构建土壤污染治理与修复效果的“三保险”制度

赵丹 孙倩 王膑 於方

2016年5月28日，国务院发布了《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）。土十条规定：各省（区、市）要委托第三方机构对本行政区域各县（市、区）土壤污染治理与修复成效进行综合评估，结果向社会公开：2017年底前，出台土壤污染治理与修复成效评估办法。为落实该要求，笔者充分调研了我国目前在土壤污染治理与修复方面的管理现状和需求，有针对性地提出保障土壤污染治理与修复效果的制度建设思路。

我国土壤污染治理与修复方面的管理现状和需求

土壤污染治理与修复过程管理制度不完善，无法确保治理修复的规范性

一是从业单位门槛较低，业务水平参差不齐。由于土壤污染治理与修复涉及物理、化学、生物、水文地质、工程等多学科知识和能力，土壤污染治理与修复从业单位应具有较高的专业水平和技术能力。目前，由于经济社会发展水平的差异以及对土壤环境管理重视程度的不同，各地对于土壤治理与修复从业单位准入条件的规定不一，部分省（市）建立了从业单位名录。大部分省（市）则未对从业单位设置任何门槛，导致从业单位业务水平参差不齐、业务素质整体偏低。上海市出台了《上海市工业企业及市政场地再开发利用场地环境调查评估、治理修复单位考核评估管理办法（试行）》（沪环保防［2014］396号），建立了从业单位名录和相对完善的从业单位考核评估机制，但只是将考核结果向社会公布或由环保局通报，并未建立从业单位名录动态更新机制，不利于其业务水平的提高。重庆市通过实施《重庆市污染场地评估咨询和治理修复单位名录申报指南（试行）》（渝环发［2013］48号），虽然建立了从业单位名录，同时提出从业单位在“所承担项目发生重大失误、造成严重环境污染等情况”时，重庆市环境保护局将在从业单位名录中予以调整并在行业内通报，但缺乏细致的考核办法和具体的淘汰机制，无法起到优胜劣汰的作用。浙江和天津对从业单位没有设置门槛。从业单位“无门槛”或“门槛低”导致的行业乱象比比皆是。

二是从业单位确定程序不规范，难以保障工程质量。在选择土壤污染调查、风险评估、土壤修复及效果评估等相关从业单位时，各地普遍要求通过公开招标的方式进行，由环保部门对招投标过程进行监督和备案，但未出台明确的管理办法。有地方反映，部分土壤污染治理与修复项目并未通过招投标过程确定从业单位；即使通过招投标过程确定从业单位，在中标单位的确定方式上，多采用“最低价中标”原则。正是由于缺乏从业单位门槛和配套的行业导则，技术水平和能力较低的单位也参与到了土壤污染治理与修复项目竞标中，如传统的建筑工程承包商等，为保证中标恶意压低价格，难以保障工程质量。

三是过分依赖专家评审，弱化了对过程的监管要求。各地在对技术方案和报告进行合理性、合规性审查过程中，普遍依赖专家评审制度，环保部门以专家审查意见为基础出具备案意见，从业单位根据备案意见进行整改或开展下一步工作。专家评审制度对于保障调查评估、修复方案编制和修复施工等过程的质量起到了积极的作用。上海、重庆和南京等地构建了市级评审专家库，以保障评审专家的整体水平。但大部分地区对评审专家没有统一的管理制度，导致专家水平参差不齐，对相关环节技术问题的把控存在较大差异，难以达成统一意见。此外，专家评审会时间往往较短，专家无法对方案或报告进行细致审核，难以全面指出其中存在的问题。因此，在目前制度不完善的情况下，过分依赖专家评审，一方面难以全面保障各环节的合理合规性，另一方面也导致责任被转移到专家身上，弱化了委托方或从业单位的责任。

四是监理流于形式，起不到监督从业单位的作用。2014年原环境保护部发布的《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南（试行）》明确指出污染场地修复过程中应开展工程监理和环境监理工作，并规定了一般工作流程。随着污染场地修复工作的不断推进，部分省（市）先后出台了污染场地修复工程环境监理技术文件，如上海市的《上海市污染场地修复工程环境监理技术规范》（征求意见稿）、北京市的《污染场地修复工程环境监理技术导则》（DB11/T1279—2015）等，以规范场地修复过程中的环境监理工作。一般情况下，工程监理是由项目法人委托，环境监理是由污染场地责任主体委托，对于重点和复杂项目，重庆市环境保护局的经验是利用财政资金聘请第三方机构代表环保部门进行工程监理和环境监理，避免由业主或承包商聘请监理可能导致的不公正现象，以保障土壤污染治理与修复项目的质量。实践中由于工程监理和环境监理工作存在一定交叉，存在由于方案或合同中工作边界不明确导致两部分工作均不到位的情况；此外，还存在监理工作统一外包给环境监理单位、环境监理单位再聘请有资质的工程监理单位开展工作的情况，由于存在利益关系，监理工作难以执行到位，无法保证监理的有效性。

土壤污染治理与修复效果评估不到位，无法客观真实反映风险管控情况

效果评估时间设置不科学。第一，效果评估采样时间设置不合理。调研发现，部分土壤污染治理与修复项目的效果评估采样时间设置不合理，尤其是涉及地下水的项目。某案例的效果评估报告显示，地下水治理修复效果评估的采样时间与最后一次修复制剂投加时间仅相隔7天，即在修复药剂与污染物未充分反应，地下水各项指标还未达到稳定状态时进行效果评估的采样，无法表征实际的修复效果。

第二，一次性验收难以表征实际修复效果。目前对于土壤污染治理与修复效果普遍采用一次性验收方式。对于有机污染地块，有机污染物可能滞留在土壤孔隙中或与土壤以多种形态结合，并在土壤和含水层中界面进行吸附、解吸、溶解、迁移等过程，直到达到动态平衡。因此，土壤和地下水中污染物浓度可能在一定时间内呈现动态变化特征。如果采用一次性验收，往往难以表征实际的治理修复效果，应进行长期跟踪监测，结合污染物迁移转化模拟、统计分析等手段，判断达到稳定状态后，再进行最终的效果评估。

修复效果评估点位设置不合理。部分治理修复项目尤其是涉及地下水污染的项目，在进行效果评估点位设置时，未充分考虑场地水文地质条件。如某污染地块地下水修复区域面积约 21482 m2，效果评估监测井多达68口，虽然能在一定程度上表征场地内地下水中污染物的浓度是否达到修复目标，但点位设置未考虑地下水流向等特征，无法反映污染的扩散情况及修复制剂对下游的影响等。

修复效果评估内容不全面。第一，未对修复过程中的环境保护措施进行评估。根据《污染地块土壤环境管理办法（试行）》的要求，修复效果评估内容应当包括环境保护措施落实情况。通过调研发现，部分污染场地修复项目的修复效果评估均只关注了土壤或地下水的修复达标情况，没有关于环境保护措施落实情况的内容，评估不够全面。

第二，未考虑治理修复过程的中间产物。在采用化学氧化/还原技术等修复技术处理土壤和地下水中的有机污染物时，有机污染物会通过化学反应生成其他有毒有害的中间产物，形成二次污染，应该在效果评估中予以考虑。但调研发现，目前污染地块修复效果评估均未考虑治理修复过程中污染物转化导致的中间产物及由此可能产生的二次污染问题

修复效果评估标准不够合理。目前，我国污染地块治理修复效果评估均以土壤或地下水中污染物浓度是否达到设定的修复目标值为依据，未在相关导则中明确设置阶段性目标值或根据修复过程中污染物及其他相关条件的变化对修复目标值进行动态调整的必要性和实施方法。治理修复过程应该建立概念模型并进行实时更新，根据动态监测和模拟结果，对于受修复技术本身限制不能修复到原定目标值的情况，或者相关条件发生变化可能不需要修复到原定目标值的情况，应评估治理修复后对人体健康和生态环境的残余风险，根据残余风险评估结果，调整后续风险控制或治理修复措施。

后期跟踪监测和长效评估未落实。绝大部分污染地块治理修复工程完成后仍然存在一定风险，尤其是采用风险管控作为唯一手段或辅助手段的项目，因此，修复完成后应制定长期跟踪监测和长效评估计划。目前，大部分治理修复项目中未提及长期监测和评估计划，即使提出应对修复效果进行长期跟踪监测的，如至少1年内每个季度进行1次采样，在实际工作中也并未严格落实。

构建“三保险”制度以保障土壤污染治理与修复质量

为更有效地促进我国土壤污染治理与修复行业的规范化以及从业水平的提高，更全面地保障我国土壤污染治理与修复的效果，更好地落实防控土壤污染风险确保农产品质量和人居环境安全的目标，本文建议构建严格的过程监管制度、针对单个项目的效果评估制度及区域成效评估制度（简称“‘三保险’制度”），具体内容如下。

严格落实过程监管

第一，推行从业单位名录及考核、淘汰机制。建立土壤污染治理与修复从业单位名录，按土壤污染治理与修复工作阶段对从业单位进行分类，具有相关专业人员、技术能力、经验的从业单位均可申请加人该名录；完善从业单位考核和淘汰机制，每年根据业绩、信用、满意度等情况进行考核，采取末位淘汰机制，对从业单位名录进行更新，去劣存优，将从业单位和从业人员“黑名单”向社会公开，通过市场竞争提升从业单位的专业化水平，促进规范化运营。

第二，完善专家库和专家评审制度。分行业建立专家库，有针对性地应对土壤污染治理与修复方案或报告中不同专业领域的问题；明确不同行业专家库的准入要求，通过一定的筛选和审查机制，遴选具有较高业务素质、丰富从业经验、良好职业道德的专家进入专家库；完善专家评审制度，从评审专家介入时间、评审方式、评审标准等方面提高评审要求，确保评审质量。

第三，规范环境监理和工程监理过程。进一步梳理土壤污染治理与修复工程环境监理和工程监理的内容，明确环境监理和工程监理的工作边界，配套出台环境监理和工程监理相关技术指南，同时从制度上强化对环境监理和工程监理相关从业单位和人员的培训和考核要求，使监理工作真正起到及时准确发现问题、提出问题、监督工程实施单位解决问题的作用。

进一步提高效果评估要求

第一，评估单位早介入、早了解、早把关。土壤污染治理与修复效果评估单位应尽早介入治理修复工程，尽早了解治理修复工程进展，对治理修复过程的环境保护措施落实情况做到早把关，全面评价治理修复效果的同时有效控制二次污染的发生。

第二，效果评估采样点设置应综合考虑场地条件和技术特性。效果评估采样结果应该全面真实反映治理修复的效果，因此，在设置采样点时，应充分考虑场地条件以及技术特性，尤其是在评估地下水的治理修复效果时，要充分考虑污染源和污染羽的空间分布、水文地质条件、污染物的迁移转化特性，以及修复技术的类型和薄弱点，使监测结果更能准确代表治理修复后的状况。

第三，将治理修复过程二次污染物和感官指标纳入评估内容。对于可能产生有毒有害中间产物的修复技术，如化学氧化/还原修复技术、焚烧技术等，应将治理修复过程可能产生的二次污染物作为效果评估的一项重要衡量指标；另外，对于明显有异常气味、异常颜色的污染地块，如农药污染地块、苯酚污染地块等，除评估治理修复后的污染物浓度以外，还应将臭味、色度等感官指标纳入效果评估内容。

第四，根据概念模型及时调整治理修复方案和目标。随着治理修复实施的进行，污染物的空间分布、迁移路径等条件不断变化，应在修复实施开始时构建概念模型，并根据相关参数的动态监测结果进行更新，评估残余风险，根据残余风险及时调整修复方案和目标，并确定治理修复效果评估的最佳时间。

第五，根据修复技术特点制定差异化评估方案。不同治理修复技术对于污染物的清除和风险控制方式不同，因此，在确定效果评估时间、范围、指标、采样点位时，应充分考虑不同治理修复技术的差异性。如对于地下水原位氧化/还原修复，应结合地下水流向、污染羽迁移范围等设置效果评估范围；对于有机污染地块氧化/还原修复，应在确定效果评估指标时考虑反应中间产物；对于可渗透反应墙，应将效果评估点位设置在墙体下游。

第六，落实后期跟踪监测和长效评估。对于治理修复工程实施后，污染物浓度和其他相关指标仍然可能发生变化的情况，应该制定分阶段效果评估策略。在第1阶段效果评估报告中，就后期跟踪监测的时间、范围、指标等提出具体要求，监督落实情况，并根据需要发出补充修复的指令；在修复效果稳定后，开展第2阶段效果评估，确保风险得到有效控制。

构建区域土壤污染治理修复成效评估机制

针对土壤污染治理与修复成效，构建第三方评估机制，能够起到制衡作用，促使地方规范实施土壤污染治理与修复项目，高效完成土壤污染治理与修复任务，切实保障农产品质量和人居环境安全。

第一，评估机构和人员。根据第三方评估对评估机构合法性、客观性、权威性、专业性的要求，土壤污染治理与修复成效评估机构应遵守国家有关法律法规和政策规定，建设健全的组织机构、稳定的研究队伍、良好的社会信誉，具备承担国家和地方生态环境保护有关战略、规划、政策研究和咨询的工作经验，以及长期从事环境保护管理、政策、规划、技术咨询工作的研究人员，评估人员应熟悉土壤污染防治相关法律法规、政策、标准规范，具有土壤环境调查、风险评估、风险管控、治理与修复等相关工作经验。

第二，评估程序。为了确保评估的独立性，评估机构应由评估组织单位以政府采购或其他方式依法依规择优选定。评估机构应按照评估组织单位的要求，制定评估工作方案，报评估组织单位审核同意后，组织实施。评估机构可向省级环境保护、国土资源、住房城乡建设、农业等部门和被评估县（市、区）提出材料需求，采用文件查阅、实地调研、座谈会、专家咨询论证、公众调查、现场采样和检测分析等形式收集所需资料，并在完成评估后，及时将成效评估报告报送评估组织单位。

第三，评估内容。成效评估内容应包括污染地块和受污染耕地的安全利用情况、重点污染源监管情况、土壤污染风险监测情况、基于风险的分级管理情况、相关信息公开情况、经济效益、社会效益、公众满意度、土壤污染治理与修复相关政策制度建设和能力建设。

第四，评估结果应用。成效评估结果可供省（区、市）政府和有关部门决策参考，用于推动土壤污染防治相关政策、制度、机制的完善，督促有关地方部门及时改进工作方法，完善工作措施，加大工作力度。成效评估报告的主要结论还应向社会公开，促进行业秩序的规范和从业水平的提高。

（摘自《环境保护》2018年第14期）