浅谈耕地保护补偿机制——以舟山市为例

□ 舟山市国土资源局 贺涌源

近年来，按照党中央、国务院决策部署，各地区各有关部门积极采取措施，强化主体责任，严格落实占补平衡制度，严守耕地红线，耕地保护工作取得了显著成效。本文以舟山市建立耕地保护补偿机制为例，对耕地保护补偿机制的构建与效用作简要探讨。

一、耕地保护补偿机制建立情况

（一）政策背景

党的十八届三中全会要求“坚持和完善最严格的耕地保护制度”“实行资源有偿使用和生态补偿制度”。2014年、2015年中央1号文件相继提出“加快建立利益补偿机制”“支持地方开展耕地保护补偿”“健全粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度。”2009年，浙江省开始探索建立耕地保护补偿机制，先后在部分市、县（市、区）开展了试点工作。2012年，舟山市委市政府出台《关于健全完善耕地保护共同责任机制扎实做好耕地保护工作的通知》，要求“建立耕地保护补偿机制，稳步探索实施耕地和基本农田保护补偿制度”。2013年，舟山市岱山县开展耕地保护补偿机制建设试点工作。2016年3月，浙江省国土资源厅、浙江省农业厅、浙江省财政厅联合下发《关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》，要求自2016年起全省全面实施耕地保护补偿机制。在以上工作基础上，2016年11月，舟山市以及所辖各县（区）人民政府相继印发《关于建立耕地保护补偿机制的通知》，决定自2016年起在舟山市全面建立耕地保护补偿机制。

（二）主要内容

舟山市《关于建立耕地保护补偿机制的通知》按照“谁保护，谁受益”和“分级负责，突出重点”的原则以及“打造整洁田园，建设美丽农业”的要求，对补偿范围及对象、补偿标准、补偿资金筹集、补偿资金使用以及补偿资金发放等作出了明确规定。补偿范围为土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地。补偿对象为承担耕地保护任务和责任的农村集体经济组织和农户。补偿标准为各县（区）配套补偿标准不低于省补助标准每年每亩30元，可根据当地实际情况实行差别化补偿政策，即：一般耕地每年每亩30元，永久基本农田每年每亩40元，永久基本农田示范区每年每亩50元。补偿资金筹集由市、县（区）财政部门每年从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入以及其他财政资金中统筹安排。补偿资金使用主要用于农田基础设施修缮、地力培育、耕地保护管理等，在确保完成耕地保护任务并符合相关资金使用管理规定的前提下，也可用于发展农村公益事业、建设农村公共服务设施等。补偿资金发放按照调查、申报、审核、公示程序进行，补偿给农户的资金通过“一卡通”等方式，直接发放到农户，以奖代补资金由县（区）财政部门拨付给农村集体经济组织。

（三）主要特点

舟山市建立耕地保护补偿机制的主要特点：一是实行差别化补偿政策。建立耕地保护补偿标准动态调整机制，适时调整提高补偿标准。耕地保护补偿资金与耕地保护责任落实、土地卫片执法检查结果、耕地抛荒整治结果和农业“两区一基地”管护等相挂钩。二是设立市级专项奖励资金。由国土资源、农业、财政三部门共同制定《舟山市耕地保护考核奖励实施办法》，市级专项奖励资金用于奖励完成耕地保护任务较好的农村集体经济组织、农户及有效改善耕地抛荒问题、实行耕地休养生息的种粮大户、农业经营主体和有关单位。三是体现耕地数量质量并重保护要求。对农村集体经济组织保护耕地的以奖代补资金主要用于农田基础设施修缮、地力培养、耕地保护管理等；补偿资金通过“一卡通”直接发放给农民，提高地力，保护种粮积极性。

二、耕地保护补偿机制实施情况

舟山市岱山县从2013年开展耕地保护补偿机制建设试点工作以来，连续三年落实了耕地保护补偿，共发放耕地保护补偿资金324.4万元；将粮食生产功能区、高标准农田和标准农田作为重点经济补偿区域，其他农田区域作为一般经济补偿区域，按照区块不同、种植作物不同实行差别化补偿，最高补偿标准达每年每亩100元。2017年，舟山市共发放2016年度耕地保护补偿以奖代补资金1782.6万元，资金发放到农村集体经济组织和农户。在耕地保护补偿机制实施过程中，各村根据实际民情，制定村规民约，建立完善集体土地民主管理制度，把耕地保护的约束性和激励性条款纳入其中。例如，对于落实耕地保护责任较好的农户予以优先安排宅基地审批的奖励；对于耕地抛荒、闲置或受环境污染的责任人，取消其耕地保护补偿，并收取抛荒费等经济处罚。市级政府将耕地保护补偿机制建立情况纳入各级政府年度考核内容，加强考核奖惩，督促工作落实。

三、耕地保护补偿机制实施成效

（一）提高了耕地保护意识

通过试点政策宣传和经济手段激励，增强了基层政府、农村集体经济组织和农户保护耕地的内在动力，提高了耕地保护意识，调动了农村集体经济组织和农户保护耕地的主动性、积极性，减少了违法用地行为的发生。

（二）增加了农村集体经济组织和农户收入

耕地保护补偿资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费等土地出让收益，通过从土地出让收益中按一定比例提取用于耕地保护补偿，体现了“取之于土，用之于土”的原则，有利于建设用地收益在城乡之间的合理分配，促进城乡协调发展，让耕地保护者在保持耕地用途不变的情况下，也可以得到较好的收益。

（三）提高了粮食综合生产能力

耕地保护补偿资金与耕地抛荒整治结果和农业“两区一基地”管护相挂钩，促进了粮食作物的种植；对农村集体经济组织的补偿资金，为农田基础设施维护和修缮提供了经济来源，提高了耕地质量和粮食综合生产能力。

四、耕地保护补偿机制面临的问题

建立耕地保护补偿机制，虽然对加强耕地保护起到了较好的促进作用，但在实践探索中也遇到了一些问题，这些问题也恰为耕地保护补偿机制构建的难点所在，需要进一步思考和研究。

（一）补偿标准确立难度大

以舟山市为例，各级补偿资金进行合计，最高补偿标准也就每年每亩100元，标准不算高，尤其与建设占用耕地产生的巨大效益难以相较。另外，由于耕地保护带来的地区经济效益损失、环境效益公共性价值、社会价值是一个复杂的、关联性很强的问题，其补偿价值的确定也很复杂。保护耕地所付出的机会成本如若得不到足够补偿，则补偿机制发挥的激励作用就会受到限制。如提高耕地保护补偿标准，又会带来下一个问题：钱从哪儿来？

（二）政府面临筹集补偿资金压力

目前，地方政府主要是从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入等费用中提取一定的比例，作为耕地保护补偿资金。但由于没有纳入财政预算，受土地市场情况的变化影响，耕地保护补偿资金很不稳定，政府面临筹集补偿资金压力。

（三）补偿对象存在动态性

耕地保护补偿的主体如果具体到农民个体，则随着农村土地的征收、用途的变化或人口的增减带来的土地承包关系变化等，都会给具体的补偿发放工作带来难度，且补偿资金落实到地块和农户工作量大；而如果将补偿主体定位于农村集体经济组织，又面临具体承担耕地保护的责任人得不到补偿，积极性难以调动的风险。以舟山市为例，因海岛的特殊地理环境，耕地集中连片度低，特别是实施“小岛迁、大岛建”战略后，部分海岛已无人居住，耕地保护主体和耕地坐落位置分离，给补偿对象的确定增加了难度。

五、完善耕地保护补偿机制的建议

（一）确立稳定的资金渠道

稳定的资金来源是确保耕地保护补偿机制持续健康运行的关键，建立完善补偿资金的筹集制度，形成财政支持的长效机制很关键。提高建设占用耕地费用和征地补偿费用；建立对耕地保护的财政转移支付制度，加大对耕地保护地区特别是重要粮食生产基地和商品粮基地的纵向和横向补贴，建立区域协调机制；有条件的地区可以设立耕地保护基金，充分吸引社会资金用于耕地保护；通过多个渠道提供经济来源，缓解地方政府资金筹集压力。

（二）确立科学合理的补偿标准

在确立稳定的资金来源基础上，对补偿标准给出制度上的总体安排，如梯度补偿标准等，并涵盖耕地的生态、社会保障等价值；根据经济发展水平和支付能力，逐步提高耕地保护补偿标准。

（三）多元化方式进行补偿

对农村集体经济组织和农户同步进行补偿，对农户的补偿部分由当地农村集体经济组织按规定代为进行发放，对农村集体经济组织的补偿部分主要用于农村公共服务的提升。可以对落实耕地保护责任较好的主体提供信贷优惠和免费技术培训，以低息贷款的形式向有利于耕地保护的行为和活动提供资金支持，通过技术培训提高农户的生产水平和就业能力。