农村土地全域综合整治的西湖模式

□杭州市发展改革委体改处 中共西湖区委 西湖区政府

西湖区坚持“真保护、实恢复、强管理、优利用、快实施”的原则，严格按照“耕地总量不减少、建设用地不增加、农民利益不受损”的三条底线和“生态化、规模化、项目化”的总体要求，农村土地全域整治与生态修复工作取得了全方位效果，交出了环境、生态、保护、民生、经济等“五本帐”

西湖区是城乡二元结构非常明显的城区，拥有双浦、三墩两个乡镇，还有95.48平方公里保持着农村形态，占全区总面积的30.6%。长期以来，由于地处永久基本农田、城市扩展边界和生态红线“三线”交汇处，双浦、三墩存在着典型的城乡交错区土地管理利用问题：一是耕地利用碎片化。区域内耕地被零星切割，连片程度较低，呈现“处处有耕地，处处不连片”的局面，小城镇、产业园区周边的耕地抛荒或用于堆场、废品回收、温室甲鱼塘等非农现象十分严重，耕地非农化达80%以上。二是村庄用地无序化。绝大多数村庄缺少有效规划，空间布局散乱，管理混乱无序，农村建设用地利用粗放低效，违法占地连续数年居高不下。三是农村产业发展低散乱。小农经济思维比较明显，农户经营分散、不成规模，加工、住宿、销售“三合一”情况普遍，污水直排等环境污染问题严重，治安和消防安全隐患较大。这些现状都与西湖区良好的自然资源禀赋和区位优势格格不入。

2016年11月以来，西湖区委、区政府将土地全域整治工作摆上重要议事日程。经过充分的调查研究和民主决策，在省市党委政府的关心支持和国土资源部门的大力指导下，西湖区在双浦、三墩等农村区域全面启动土地全域综合整治。坚持“真保护、实恢复、强管理、优利用、快实施”的原则，严格按照“耕地总量不减少、建设用地不增加、农民利益不受损”的三条底线和“生态化、规模化、项目化”的总体要求推进实施，该项目被列入杭州市2017年重点改革任务、浙江省2018年重点突破改革任务。经过一年多的实施，工作取得了良好效果，得到了车俊书记、袁家军省长等领导肯定。2017年12月25日原国土资源部姜大明部长、2018年5月10日自然资源部陆昊部长先后对西湖区全域土地综合整治改革试点工作表示高度认可。2018年6月26日，自然资源部在《关于支持浙江省实施全域土地综合整治有关意见的函》中，再次充分肯定了西湖区的典型经验做法。具体做法是：

空间上实现全覆盖

全地域、全覆盖。将双浦镇全镇78.48平方公里、三墩镇重点片区17平方公里纳入综合整治范围，其中三墩镇核心整治区绕城、华联两个村占地4.82平方公里，开展全地域、彻底性的综合整治。

全域规划、全域设计。在全省范围内率先农村土地全域整治规划，先后编制《双浦镇全域土地整治规划》《双浦镇（袁浦集镇）、三墩镇小城镇环境综合整治规划》《之江地区、三墩地区水利综合规划》《美丽乡村“一村一方案”》等一系列规划方案，统筹规划、综合推进。

整彻底、无死角。统一制定标准，严格规范执行，对沿山沿路、沿河沿溪、房前屋后、院内院外一律纳入整治范围，不留死角、不留遗憾，确保该拆的拆彻底、该整的整到位。

内容上实现全要素

坚持对“田水林路村”等进行全要素综合整治，统筹推进十大行动。

拆违控违行动。针对违法占地、破坏耕地情况特别严重的现状，围绕“应拆尽拆”的目标开展集中攻坚，双浦、三墩两大区域共拆违268万方，占全区拆违量的61%。

治水“剿劣”行动。实施科学治水、系统治水，完成富春江北支江疏浚工程，打通双浦地区10条断头河，11条劣V类河道全部摘帽，彻底解决困扰之江地区41年的缺水问题。三墩地区完成生态修复工程，打通13个堵点，19条劣五类水体河道治理全部通过省市验收。

田园清洁行动。用时40天，全面清理土地3000余亩，清理非法占用耕地的各类堆场706处、堆积物13.5万吨，废品收购点94处、10.6吨，拆除甲鱼塘1万余亩，修复土地3.1万亩，还原土地自然属性。

美丽乡村建设行动。全面实施13个村5745户美丽乡村建设，累计立面整治1490户、庭院改造4206户、道路提升391条、新增公共绿化73万方，打造景观节点142个，完善村庄配套功能，全力打造5A级兰里景区。

城中村改造提升行动。打响城中村改造清零战，双浦5个村完成5平方公里土地的拆迁任务，三墩6个村社共12.76平方公里进行一次性搬迁拆除，实现土地功能腾挪、城市面貌更新、生活环境改善的有机结合。

小城镇环境综合整治行动。周浦、袁浦两个小城镇综合整治共25个项目已全部完成，并顺利通过省级考核验收。三墩镇小城镇综合整治共37个项目将于2018年年底全面完工。

矿山治理行动。历时7个月，全面完成13座废弃矿山综合治理，总治理面积达74.5万方，生态复绿6.4万方，平整出可利用土地1400余亩，用于旅游文化、养老度假和新增林地，使荒废的土地资源得到充分利用。

土地流转行动。按照“所有权、承包权、经营权相分离”原则，2017年以来全区分5批共流转土地3.8万亩，进行统一管理、集中开发，彻底解决耕地碎片化、土地管理无序化问题。

发展现代农业行动。着力发展现代农业、都市农业、精品农业，双浦镇现代农业产业园总用地4200亩，总投资5.4亿元，三墩镇现代农业产业园总用地5200亩，总投资3亿元，两大园区目前已全面开园。

水田垦造行动。统筹推进高标准农田建设、旱地改水田等农田基础设施建设，总投资3.67亿元，新增水田1153亩，新增旱地114亩，旱改水和耕地等级提升627亩，实现杭州主城区垦造水田零的突破，双浦镇1000亩早稻已喜获丰收。

通过实施十大行动，扎实做好环境品质提升、生态空间修复、现代农业发展、高标准农田建设等四篇文章，从根本上解决长期困扰土地管理利用的“违法占地、破坏耕地、低效用地”等老大难问题。

效果上实现全方位

农村土地全域整治与生态修复工作取得了全方位效果，交出了环境、生态、保护、民生、经济等“五本帐”。

环境帐。环境“脏乱差”现象全面消除，城乡一体化管理逐渐落实，农村地区外来人口得到了疏解，居民生活方式发生了转变，安全隐患大大减少。三墩兰里区块和双浦灵山区块变成了“大花园”，整个区域环境面貌发生蝶变。

生态帐。大力实施生态修复工程，改善生态环境，把生态优势转化为发展优势。30条劣V类河道全部摘帽，河道水体自然流动起来，水体自净和生态修复能力大幅提升，水清岸绿的美景再次重现。废弃矿山得以修整、复绿、挂网保护，不仅提升了“颜值”，更大大降低了发生地质灾害的可能。

保护帐。全区耕地质量有效提升，土地管理全面加强，双浦、三墩涉土信访积案全部化解，甲鱼养殖场等污染环境的业态全部清除，堆场、废品回收站、乱搭乱建等全部消失，最大程度地保护了耕地，恢复了土地原有属性。双浦地区的卫片图斑比例从连续三年超出15%被问责，下降到3%以内。

民生帐。农村面貌发生了翻天覆地的变化，村庄内外整治干净、环境优美，水、电、气等全部进村入户，村内道路拓宽一倍、路网通达，乡风文明和睦，治安案件发案量下降了32%，群众的居住环境彻底改善，生活品质大幅提升。

经济帐。农民收入增加，房租、地租和劳动力收入翻倍甚至数倍增长，实现“减房不减财、减人不减收”。集体经济壮大，在村集体原有物业出租收入的基础上，增加了现代农业、10%留用地开发、休闲旅游产业等多种来源收入100-200万元，全面消除经济薄弱村。整治区域仅水田垦造价值、新增建设用地价值和周边土地增值这三项，就远远超过整个土地整治总投入。

下一步，西湖区将继续贯彻落实习近平总书记生态文明思想和省市委决策部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，持续巩固和深化土地全域综合整治成果，继续做好沿江9个村美丽乡村整治、1400亩新增水田垦造、现代农业产业园建设等工作，在实施乡村振兴战略上走在前列，为奋力推进“八八战略”再深化、改革开放再出发，谱写新时代中国特色社会主义浙江篇章作出西湖的贡献。