是涉及国家的政策问题，不属于我国的法院管理，所以对该事件推诿。”另一方面的原因，法院的一些法官的业务能力相对不强，远远达不到处理这些问题的程度，而且环境公益案件受到社会的舆论影响的压力比较大，处理不好就要承担“相应”的政治责任。在此背景下，检察机关与法院同属于司法机关，而且检察机关拥有法律监督权，其独特的法律地位和司法机关的关系可以更好地减轻法院的疑虑，更好地分担法院的“政治压力”，更好地解决环境公益诉讼“立案难”的问题。

其次，我国的检察机关与一般的社会组织相比，具有法定的证据调查权，这种权力可以解决在环境公益案件中“取证难”的问题。在当前的司法实践中，例如，大连市环保协会起诉中石油“7.16”事故污染环境一案，在该协会的反映中，他们面临的最大的困难就是取证，具体来说就是，相关的行政部门不愿意配合，甚至一些相关的证据资料被相关的行政部门销毁。由此可以看出，我国的社会组织在环境公益诉讼中“取证难”，这时候，检察机关对环境公益诉讼案件的法定证据调查的作用就应运而生。检察机关在调取证据方面有如下的优势：相关的行政机关对检察机关的调查会减轻相应的疑虑，检察机关能够更加有效地掌握相关社会组织难以获取的证据资料，能够得到更多充分的证据，正所谓，证据是法庭制胜的法宝，检察机关能够比社会组织获得更多的证据，这将更加有利于环境公益案件的进展。

再次，检察机关在人、财、物等方面，拥有比社会组织更多的优势，这些优势更加有利于解决环境公益诉讼“胜诉难”的问题，检察机关通过其部门的专业人员，派出具有丰富诉讼经历的专门的法律诉讼人才与破坏环境的一方进行诉讼，这将有利于提高环境公益诉讼的胜诉的几率。例如，2014年12月29日发生在江苏的“天价环境公益诉讼案”中，原告泰州市环保协会胜诉的原因与泰州市检察院和江苏省检察院两级检察机关的出庭支持是密切相关的。所以检察机关在环境公益诉讼中可以部分解决“胜诉难”的问题。

2.3 检察机关提起环境公益诉讼所面对的问题和挑战

我国检察机关提起环境公益诉讼仍然是个新生的事物。很多的检察机关提起公益诉讼的方案还处于试点之中，法律依据只是一些《试点方案》和一些《实施办法》，很多的操作方案还没有具体的诉讼规则，很多是试点方案仍然处于一些具体的概念之中，缺乏可操作性。

首先，现实条件的制约。我国环境公益诉讼的难题是这些工作机关缺乏较为充足的办案经费，国家给予的办案经费有限。在实践过程中，我国的地方经济的发展主要靠一些污染比较大的企业来支撑，就出现了一些地方的官员对于污染环境的行为采取“睁一只眼，闭一只眼”的政策，更重要的原因是，我国司法机关的公务员的收入来源于地方的财政，地方政府的大部分财政收入来源于污染环境的大企业，所以这些现实的问题都是制约我国检察机关提起环境公益诉讼案件因素。

其次，诉讼范围。检察机关在提起环境公益诉讼中人力、物力、资源有限，无法顾及所有的环境违法行为，而现行的《试点方案》仅仅规定了检察机关拥有提起环境公益诉讼的权利，但是具体到如何提起环境公益诉讼没有具体的实施细则。所以检察机关如何提起环境公益诉讼、是否提起环境公益诉讼具有很大的自由裁量权，检察机关对于起诉这些企业需要更加强大的勇气和决心。众所周知，我国司法机关的司法资源比较紧张，而每年我国的地方又会产生大量的环境公益诉讼的案件，所以这就需要我国的司法机关能够更好地区分轻重缓急。选择那些比较难以处理的环境公益诉讼案件先入手。因此，我国的检察机关应该将有限的司法资源用于比较严重的案件，对其他的起诉案件的范围进行相应的限制。

最后，诉讼顺序的安排问题。在司法实践中，会出现检察机关和当事人、环保组织者最先作为诉讼主体原告的问题，检察机关到底扮演支持者还是补充者的角色，这样就造成了传统的法学理论的冲突，这样就可能破坏传统诉讼中的“等腰三角形的结构”。在《试点方案》中，将检察院的法律地位界定为“公益诉讼人”，那么什么是“公益诉讼人”到底是原告？还是支持起诉者？还是其他？对此概念的具体内涵，《试点方案》没有做出合理的界定，这就造成了当今的法学理论界和实务界的分歧。由此可知，我国现行的试点方案仍然没有给检察机关一个比较合适的法律定位。

3 意见与建议

我国的《试点方案》、《实施办法》主要是从政策方面的角度出发来制定的，缺乏一些明显的实施细则，在一些法律主体的定位上，可以看出还存在一些明显的不足。因此，需要从如下的几个方面去进行完善：

首先，对于现实条件方面的制约，笔者认为应该从如下的几个方面来着手：第一，制定相关的政策，比如说，对检察院提起环境公益诉讼进行诉讼费用减免，这样可以减少检察机关的诉讼费用的负担，并且应当设立专门的资金或者发动社会的团体、组织等积极参与环境公益诉讼的资金募集和捐款的活动，有利于保障检察机关拥有充足的资金进行相关的诉讼活动。第二，针对检察机关的专门人才的不足，国家应该加快专门人才的培训，经常组织法官、检察官环境公益诉讼方面的培训，通过相关的研修班、讲座等方式，加快专门处理环境公益诉讼的人才的建设。

其次，对于诉讼范围方面来说，将检察机关提起环境公益诉讼的案件划分为“强行诉讼范围”和“任意诉讼范围”。划分这两种诉讼案件的依据：一方面，检察机关的人力、物力、精力有限，无法做到大大小小案件面面俱到，另一方面，就是在当前的司法实践中，检察机关不敢或者是不愿意挑那些纳税比较多的大型污染企业下手，在选择起诉对象的时候拥有较大的自由裁量权[2]。之所以划分两种案件，目的是为了让检察机关将有限的资源处理较为严重的，对环境污染破坏、对老百姓生活影响比较大的企业进起诉。具体来说，“强行诉讼范围”的定位应该是：严重破坏影响人民生活，对环境破坏比较大，涉案的范围比较广，影响深、破坏大的案件，此类案件来说，一般的个人和社会组织很难做到证据、诉讼方面的优势，个体进行诉讼的成功率比较低，而此类案件又对我们的生活、环境影响大，所以这类案件应该属于检察机关的案件范围[3]。“任意诉讼范围”的定位就是除强行以外的其他案件，这类案件就是一些普通的民营企业，对百姓的影响相对较少，所以，这类案件可以由检察机关自由裁量。

最后，对于诉讼顺序方面来说，笔者认为，可以在公民或者环保组织提起环境公益诉讼的案件之前，设置一个通知的前置程序，具体来说，社会组织或者个人在起诉某个污染比较大的企业的时候，先通知当地的检察院，如果当地的检察机关认为应该由它自己进行起诉，其他的社会组织或者个人可以作为共同的原告进行参与诉讼。如果检察院认为案件不属于公益诉讼的范围，相同的诉讼已经提起了诉讼等而不予起诉，则申请者可以自行起诉，这样可以更好地解决社会组织或者个人与检察院起诉之间的顺序问题。