推进生态“坡地村镇”建设相关政策解读

□ 浙江省自然资源厅土地利用规划处 鲁建平

为科学合理开发利用低丘缓坡地资源，推进全省生态“坡地村镇”建设，近期，浙江省人民政府办公厅下发了《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》，浙江省自然资源厅等九部门联文下发《关于建立生态“坡地村镇”建设项目准入负面清单制度的通知》，浙江省自然资源厅下发《关于严格生态“坡地村镇”建设项目用地管理的通知》。

一、背景与必要性

（一）保护的要求

“绿水青山就是金山银山”，这是习总书记在浙江工作期间为浙江社会经济发展指明的一条可持续发展道路。随着新型工业化、城市化的深入推进，经济发展、城乡建设与耕地保护、占补平衡之间的矛盾日益突出，耕地保护面临多重压力。浙江省“七山一水二分田”的资源禀赋，及当前更加严格的耕地占补平衡和生态保护政策，决定了我们不能再走一边建设占用平原优质耕地，一边在滩涂上围垦造和山坡上造田造地的老路子，需要科学合理开发利用较为丰富的山地特别是低丘缓坡资源。2018年，浙江省委省府下发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发［2018］10号），明确要求“深入推进‘坡地村镇’建设，健全长效管理机制”。

（二）发展的需求

在全省深入践行“两山”理论的同时，浙江省第十四次党代会报告提出谋划实施“大花园”建设行动纲要，要求深化美丽乡村建设，把生态经济培育成为发展的新引擎，助力“乡村振兴，全面小康”建设。农旅产业融合发展，是经济社会发展的客观要求，也是农业转型升级的必由之路，更是江南山区农村实现乡村振兴、建设小康社会的有效途径之一。但是，农旅产业融合发展，需要土地要素保障。如何既从源头上保护耕地资源，减轻耕地占补平衡压力，促进生态环境保护，优化土地利用方向和结构，又能切实解决建设用地保障问题，促进经济社会可持续发展，实现“保耕地、保生态、保发展”的多赢局面，需要我们在山坡地资源的开发利用上作出积极有益的探索。

（三）试点的索求

经过三年多的实践与探索，浙江省“坡地村镇”建设用地试点工作已经初步形成了涵盖项目选址、设计、用地、建设、验收、登记发证等全过程的山坡地开发利用管理政策机制，走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的生态型土地利用管理新路子。试点工作，不仅得到了原国土资源部的充分肯定，认为浙江的生态“坡地村镇”建设用地政策是一项利保护、利发展、利民生的好政策，具有“长远、全局、典型”的示范作用。2018年2月，该试点工作还在农民日报社主办的“2018中国三农发展大会”上被评为“2017年三农创新十大榜样”。“坡地村镇”试点项目的实施，为地方经济社会发展和生态文明建设释放出制度红利，形成了山区农民、政府和投资者多方共赢的良好局面。试点的相关政策受到各方的普遍欢迎，各地纷纷要求将试点政策在面上推开，成为常态、普惠政策。

二、现行文件政策内容

（一）《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》

就如何做好“科学合理”“安全有序”“高质高效”地开发利用好低丘缓坡资源提出相应的政策措施和工作要求。

1.提出了开发建设总体目标。具体为“4个实现”，以确保低丘缓坡能够高质高效地开发建设。即：实现耕地保护更加有效；实现用地保障更为有力；实现村镇建设更显特色；实现生态环境更具质量。

2.确立了开发建设坚守原则。具体为“4个原则”，以确保低丘缓坡能够科学合理地开发建设。即：科学规划，合理选址；保护优先，统筹推进；因地制宜，高效利用；规范管理，有序开发。

3.优化了开发建设用地政策。具体为“15项政策”，以确保低丘缓坡开发建设项目能落地、能用地、能开发、能登记。

在用地规划上，明确“两个可以”，以确保项目落地。即：可以选址在城乡建设用地扩展边界外，并使用预留指标落实建设用地规划空间；可以选址在城乡规划建设用地范围外，并依据市、县政府批准的项目选址论证报告或控制性详规，划定用地红线、出具规划设计条件。

在开发方式上，明确“三个可以”，以确保生态环境。即：可以按建筑落地面积进行开发（也称垂直开发）；可以将项目区内未纳入建设用地开发的坡地，作为生态保留用地；可以按项目实行单个地块或点状布局多地块组合开发。

在用地审批上，明确“三个可以”，以确保各方权益。即：可以按“建多少、转多少”原则，办理农用地转用和土地征收手续，按建设用地管理；可以对生态保留用地只办理征收或土地流转手续，不办理转用手续，按国有农用地或集体农用管理；可以对符合农村道路、林业道路建设条件的，按农村道路用地、林业生产设施用地报批。

在项目供地上，明确“四个可以”，以确保项目用地。即：可以按项目区供地，项目区为单个建设地块，按建设地块单个供地，项目区为多个建设地块，按建设地块多个组合供地；可以按项目区内不同性质用途供地，符合划拨用地目录的，按划拔方式供地；经营性用地的，按公开出让方式供地；可以对只办理土地征求手续的生态保留用地，由政府授权部门与项目开发业主签订租赁合同来取得土地使用权，但不得改变用途；可以对办理土地流转手续的生态保留用地，由村集体经济组织与项目开发业主签订流转合同来取得土地使用权，但不得改变用途。

在产权登记上，明确“三个可以”，以确保产权登记。即：可以对项目为单个建设地块供地的，以单个建设地块为宗地进行土地确权登记发证；可以对项目为多个建设地块组合供地的，以各建设地块为宗地进行土地确权登记，按规划用途或管理需要，核发一宗地一证书或多宗地一证书；可以对办理只征不转用的生态保留用地，参照国有农用地登记要求进行土地确权登记发证。

4.明确了开发建设管控要求。具体为“9项要求”，以确保低丘缓坡开发建设能够安全规范地进行。

在开发条件上，规定“四个控制”，以解决生态环境保护问题。即：控制坡度，应选址在6 度至25度间的山坡地上；控制地类，建设不占用耕地；控制项目，禁止工业项目、别墅类住宅开发项目，严格控制商品住房开发项目；控制区域，不得涉及在水源保护区、自然保护区等环境敏感区、地质灾害隐患点或高易发区、水土流失重点预防区或治理区、山洪沟道、Ⅰ级保护林地及土地利用总体规划、城乡规划划定的禁建区。

在开发审核上，规定“一评、二审、三批”，以解决依法依规用地问题。“一评”：做好项目开发环境影响、水土保持方案、地质灾害危险性和压覆矿产资源的评价、评审、评估工作，并作为能否立项开发的依据。“二审”：建立多部门联合立项审查机制，严格把好项目审批关。“三批”：项目涉及农用地转用（土地征收）、使用林地和林木采伐、占用水域的，都要依法依规进行报批。

在开发监管上，规定“三落实、一程序”，解决安全有序开发问题。“三落实”：加强项目建设全程监管，全面落实生态保护（修复）、水土保持、地灾预防三项工程措施，避免次生安全问题发生。“一程序”：项目确需调整建设地块的，必须经业主申请、经原审批机关批准后方可调整，但不得超原批用地面积、征地范围。

5.强调了开发建设保障措施。具体为“3项措施”，以确保低丘缓坡开发建设能够有序有效地进行。

要确保组织落实到位。做到“建机制、落责任、严问责”，以解决低丘缓坡资源开发利用统筹推进问题。即：建机制，要求建立“政府负责、部门协同、公众参与、社会监督”的工作推进机制；落责任，明确低丘缓坡资源开发利用涉及管理职能的9个部门具体监管责任；严问责，明确对因工作不落实，而造成低丘缓坡资源开发利用安全、生态环保责任事故的单位和人，要严肃追究责任。

要确保配套建设到位。做到“资金整合、项目整合、政策整合”，以解决开发项目基础设施配合薄弱问题。即：资金整合，对开发为村庄建设项目的，要统筹农房改造、美丽乡村建设、地质灾害治理等扶持资金，切实解决农村建设项目公共服务基础设施建设问题；项目整合，对开发为城镇建设项目的，要将项目区外配套基础设施纳入城镇市政工程建设，落实专项建设资金，确保配套工程实施到位；对开发为旅游等建设项目的，要结合农村水网、路网、电网改造提升工程，统筹落实通水、通电、通路等基础设施建设。政策整合，允许城乡建设增减挂钩指标、耕地占补平衡指标通过有偿调剂所得收益，用于农村基础设施（公共服务设施）建设。

要确保绩效评估到位。做到“健全机制、问题导向、定期开展”，以解决低丘缓坡可持续开发建设问题。即：健全机制，要建立健全开发项目跟踪指导、监督监管及结果反馈工作机制；问题导向，要及时发现问题、研究解决问题，不断总结经验、完善政策，确保低丘缓坡资源开发利用安全规范有序进行；定期开展，省、市、县都要定期组织低丘缓坡资源开发利用情况评估工作，适时研究提出推进政策措施。

（二）《关于建立生态“坡地村镇”建设项目准入负面清单制度的通知》

1.“四个必须符合”：必须符合产业政策（非禁止供地）的；必须符合环境功能区规划要求或生态保护红线要求的；必须符合“依山就势、点状布局、错落有致、垂直开发”建设规划设计要求的；必须符合环境保护、水土保持、地质灾害预防等工程建设设计要求的。

2.“十个不可涉及”：不涉及建设占用耕地或平原（坡度在5度及以下）林（园）地；不涉及工业类项目或别墅类房地产开发项目；不涉及饮用水源保护区（含农村饮用水源保护范围）；不涉及自然保护区；不涉及地质灾害隐患点或高易发区；不涉及水土流失重点预防区或治理区；不涉及山洪沟道；不涉及Ⅰ级保护林地；不涉及土地利用总体规划、城乡规划确定的禁止建设区；不涉及压覆重要矿产资源或探矿权无法协调解决问题；不涉及水、电、路无法配套问题。另外，还设置了一条兜底条款，即法律法规和国家规定其他禁止的情形。

（三）《关于严格生态“坡地村镇”建设项目用地管理的通知》

在开发管制、前期工作、用地报批、项目供地、实施监管、房地登记等方面提出了30项措施和要求，以确保安全规范有序进行开发建设。

1.在开发管制上，具体提出“四个必须”，以确保合理有序开发利用低丘缓坡资源。即：必须按项目建设用地进行管理，没有项目，不能开发；必须多部门联合踏勘、联合审查项目，把好选址、核准关；必须符合项目准入负面清单要求；必须先了断试点项目，才能启动新的项目。

2.在前期工作上，具体提出“六个做好、一个必须”，以确保开发项目能够安全有效落地建设。“六个做好”：做好项目建设规划设计工作；做好项目建设实施方案编制工作；做好项目建设用地规划空间落实工作；做好项目建设生态环境影响评价工作；做好项目建设水土保持方案编制工作；做好项目建设地质灾害危险性和压覆矿产资源评估工作。“一个必须”：项目建设实施方案必须向省自然资源厅报备后方可实施。

3.在用地报批上，具体提出“两个明确、四个不允许”，以确保项目建设用地报批有章可循、规范运作。“两个明确”：明确项目农用地转用和土地征收报批方式和要求；明确项目地块调整报批程序、方式和要求。“四个不允许”：不允许项目只征不转用地涉及永久性基本农田；不允许项目调整地块涉及占用耕地；不允许项目调整地块超过原批准地块面积；不允许项目调整地块超出原批准征地范围。

4.在项目供地上，具体提出“一个允许、四个明确”，以确保开发项目建设形态达到“房在林中、园在山中”意境。“一个允许”：允许带项目建设实施方案出让，但商品住宅项目用地除外。“四个明确”：明确点状布局的单体建筑（不含综合体建筑）檐口高度原则上不高于12米；明确建筑间距不小于18米；明确建设项目容积率按实际建设用地与建筑面积计算；明确绿地率不作要求。

5.在实施监管上，具体提出“两个落实、两个做到”，以确保开发项目建设规范安全有序进行。“两个落实”：落实多部门联合监管工作机制；落实生态环境（修复）、水土保持、地灾防治等工程措施。“两个做到”：做到项目建设用地符合审批规模、范围及不占耕地要求；做到对项目开发建设中的违法违规行为及时进行查处纠正。

6.在房地登记上，具体提出“两个复核、两类管理”，以确保开发项目房地产权做到精准管理。“两个复核”：项目建成后，必须对房地开发建设情况进行复核确认；项目建成后，必须对建设地块调整情况进行复核确认。“两类管理”：对符合农村道路建设标准的，按农村道路用地管理；对符合林业生产道路建设标准的，按林业生产设施用地管理。