农村土地“三权分置”的新制度经济学分析*

张燕纯，韩书成，李 丹，熊建华

(华南理工大学公共管理学院，广东广州 510641)

0 引言

一直以来，农村土地制度改革是农村制度革新的重点畛域。当前国家正处于城镇化快速推进、经济发展转型的重要时期[1]，农村劳动力向城市转移、人地分离、土地流转等现象普遍，农村土地细碎化现象突出。为保障承包农户、经营户的合法权益，促进农村承包地合理流转，中央提出要“坚持集体所有权，落实农户承包权，放活土地经营权”，以激活闲置的土地承包经营权，推进农村土地适度规模经营，促进国民经济新发展，是农村土地制度改革的重大尝试。

中央提出农村土地“三权分置”后受到各界的广泛关注，但对农户承包权与土地经营权、土地承包经营权两者之间的关系以及分离后“三权”各自的权能属性，学界存在较大的争议，主要集中在两个方面：(1)对“三权分置”的法理性进行论证，提出理论支撑或进行质疑。不少法学者认为“三权分置”是土地承包流转的经验总结，将农户承包权和土地经营权认定为独立的权利不符合法学逻辑。申惠文[2]认为农户承包权和土地经营权是经济学概念而非法律权利，三权分离不符合法学原理。丁关良[3]认为三权分置缺乏理论基础，在实践中难以实施，且无法起到保护农民权益的作用，“三权分置”是不科学的。也有学者依据经济法的基本观点——制度产生于社会力量之间的博弈，论证“三权分置”是新旧制度相互作用下的产物。帅晓林[4]认为承包地流转制度是国家主导下的诱致性变迁。赵敏[5]提出完善农地产权及产权交易制度等以促进农地的良性流转。(2)从产权的角度对“三权”性质、权能结构、分离形式及潜在问题等方面进行论证。不少经济学家从产权理论出发，认为农村土地产权是一束权利束，依据占有、使用、收益、处分等权能对产权进一步细分，有利于提高交易效率和降低交易成本。何立[6]认为农村土地“三权分置”的实质是权利束的分割与细化，其关键在于产权界定的有效性和法律制度的权威性。

“三权分置”是解决农地无人耕种、推动农村土地适度规模经营的重要途径，当前学界对“三权”在经济学和法学的界定和改革方向存在诸多争议点。为更好地推动农村土地三权分置制度改革，文章从新制度经济学的视角出发，针对当前农村土地“三权分置”改革存在的制度障碍和困境，运用产权理论和制度变迁理论，尝试厘清集体所有权、农户承包权和土地经营权三者的相互关系，划分三权各自的权能，探讨“三权分置”制度改革发展方向，以期推动农村承包地合理流转，满足农业集约化发展的要求。

1 农村土地经营制度变迁过程

新中国成立后，农村土地制度历经3次大变革[7]。根据农用地经营主体的变化，具体分为3个阶段。

1.1 经营主体单一时期(1949～1978年)

1949～1978年，农村土地产权不存在分离现象，土地所有者和土地使用者为同一经营主体，其中又可分为两个时期。

(1)1949～1954年是农地产权“完全私有”阶段。土地改革运动后封建地主所有制过渡到农民土地所有制， 1950年颁布的《土地改革法》正式承认农民拥有自由经营、买卖及出租土地的权利。该时期农民是土地唯一的经营主体，享有完整的土地占有、使用、收益和处分的权能，土地所有权和使用权不存在分离现象。随着新民主主义革命的成功，作为过渡形式的农民土地私有制也逐步消失[8]。

(2)1955～1978年是农地产权“完全公有”阶段。1955年高级社运动后农民土地所有制逐步过渡到农村土地集体所有制，《高级农业生产合作社示范章程》规定农民的土地须无偿上交集体； 1956年底土地集体所有制基本取代农民土地所有制。该阶段生产资料归集体所有，集体是唯一的经营主体，组织农户统一劳动。

这两个阶段土地经营主体发生了变化，但由于主体都拥有完整产权，因此将其划分为同一时期。

1.2 所有权和土地承包经营权“两权分立”(1978～2014年)

1978年秋，安徽省凤阳县小岗村村民为解决集体生产劳动中不断出现的矛盾，提出“包干到户”，通过秘密协议将集体土地、牲畜、农具等分包到各家村民，土地承包经营权萌芽。十一届三中全会后，国家实行改革开放政策，家庭联产承包责任制迅速在全国农村推广开来。1982年，“农业生产责任制”首次出现在官方文件中。1986年《民法通则》颁布标志着农村土地所有权和使用权在法律上的首次分离[9]，农村土地所有权和土地承包经营权进入“两权分置”阶段。

《民法通则》规定土地承包经营权属于财产权，农民依法对承包地享有占有、使用、收益和处分的权能。发生土地征收时，征地补偿是给予集体而非农民个人，此时的土地承包经营权带有显著的债权特征。2002年颁布的《农村土地承包法》规定农村土地征地补偿不再归农民集体所有，而直接归农民所有，首次承认土地承包经营权的物权特征。《农村土地承包法》标志着农村土地所有权和使用权在法律上的正式分离，初步完成土地承包经营权从债权向物权的转化。2007年，土地承包经营权写入《物权法》，土地承包经营权人对承包地享有“占有、使用和收益”权能，标志着农村土地承包经营权在法律上的完全物权化。

1.3 所有权、承包权、经营权“三权分置”(2014年至今)

在农村土地“三权分置”作为一种正式的改革主张被提出之前，中央始终强调在农村土地承包关系稳定的前提下，允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。据农业部统计，据统计截止2015年底，全国家庭承包耕地流转面积达到2 980万hm2，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%，流转合同签订率达到67.8%，初步建立起农户承包地规范有序流转机制[10]。实际上，由于土地流转带来的农地所有、承包、经营分别由不同的主体进行的情况早已普遍，土地使用权流转状态下的农地经营，基本上可以等同于当前农地改革政策所述的“三权分置”的农地经营形态。因此，农地“三权分置”的经营形态已经有了实践历史，是普遍存在的事实。

2013年12月召开的中央农村工作会议提出农业生产关系的新趋势是承包权经营主体与经营权主体发生分离。2014年，中共中央发布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次提出“放活土地经营权”。同年发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》第一次提出促进土地承包经营权分离，形成农村土地“三权分置”的新格局。2016年，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》发布具体指导农地“三权分置”改革的措施，是今后一个时期指导中国农村土地产权制度改革的重要文件。“三权分置”是对承包地流转路径的进一步增强[11]，该制度变迁符合广大农民的利益诉求，也符合中央一贯倡导的“耕者有其田”，最终形成由下至上和由上至下相结合的制度变迁路径，契合农业适度规模化经营的要求[12]。

2 农村土地“三权分置”变迁特点

2.1 土地产权权能结构进一步细化

起先，土地承包经营权制度既没有系统的理论准备和制度设计，是随机事件发起的建立新制度的事件，是在中国社会重大转折时期下发展起来的诱导性制度变迁。根据产权理论的基本观点，产权不是人与物之间的关系[13]，而是人与人之间的关系。权利界定归哪一方，则该方相对于其他方来说就拥有产权； 反之，其他方就不拥有产权。单独存在的权利主体，若是脱离其他方权利主体，便不存在讨论产权归属问题的必要性。现阶段农地“三权分置”是指在保持农村土地集体所有制不变的基础上，将农村土地产权细分为集体所有权、农户承包权和土地经营权。农村集体经济组织享有集体土地所有权，本村集体成员享有农户承包权，种田能手及其他经营主体享有土地经营权。

“三权分置”实质上是对产权进行细分，在所有权保持不变的情况下其他产权主体的易位。使得同一块土地上的产权在集体、农户和土地经营者之间得到合理划分。值得思考的是，农村土地产权并不是将所有权、使用权、用益权和转让权的简单相加，而是深入分析可转让条件下，农村土地产权的全部权利在时间和空间上的具体分布形态，以及理顺产权内部各种权利之间的边界及其相互制约的关系，是进一步分解土地权利束的过程。土地产权分解的过程即是集体所有权、农户承包权和土地经营权进行界定的过程，也是各个权利主体权能具体化的过程。集体所有权被赋予更完整的土地所有权能； 农户承包权被赋予占有、处分及收益的权能； 土地经营权被赋予占有、使用、收益权能[14]。“三权分置”保证农民在不丧失承包地的前提下将土地经营权进行流转，降低农民失地风险的同时为农用地规模化经营创造条件，是土地承包经营权制度下承包地流转机制的自我强化。

2.2 权利主体由集体成员内部向成员外延伸

土地承包经营制度实质是农民在利益的驱动下自发地由下至上进行产权调整。一方面农村集体经济组织拥有农村土地的所有权，村集体经济组织将该村的土地视为集体专有物，使得农村土地所有权具有排他性和不可转让性； 另一方面在本村集体土地上设定的承包经营权为本村集体成员享有，非本村集体成员被排除在外，土地承包经营权具有成员权的权能。但近年来农村承包地实际地经营主体向集体成员外部延伸的趋势逐渐加强。《土地管理法》第15条规定“经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，农民集体所有的土地可以由集体经济组织以外的单位或个人承包经营”。根据制度变迁理论的基本观点，制度的报酬递增会导致自我强化机制的发生，可以进一步增强曾经给出的路径方向[13]。而“三权分置”提出放活土地经营权，土地经营权可以在本村集体成员外进行流转，实际上扩大了权利主体的范围，进一步打破承包地经营权的成员权限制。

当交易费用大于零时，产权的清晰界定有助于降低人们在交易过程中的成本，提高效率[13]。原先土地承包经营权将权利主体限定在本村集体组织成员内部，拥有成员权是取得土地承包经营权的必要条件。现今农村集体土地所有权和使用权、经营权的分离，允许土地经营权在村集体成员之外流转，是对三权进行更明晰的界定。“三权分置”在法律层面进一步巩固了农村土地集体所有制，保障农民对土地的使用权益以及土地经营主体的合法权益，很好地应对了近年来人地分离、农地抛荒的现象，利于解决“荒地无人耕”的难题以及推进土地适度规模经营。

2.3 权利的市场性与福利性同时增强

在中央提出“三权分置”改革之前，土地承包经营权转让已经积累了非常丰富的实践经验。“三权”通过调整不同主体间的产权分配，引入市场化机制，土地可以由集体成员外部有经营能力的单位或个人使用，这为农村土地集约化和规模化经营创造必要条件，利于提高农村土地使用效率，是土地经营权市场性增强的表现。

一直以来，我国实行“城乡二元化”的社会保障体制，农村土地对于农民具有重要的社会保障功能。在人地分离的条件下强调稳定农户承包权，进城农民在不改变农民身份的前提下可自由选择营生方式，不再被紧紧束缚于土地之上。保护农户承包权大大降低进城务工和“兼业农民”的失地风险，为进城农民提供了强有力的后盾，是土地的社会保障功能强化的表现。

3 农村土地“三权分置”现有困境

3.1 集体所有权产权主体虚位

农村集体经济组织是农村土地的所有者，其核心是处置权。而随着农村土地制度改革的深入发展，尽管中央一再强调坚持集体所有权，但集体所有权在一定程度上呈现产权主体虚位的倾向。

首先集体所有权主体具体指向不清[15]。依据宪法规定，以行政区划的村、组为基础的农村集体经济组织享有农村土地所有权，而1984年后随着村委会、村民小组的发展，集体经济组织逐渐边缘化，村委会与集体经济组织的功能逐渐交叉，当前有些集体经济组织已包括村委会小组、村民小组、村民代表等形式，但现行法律对集体经济组织具体指哪一层面的组织并无具体规定。其次，法律上对农民集体成员身份界定无统一标准。国家现有的法律法规如《农村土地承包法》《物权法》对集体成员身份的界定只有一个原则性的规定：“依照法定程序经本集体成员决定”，可以说集体经济组织成员资格认定办法处于探索阶段[16]，尚未有成文的法律规定进行界定，全国各地做法也未能统一。再次，集体经济组织缺乏完整的法律权利。从法律层面上看，集体经济组织不具备法人资格，不能独立享有民事权利和承担民事义务，阻碍了集体经济组织行使权利。

3.2 农户承包权权能结构混乱

《物权法》第一百二十五条的规定，土地承包经营权是在农村承包地上设定的以从事农业生产经营为目的的用益物权，土地承包经营权人依法享有承包地的占有、使用和收益的权利，以及流转土地承包经营权的权利。农户承包权和土地经营权是在土地承包经营权之上设立的权利，但两者权能存在争议。

一方面，农户承包权是从完整的土地承包经营权衍生出来的新的权利，事实上不能等同于完整的土地承包经营权。农民凭借其集体成员的身份获得农户承包权，拥有承包地占有、处分和收益的权利，这部分权能不再是完整的土地承包经营权权能，但又与完整的土地承包经营权权能重叠。另一方面，土地承包经营权制度已在农村实行多年，农民对土地承包经营权的认知程度较深，如今新增农户承包权，农民对两种权利之间的异同需要一个接受的过程，容易对农户承包权的理解产生偏差。厘清土地承包经营权与农户承包权之间的关系，划分二者的权能范围值得进一步讨论探究。

3.3 土地经营权权利属性存疑

在土地流转中，经营主体通过与承包农户签订土地承包经营权流转合同，以支付租金的方式获得承包期内承包地占有、使用的权能，并取得相应收益。按照我国的物权法规定，如果要实现土地经营权的抵押，应当完成土地经营权的物权化[17]。在实践过程中，国家积极鼓励土地经营权进行抵押，各地试点多采用“土地经营权+”的模式进行抵押，做到既优化土地资源配置，也保障务农者的收入，取得一定成效。

从法理上来看，土地经营权实际上是一种债权，是经营主体和农户之间一种以土地使用为标的物的债权债务关系[18]。按照物权“一物一权”的原则，即一物之上只能设立一项物权，在当前土地承包经营权已是独立的用益物权的情况下，将土地经营权设立为物权不符法理。在当前鼓励农业适度规模经营以及保护实际耕作者的大背景下，如何界定土地经营权的权利性质是推动“三权分置”继续发展的关键。

4 “三权分置”制度改革方向

4.1 明晰所有权产权主体

农户及土地经营者都具有独立法人资格，能够自由行使各自权利，而集体经济组织在法律上定义缺乏明确的界定，造成土地集体所有权产权虚位。明晰的主体身份有助于巩固产权，集体经济组织须紧紧掌握农村土地所有权。

集体经济组织作为土地所有者，应进一步突出其政治治理功能，巩固集体经济组织所有权主体地位。明确集体经济组织主体地位应当在法律层面合理界定集体经济组织的含义，规范集体经济组织具体形式，确保其上受国土部门监督，下对全体村民负责。同时制定统一的集体经济组织成员标准，出台相关的成员资格认定方法，对集体成员身份变更及时进行登记。最后，填补法律规定的空白，赋予集体经济组织法人资格，令其能有效配置产权权能，确保农村集体经济组织的权益不受国家或其他组织的侵犯，真正实现集体所有权主体即农村集体经济组织的权利与义务相对等。

4.2 划定农户承包权权能

农户承包权权能的划定关乎“三权分置”是否合乎法学逻辑。土地承包经营权是用益物权，从法理上看若将农户承包权继续界定为物权则不符合法学逻辑。无可置否，农户承包权属于成员权，应继续承担农民的社会保障功能。

农户只有凭借集体经济组织成员身份才能获得农户承包权，集体成员身份是获得农户承包权的必要条件，分离后的农户承包权应当定义为成员权。承包地是农户重要的生产资料，是中国农民特有的社会保障，农户相应占有、使用以及收益权能。此外应当设定农户承包权不得转让，以确保农户不丧失最后的生产资料。而针对部分拥有稳定非农收入并在城镇落户的农民来说，可引导其自愿有偿退出承包权。

农村土地产权实现“三权分置”后，应当灭失土地承包经营权，以避免法理上产生冲突。当农地承包户和土地经营者为同一主体时，尽管主体所拥有的权能为原先土地承包经营权的权能，但由于承包权和经营权的权能存在差异，应对《土地承包法》进行修改，以法律的形式巩固“三权分置”，避免产生法学逻辑错误。

4.3 土地经营权物权化

当前国家积极推进土地经营权的抵押试点工作，土地经营权属于债权还是物权关系到土地经营权能否顺利进行抵押和流转。在灭失土地承包经营权的前提下，将土地经营权定义为物权，符合物权“一物一权”的原则。

从产权结构来看，转让权能是区分农户承包权与土地承包经营权、土地经营权的重要依据。国际上通常将租赁权界定为债权，将其物权化后进行抵押[19]。农户将承包地转让给土地经营者，两者存在租赁关系，土地经营权实际上为租赁权。土地经营者为实际的土地使用者，通过投入资本获得报酬。农业生产具备特殊性，土地经营者应拥有以法律的形式将土地经营权物权化，赋予土地经营者占有、使用、收益和转让土地的权能，赋予土地经营权独立的财产性[20]。土地经营权物权化有利于推动土地经营权的抵押，保障土地经营者的合法权益，推动土地适度规模化经营。

农村土地“三权分置”正处于试点阶段，在其内涵界定、流转价格、管理规范上仍旧有很多问题需要解决。该文从新制度经济学视角出发，对农村土地“三权分置”过程进行分析，厘清土地承包经营权制度变迁过程，认为“三权分置”仍应进一步明晰“三权”各自的权能结构，理顺各项法律之间的关系，健全完善土地承包经营权法律体，规范“三权”的流转程序，保障农户的承包权和经营主体的土地经营权，推动农村承包地合理流转，以期满足农业集约化发展的要求。

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